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[摘要]我国西部民族地区环保NGO的发展较为滞后，进一步加强对西部民族地区环保NGO发展的系统研究，有助于深入认识并发挥环保NGO在环境治理的作用。本文以洱海治理为个案，通过地域差异、经济差异、政策执行偏差及民俗差异等角度分析环保NGO在参与洱海治理中所发挥的作用及制约其作用发挥的阻碍因素，并提出能够充分发挥环保NGO在洱海治理作用的对策和建议。
[关键词]环保NGO；洱海；治理；路径
我国西部地区环保NGO的发展较为滞后。洱海流域既是全国湖泊综合治理的成功典型，也是政治、经济和社会环境发展受民族传统持续影响的典型区域。因此，以洱海治理为个案研究环保NGO在西部民族地区环境治理中的作用是极具典型性和代表性的。
一、环保NGO洱海治理现状
洱海污染的主要问题在于湖泊的富营养化问题，与洱海流域内居民的生活生产方式与洱海环境污染是密切相关。
（一）环保NGO洱海治理的起因和存在形式
随着公民社會的逐步完善和发展，环保NGO也已在调动群力和转变居民生活生产方式中发挥着不可替代的作用，这又为其参与洱海环境治理提供了坚实的社会基础。另外，随着洱海流域政治经济和社会环境的改善，环保NGO也获得了良好的发展环境。[1]近年来，国内外环保NGO均对洱海环境治理极为关注，与此同时各种“官办”的社区组织和草根的专业组织也都得到一定发展。我国环保NGO分为“官办”型和“草根”型两种形式。
（二）环保NGO洱海治理的行为特征
环保NGO的行为具有公益性、无偿性和多样性的特征，环保NGO参与环境治理受自身定位和性质的影响，这种影响在其作为第三方时最为明显。在这方面，官办型环保NGO和草根环保NGO略有不同。官办型环保NGO的具体参与行为大多受政府部门的引导，因此其独立性受到很大限制，具体参与行为也相对单一。草根环保NGO自身受政府行为引导较少，其独立性较强，自设立时便因其切入点的不同而种类繁多，形式也多种多样。
（三）环保NGO洱海治理的资金来源
环保NGO经费紧张是其不得不面对的现实困难。通常情况下，“官办”型环保NGO有政府部门的支持，而绝大多数草根环保NGO都很难得到政府的资助，其维持正常活动的资金有少部分来自国际环保NGO的资助，但主要还是来源于社会捐款、会员会费和基金会资助。[2]在洱海环境治理中，现有环保NGO受设立性质和目标的影响其资金来源也各有不同。
二、环保NGO在洱海治理中的障碍
自上世界90年代以来，许多环保NGO已活跃于中国的环保领域。受区域发展差异的制约，我国西部环保NGO发展较为滞后。环保NGO建立和参与洱海治理上较晚，阻碍其发展的因素也较多，当前环保NGO存在的问题既受外部客观条件的制约也有内部自身建设不足的因素。
（一）法律依据不足，监管主体混乱
法律体系的不足使得环保NGO常常缺少其原本应具有的法律主体地位。监管主体混乱严重制约着环保NGO的发展。环保NGO在参与洱海环境治理中同样如此，受管理体制障碍的影响，接近基层民众的草根环保组织注册极其困难，并且在登记管理机关和业务主管机关的“双重管理”下发展的履步维艰。
（二）参与形式单一，公民参与不足
当前环保NGO在参与洱海环境治理过程中所拥有的参与形式单一，大多都是志愿性的宣传教育活动和科学调查活动，其活动范围和影响还十分有限。在这些组织中，虽有部分组织有机会参与政府环境政策和工程项目制定与执行的监督，但往往收效甚微。另外，现有的各种参与形式中因缺少对流域内传统民族文化的思考，很多活动的实施很难获得群众的支持和认可，这便使得活动开展时常脱离实际，甚至与基层群众传统观念相冲突。洱海流域传统的原始自然崇拜盛行，洱海流域内居民对自然的崇拜是有着深刻文化牵连的。合理结合流域内居民的传统文化信仰以培育人们的环境主体意识具有现实可行性，然而当前的相关治理部门却严重忽视了这一点。由于没有对流域内的传统文化进行合理运用，洱海环境治理过程中群众信任缺失、基层政策执行偏差及环境主体意识薄弱等问题频频凸显。
（三）资金来源不足，环保后继乏力
经费短缺几乎成了现有环保NGO的通病。洱海流域地区经济发展滞后，政府投入洱海环境治理的资金是有限的，其中给予环保NGO的更少，而能够获得政府资助和补贴的民间组织更为稀少。另外，近年社会捐款和国外融资也渐显困难。
（四）环保NGO组织松散，人才匮乏
环保NGO自身组织的松散和人力资源的匮乏，使其在参与洱海环境治理过程中问题不断。在工作开展中，环保NGO由于组织松散而难以强化内部管理和扩大社会影响，又由于受人力资源匮乏的制约而难以科学有效地开展实地调查，以致工作脱离实际和项目实施中断。综合而言，环保NGO自身建设缺陷存在的原因，除国家管理制度不完善以外，主要还在于优秀人才的缺乏。而福利待遇少也是环保NGO吸纳人才的现实障碍。此外，福利待遇少也是环保NGO吸纳人才的现实障碍。洱海流域地处西部贫困地区，经济发展程度较低，教育发展相对滞后，这便成为优秀人才考虑的现实因素，不能较好地吸引人才。
三、发挥环保NGO作用，拓宽洱海治理的路径
坚持结合群众开展洱海治污，发挥公民的主体作用对洱海治理中不言而喻。我们应重视并积极探索其发展和壮大的实现途径。
（一）完善政府管理体制，赋予环保NGO环境权利
环保NGO法律主体地位缺失的根源在于我国现行管理体制的滞后，这使得环保NGO在具体工作中环境权利不足，工作成效甚微。合法的社会身份和广泛的环境权利是环保NGO充分发挥作用的前提。[3]环保NGO法律主体地位缺失的根源在于我国现行管理体制的滞后，这使得环保NGO在具体工作中环境权利不足，工作成效甚微。合法的社会身份和广泛的环境权利是环保NGO充分发挥作用的前提，要想切实发挥环保NGO的作用，就应当完善各种管理体制使其拥有充分的环境权利。 环保NGO环境权利的获取和运用不仅需要相关部门管理体制的完善，而且还需要强化政府的引导和支持。管理部门应当积极提升内部管理，在不违反国家大政方针的前提下，依据实际需要对环保NGO的登记和管理予以适时完善。[4]对环保NGO登记和管理体制的完善，一方面需要降低登记门槛和简化设立程序；另一方面也需要加强支持与引导，减少对现有环保NGO的过度干预。在具体工作中，政府相关部门应加强调查研究以切实发挥引导与监督的作用，明确自身职责，避免重复管理。概而言之，管理体制绝不应成为环保NGO的发展阻碍，而应成为其发展壮大的政策保障。
（二）拓展参与方式，扩大群众基础
基于对洱海流域传统文化及社会经济环境的考虑，环保NGO工作的开展，理应探寻更接近基层群众生活和农业生产的参与方式。一方面积极运用流域居民的传统文化，将居民本主崇拜与洱海环境治理相对接，充分发挥本主文化中现有民间组织的群众动员作用；另一方面结合流域内居民的生活与生产方式，强化宣传教育和科学性环保项目的研究，进而培育基层群众的环境主体意识和转变其生活和生产方式。唯有治理措施与基层实际相契合，才能使措施成效最大化。
面对薄弱的群众基础，我们应从环境意识、权利意识、责任意识和慈善意识等多个层面加以教育和引导，进而营造环保NGO发展的和谐社会环境。首先，应树立群众的环境意识。科学利用学校和媒体，通过系统的宣传教育使人们明白自身与环境的密切联系，并促使其树立起尊重环境和保护环境的意识。其次，应增强群众的权利意识。我国法律明确规定，我国公民均具有参与环境管理、公平享受优质环境和监督社会主体环境行为的权利。再次，应强化群众的公民意识。作为环境的主要干预者和破坏者，应树立公民意识，培养公民精神，主动爱护生存环境。公民责任意识的树立既要求政府利用优势资源积极引领社会舆论导向，也要求学校加强环境教育以建立绿色学校。最后，应加强慈善意识教育。群众慈善意识的高低对环保NGO参与环境治理的力度和范围均有较大影响，在融资方面最为显著。可以通过设置主题活动或主题节日等形式来树立和加强群众的慈善意识，有效扩大公民的公益行为。此外，鼓励科学调查将公民的公益行为与文化习俗相对接，利用传统文化培育公民的慈善行为也是一种切实可行的举措。
（三）拓宽融资渠道，促进环境治理
官办环保NGO和草根环保NGO环保资金来源均各有所属，但近年来随着社会捐赠和国际援助的渐难，很多草根環保NGO的经费已极度缺乏，拓宽融资渠道和加强自身建设已成其必然的选择。
环保NGO不仅应主动避免对政府补助和国际援助的依赖，而且应努力实现自身的“造血”功能。这里所提及的“造血”并非盈利性索取，而是自身内部通过专业发明和与外界的主动协调以实现的创造性收入。环保NGO实现创造性收入是一个系统革新的过程，也是拓宽其融资渠道的必然要求。改变当前现状，首先应通过全方位的宣传教育自主营造和谐的生存环境；其次应树立“授之以渔”的工作理念，从方法改进中帮助实现人们生活生产方式的转变，从而保护环境。
（四）坚持多措并举，加强自身建设
在强化环保NGO自身建设方面，拟定合理的规范和制度，加强内部组织和管理以及积极引进多样化的人才等举措都是必不可少的。具体而言，加强环保NGO自身建设需做好以下几点：其一，在与其它社会主体的合作中保持独立性，争取合作主动及功能最大化；其二，树立品牌意识，通过特色公益活动形成自身独有的公益品牌，进而提升自身公信力；其三，外部人才引入及内部培养并重保证人才需求供应；其四，加强科学调查力度，合理运用现有民俗文化，实现环保NGO的本土化转型。总之，环保NGO的自身建设不能固步自封，也不能脱离本土客观实际。面对此种现状，本土环保NGO的发展更应从建立之初便积极朝着组织系统完善和融资渠道科学的方向发展。
参考文献
[1]曾正滋.我国环保非政府组织兴起的组织环境分析[J].长春大学学报（社会科学版），2012（07）.
[2]李妙然.西部民族地区环保非政府组织研究—基于治理理论的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
[3]吴玉章著.民间组织的法理思考[M].北京：社会科学文献出版社，2010
[4]寸彦中.基于洱海环境治理问题决策的思考[J].中共云南省委党校学报（社会科学版），2011（02）.
作者简介
于思川（1989—），男，山东莱西人。云南师范大学历史与行政学院行政管理专业研究生，研究方向为公共政策和治理理论。
[关键词]环保NGO；洱海；治理；路径
我国西部地区环保NGO的发展较为滞后。洱海流域既是全国湖泊综合治理的成功典型，也是政治、经济和社会环境发展受民族传统持续影响的典型区域。因此，以洱海治理为个案研究环保NGO在西部民族地区环境治理中的作用是极具典型性和代表性的。
一、环保NGO洱海治理现状
洱海污染的主要问题在于湖泊的富营养化问题，与洱海流域内居民的生活生产方式与洱海环境污染是密切相关。
（一）环保NGO洱海治理的起因和存在形式
随着公民社會的逐步完善和发展，环保NGO也已在调动群力和转变居民生活生产方式中发挥着不可替代的作用，这又为其参与洱海环境治理提供了坚实的社会基础。另外，随着洱海流域政治经济和社会环境的改善，环保NGO也获得了良好的发展环境。[1]近年来，国内外环保NGO均对洱海环境治理极为关注，与此同时各种“官办”的社区组织和草根的专业组织也都得到一定发展。我国环保NGO分为“官办”型和“草根”型两种形式。
（二）环保NGO洱海治理的行为特征
环保NGO的行为具有公益性、无偿性和多样性的特征，环保NGO参与环境治理受自身定位和性质的影响，这种影响在其作为第三方时最为明显。在这方面，官办型环保NGO和草根环保NGO略有不同。官办型环保NGO的具体参与行为大多受政府部门的引导，因此其独立性受到很大限制，具体参与行为也相对单一。草根环保NGO自身受政府行为引导较少，其独立性较强，自设立时便因其切入点的不同而种类繁多，形式也多种多样。
（三）环保NGO洱海治理的资金来源
环保NGO经费紧张是其不得不面对的现实困难。通常情况下，“官办”型环保NGO有政府部门的支持，而绝大多数草根环保NGO都很难得到政府的资助，其维持正常活动的资金有少部分来自国际环保NGO的资助，但主要还是来源于社会捐款、会员会费和基金会资助。[2]在洱海环境治理中，现有环保NGO受设立性质和目标的影响其资金来源也各有不同。
二、环保NGO在洱海治理中的障碍
自上世界90年代以来，许多环保NGO已活跃于中国的环保领域。受区域发展差异的制约，我国西部环保NGO发展较为滞后。环保NGO建立和参与洱海治理上较晚，阻碍其发展的因素也较多，当前环保NGO存在的问题既受外部客观条件的制约也有内部自身建设不足的因素。
（一）法律依据不足，监管主体混乱
法律体系的不足使得环保NGO常常缺少其原本应具有的法律主体地位。监管主体混乱严重制约着环保NGO的发展。环保NGO在参与洱海环境治理中同样如此，受管理体制障碍的影响，接近基层民众的草根环保组织注册极其困难，并且在登记管理机关和业务主管机关的“双重管理”下发展的履步维艰。
（二）参与形式单一，公民参与不足
当前环保NGO在参与洱海环境治理过程中所拥有的参与形式单一，大多都是志愿性的宣传教育活动和科学调查活动，其活动范围和影响还十分有限。在这些组织中，虽有部分组织有机会参与政府环境政策和工程项目制定与执行的监督，但往往收效甚微。另外，现有的各种参与形式中因缺少对流域内传统民族文化的思考，很多活动的实施很难获得群众的支持和认可，这便使得活动开展时常脱离实际，甚至与基层群众传统观念相冲突。洱海流域传统的原始自然崇拜盛行，洱海流域内居民对自然的崇拜是有着深刻文化牵连的。合理结合流域内居民的传统文化信仰以培育人们的环境主体意识具有现实可行性，然而当前的相关治理部门却严重忽视了这一点。由于没有对流域内的传统文化进行合理运用，洱海环境治理过程中群众信任缺失、基层政策执行偏差及环境主体意识薄弱等问题频频凸显。
（三）资金来源不足，环保后继乏力
经费短缺几乎成了现有环保NGO的通病。洱海流域地区经济发展滞后，政府投入洱海环境治理的资金是有限的，其中给予环保NGO的更少，而能够获得政府资助和补贴的民间组织更为稀少。另外，近年社会捐款和国外融资也渐显困难。
（四）环保NGO组织松散，人才匮乏
环保NGO自身组织的松散和人力资源的匮乏，使其在参与洱海环境治理过程中问题不断。在工作开展中，环保NGO由于组织松散而难以强化内部管理和扩大社会影响，又由于受人力资源匮乏的制约而难以科学有效地开展实地调查，以致工作脱离实际和项目实施中断。综合而言，环保NGO自身建设缺陷存在的原因，除国家管理制度不完善以外，主要还在于优秀人才的缺乏。而福利待遇少也是环保NGO吸纳人才的现实障碍。此外，福利待遇少也是环保NGO吸纳人才的现实障碍。洱海流域地处西部贫困地区，经济发展程度较低，教育发展相对滞后，这便成为优秀人才考虑的现实因素，不能较好地吸引人才。
三、发挥环保NGO作用，拓宽洱海治理的路径
坚持结合群众开展洱海治污，发挥公民的主体作用对洱海治理中不言而喻。我们应重视并积极探索其发展和壮大的实现途径。
（一）完善政府管理体制，赋予环保NGO环境权利
环保NGO法律主体地位缺失的根源在于我国现行管理体制的滞后，这使得环保NGO在具体工作中环境权利不足，工作成效甚微。合法的社会身份和广泛的环境权利是环保NGO充分发挥作用的前提。[3]环保NGO法律主体地位缺失的根源在于我国现行管理体制的滞后，这使得环保NGO在具体工作中环境权利不足，工作成效甚微。合法的社会身份和广泛的环境权利是环保NGO充分发挥作用的前提，要想切实发挥环保NGO的作用，就应当完善各种管理体制使其拥有充分的环境权利。 环保NGO环境权利的获取和运用不仅需要相关部门管理体制的完善，而且还需要强化政府的引导和支持。管理部门应当积极提升内部管理，在不违反国家大政方针的前提下，依据实际需要对环保NGO的登记和管理予以适时完善。[4]对环保NGO登记和管理体制的完善，一方面需要降低登记门槛和简化设立程序；另一方面也需要加强支持与引导，减少对现有环保NGO的过度干预。在具体工作中，政府相关部门应加强调查研究以切实发挥引导与监督的作用，明确自身职责，避免重复管理。概而言之，管理体制绝不应成为环保NGO的发展阻碍，而应成为其发展壮大的政策保障。
（二）拓展参与方式，扩大群众基础
基于对洱海流域传统文化及社会经济环境的考虑，环保NGO工作的开展，理应探寻更接近基层群众生活和农业生产的参与方式。一方面积极运用流域居民的传统文化，将居民本主崇拜与洱海环境治理相对接，充分发挥本主文化中现有民间组织的群众动员作用；另一方面结合流域内居民的生活与生产方式，强化宣传教育和科学性环保项目的研究，进而培育基层群众的环境主体意识和转变其生活和生产方式。唯有治理措施与基层实际相契合，才能使措施成效最大化。
面对薄弱的群众基础，我们应从环境意识、权利意识、责任意识和慈善意识等多个层面加以教育和引导，进而营造环保NGO发展的和谐社会环境。首先，应树立群众的环境意识。科学利用学校和媒体，通过系统的宣传教育使人们明白自身与环境的密切联系，并促使其树立起尊重环境和保护环境的意识。其次，应增强群众的权利意识。我国法律明确规定，我国公民均具有参与环境管理、公平享受优质环境和监督社会主体环境行为的权利。再次，应强化群众的公民意识。作为环境的主要干预者和破坏者，应树立公民意识，培养公民精神，主动爱护生存环境。公民责任意识的树立既要求政府利用优势资源积极引领社会舆论导向，也要求学校加强环境教育以建立绿色学校。最后，应加强慈善意识教育。群众慈善意识的高低对环保NGO参与环境治理的力度和范围均有较大影响，在融资方面最为显著。可以通过设置主题活动或主题节日等形式来树立和加强群众的慈善意识，有效扩大公民的公益行为。此外，鼓励科学调查将公民的公益行为与文化习俗相对接，利用传统文化培育公民的慈善行为也是一种切实可行的举措。
（三）拓宽融资渠道，促进环境治理
官办环保NGO和草根环保NGO环保资金来源均各有所属，但近年来随着社会捐赠和国际援助的渐难，很多草根環保NGO的经费已极度缺乏，拓宽融资渠道和加强自身建设已成其必然的选择。
环保NGO不仅应主动避免对政府补助和国际援助的依赖，而且应努力实现自身的“造血”功能。这里所提及的“造血”并非盈利性索取，而是自身内部通过专业发明和与外界的主动协调以实现的创造性收入。环保NGO实现创造性收入是一个系统革新的过程，也是拓宽其融资渠道的必然要求。改变当前现状，首先应通过全方位的宣传教育自主营造和谐的生存环境；其次应树立“授之以渔”的工作理念，从方法改进中帮助实现人们生活生产方式的转变，从而保护环境。
（四）坚持多措并举，加强自身建设
在强化环保NGO自身建设方面，拟定合理的规范和制度，加强内部组织和管理以及积极引进多样化的人才等举措都是必不可少的。具体而言，加强环保NGO自身建设需做好以下几点：其一，在与其它社会主体的合作中保持独立性，争取合作主动及功能最大化；其二，树立品牌意识，通过特色公益活动形成自身独有的公益品牌，进而提升自身公信力；其三，外部人才引入及内部培养并重保证人才需求供应；其四，加强科学调查力度，合理运用现有民俗文化，实现环保NGO的本土化转型。总之，环保NGO的自身建设不能固步自封，也不能脱离本土客观实际。面对此种现状，本土环保NGO的发展更应从建立之初便积极朝着组织系统完善和融资渠道科学的方向发展。
参考文献
[1]曾正滋.我国环保非政府组织兴起的组织环境分析[J].长春大学学报（社会科学版），2012（07）.
[2]李妙然.西部民族地区环保非政府组织研究—基于治理理论的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
[3]吴玉章著.民间组织的法理思考[M].北京：社会科学文献出版社，2010
[4]寸彦中.基于洱海环境治理问题决策的思考[J].中共云南省委党校学报（社会科学版），2011（02）.
作者简介
于思川（1989—），男，山东莱西人。云南师范大学历史与行政学院行政管理专业研究生，研究方向为公共政策和治理理论。