论文部分内容阅读
落后地区公共物品的数量增加与质量提高能显著减少收入分配差距，关键公共服务的提供对于贫困人口的脱贫、城乡和区域统筹发展具有至关重要的意义。然而，世界发展报告 (2004)却指出“发展中国家的公共服务，如道路、教育、健康服务、卫生饮用水、通讯等很难真正让贫困人口享受到实惠”[1]。在我国广大牧区，尤其是高寒牧区，由于自然地理环境的阻隔及逐水草而居生活方式的影响，人口分布稀疏，公共产品供给尤为不足，广大牧民难以享受充足的公共服务，导致牧民自我发展能力难以提高、牧区可持续发展严重受阻。为此，亟需将公共产品投资重点转向牧区，扩大牧区公共产品的覆盖范围。然而，在国家财政支农资金有限的情况下，公共财政不可能覆盖到牧区所有领域，也不可能在短时间内大规模地增加所有领域的公共产品，因而需要明确公共产品需求的优先序[2]。本文拟利用2006年10月对甘南牧区牧民的调查资料，研究牧民对牧区提供的公共产品服务是否满意？在新时期建设新牧区的过程中牧民亟需什么公共产品？
1．研究区域与数据来源
1．1 研究区域
甘南牧区雄踞在青藏高原东北部的甘南高原，地处长江、黄河上游，是青藏高原“中华水塔”的重要涵养地，包括甘南藏族自治州的碌曲、玛曲、夏河、合作4个纯牧区县和卓尼、迭部2个半牧区县，地貌复杂多样，气候高寒阴湿，拥有亚洲最优质的天然草场，自古以来就有“羌中畜牧甲天下”之称，属于典型的高寒牧区。然而，由于超载过牧，甘南牧区退化草场面积从1980年代的1.6万hm2增加到2004年的190.5万hm2，20年间增加了近120倍，每个羊单位占有的可利用草场从1980年代的0.38 hm2减少到2004年的0.27 hm2。
甘南牧区人口增长较快，1980～2005年间人口年均增长1.4%，比同期甘肃省年均人口增长率高0.25个百分点，至2005年甘南牧区人口达40.17万，其中藏族人口占总人口的72.82%，农业人口占总人口的75.38%；乡村从业人员达15.28万，牧业从业者占53.27%；乡村从业人员中文盲、半文盲占37.70%，高中以上文化程度的仅占4.06%。
甘南牧区牧民收入以畜牧业为主，2005年牧民人均纯收入为1 838元，其中畜牧业收入占47.87%，玛曲县该比例更高达97.12%，但是畜牧业生产投入较少，逐水草而牧，牧业生产费用支出仅占牧民家庭总支出的10.13%。在市场波动、自然灾害、靠天养畜及家庭分散经营等因素的影响下，畜牧业难以增收，牧民预期收入具有较大的不固定性，而牧民的预期支出（如医疗、教育等）却呈刚性增加。据玛曲县牧民人均收支抽样调查数据，发现牧民人均支出增长幅度高于人均收入增长幅度，1995～2005年人均收入增长了56.847%，人均支出却增长了86.22%，导致牧民的实际生活质量下降。
1．2 数据来源
本研究所用数据来自70多位甘南牧区的藏族同学利用2006年10月1日～7日假期回家探亲的机会对自己家乡村庄所做的调查。调查涉及牧户户主的个人特征、牧区公共产品供给状况、牧民对牧区公共产品的满意度、牧民对公共产品的支付意愿及对各种融资方式的态度等内容。在调查过程中，首先由课题组人员对参与调查的学生进行培训，然后要求学生在自己家乡所在村随机选取1～2户牧民进行调查，由于牧区地域辽阔，牧民居住分散，加之10月份正是夏牧场向冬牧场转场的时间，调查难度比较大，因此调查的样本数相对较少，仅调查了110户牧民家庭。共收回问卷110份，根据研究需要对数据进行了筛选，剔除缺失关键数据的样本14份，剩下有效问卷96份，被调查牧户分布在甘南牧区6个县37个牧业乡73个牧业村，具体分布情况如表1所示。
2．甘南牧区公共产品供给现状
山地、高原为主的地貌格局及逐水草而居的生活方式，导致甘南牧区人口分布稀疏，平均人口密度为17.92人/km2，玛曲、碌曲仅为4.40人/km2、6.83人/km2，交通、通讯等基础设施以及教育、医疗卫生等公共服务体系难以覆盖整个牧区（表1），广大牧民被排除在现代公共服务体系之外。到2005年底，甘南州664个行政村中仍有23个行政村、26个自然村不通电，47个乡不通等级公路，206个行政村不通农机路，13个乡、282个行政村不通电话， 420个行政村没有医疗卫生室，近20%的农牧民不能收听广播，15% 的农牧民不能收看电视，40.29万人的安全用水问题没有得到解决，77.8万头牲畜饮水存在困难，仅迭部县就有14个行政村、52个自然村不通公路，17个村不通电、居住在山区的2万多人、11.36万头牲畜饮水困难。由于牧民居住分散，大部分远离行政村、自然村所在地，加之常年游牧，上述公共产品的覆盖率实际更低。逐水草而居的生活方式降低了牧区公共产品的覆盖率，广大牧民无法及时、充分地享受现代公共产品提供的便捷服务，自我发展能力难以提高。因此，亟需提高牧区公共产品的覆盖率。
2.1 生产经营服务
调查结果显示（表3）， 60%以上被调查牧民所需的生产资料服务由牧民自己供给。关于生产计划，由牧民自主安排的占被调查牧民的61%，由乡政府统一安排的占20%，由村委会统一安排的占12%，由协会、企业等组织安排的仅占1%；关于人工种草的良种，由牧民自己解决的占66%，由县乡种子公司解决的占23%，由村委会统一联系解决的占11%；关于牲畜良种，由牧民自己解决的占65%，由县乡畜牧站解决的占24%，由村委会统一联系解决的占11 %；关于所需化肥，由牧民自己解决的占66%，由乡供销社帮助统一购买的占12%，由村集体统一解决的占11%；关于围栏舍饲，由于其关系到牧区生态环境恢复，所以由牧民自主安排的仅占32%，由乡政府、村委会统一安排的占52%，由协会、龙头企业等组织安排的仅占2%。
在调查中，77%被调查牧民的畜产品销售主要靠自己解决，由村集体联系销售渠道的占8%，由龙头企业统一收购的占1%，由乡政府联系帮助销售的占6 %， 由经纪人销售的占2 %，由合作社联系销售的占6%；牧民生产经营信息来源较为单一，57%的被调查牧民主要依靠牧民间的互相学习与传播，由县乡政府提供的占19 %，由村集体提供的占16%，由专业协会提供的仅占2 %。
2.2 技术推广服务
调查结果显示，40%左右被调查牧民所需的技术服务由牧民自己供给。牧民在生产过程中遇到技术问题时，有47%的被调查牧民自己解决，25%的通过县乡农技中心解决，26%的由村组农技员帮助解决，2%的由农业协会帮助解决；关于畜禽疫病防治，39%的被调查牧民自己防治，37%的由乡政府统一进行防治，17%的由村畜牧技术员承包统一进行防治，34%的由龙头企业进行防治并收取一定费用，其他占3%。
目前，牧民接受新技术的渠道明显呈多样化的特征。41%、22%、28%的被调查牧民接受新技术的主要渠道分别为当地的养殖能手、乡农业技术推广站、有关农业技术书籍、报刊、杂志与电视；通过专业协会、大专院校、龙头企业、民营技术推广站接受新技术的分别占被调查牧民的3%、3%、2%、1%。从总量来看，当地的养殖能手排在首位，传统农业技术推广机构（乡镇农业技术推广站）的地位明显下降，但它在畜牧业技术培训中却扮演着非常重要的角色，67%的各类技术培训是它组织完成的。与此同时。一些新的农业技术推广机构已从无到有逐渐成长壮大，例如，专业协会或合作社、龙头企业、专门的民营畜牧业技术推广机构以及农业大专院校等，都在一定程度上发挥着推广畜牧业新技术的作用。但是，牧民参加各种技术培训的情况仍不容乐观，被调查牧民中仅有11%参加过技术培训，39%的被调查牧民对目前的畜牧业技术培训体系不满意，22%的表示不太满意。
可见，甘南牧区牧民在生产经营过程中所需的公共服务主要依靠牧民自身提供，县、乡、村各级政府及有关部门也不同程度地发挥着作用，但其提供的公共服务有限，覆盖率低。虽然牧民合作组织在产销协同、外部性内化、风险弱化、利益均沾等方面具有独特优势，但甘南牧区牧民合作组织在生产经营、技术培训、信息传播等方面发挥的作用很微弱。
2.3 水利、交通设施
据79%的被调查牧民反映，牧民家庭的生活、生产用水状况比10年前有所改善，11%的认为没有变化，2%的说不清楚，仅有8%的被调查牧民认为比10年前更差，说明甘南牧区投入大量资金改善人畜饮水，取得了一定的成效；关于目前牧区水利设施，46%的被调查牧民反映是由县乡水利部门统一组织、村集体和牧民共同投资兴建的，22%的反映是由村集体统一组织、费用牧民共同承担兴建的，20%的反映是完全由牧民自理兴建的，12%的反映不清楚究竟是由谁兴建的。
关于道路设施，据61%的被调查牧民反映到乡政府的道路为泥土路或砂石土，13%的反映到乡政府的道路为柏油路，8%的反映到乡政府的道路为水泥路，12 %的反映到乡政府不通公路；关于到乡政府的交通工具，29%的被调查牧民乘坐班车（长途车），26%的骑摩托车，16%的步行，15%的骑马，14%的乘坐农用车。
2.4 教育、医疗卫生服务
据调查，28%的被调查牧民家庭中有未入学的学龄儿童，究其原因，由于家庭经济困难而失学的占被调查牧民家庭的56%，因距离学校太远而失学的占25 %，因帮助家长干活儿失学的占15%，因身体有病及其他原因而失学的占4%；关于学校的距离，29%的被调查牧民反映离家最近的小学在5公里以内，27%的反映离家最近的小学在5~10公里内，10~10公里占29%，20公里以外的占14%。
目前，在牧区医疗卫生事业中，公共卫生服务不到位，57%的被调查牧民对当地卫生防疫部门在防治流行性、传染性疾病方面所采取的措施不满意，向牧民提供医疗服务的状况令人担忧。首先，牧民就医不方便，遇到突发性疾病难以及时救治，只有27 %的被调查牧民在5公里以内就医，28%的就医距离在10~15公里， 15%的就医距离在15~20公里，30%的就医距离在20公里以外；其次，无法满足牧民的医疗需求，在牧民对乡（村）卫生所及其所提供服务方面的意见中，16%的被调查牧民反映乡村医院医疗设施及器材简陋，23%的反映乡村医院药品价格过高，21%的反映乡村医院医务水平低， 42%的则对上述三方面都有意见；34%的被调查牧民认为乡镇医院就能满足其医疗需求，23%的认为当地私人开办的医疗诊所可满足其医疗需求，20%的认为县(市)医院可满足其医疗需求，12%的认为村卫生所可满足其医疗需求，另有11%的认为寺院可满足其医疗需求。可见，传统的最能满足牧民医疗服务需求的乡镇及村级医疗服务网络已丧失了优势。为了解决医疗问题，69 %的牧民愿意参加牧区合作医疗。
3．牧民对牧区公共产品的满意程度
牧民是牧区公共产品的最终受益者和使用者，牧民的满意程度上反映着牧区现有公共产品的供需矛盾、发挥的效益和未来公共产品投资的方向与重点。
为了研究牧民对各项公共产品的满意程度，课题组在调查表中列出了水利设施、道路、农业技术培训、医疗卫生、义务教育、饮用水质量、农用电改造、养老及社会救济、文化设施、大规模病虫害防治、市场信息服务、广播电视网络等12项公共产品，请牧民按照不满意程度选出位于前五位公共服务，各公共产品在不同位次上出现的次数如表4。
如表4 所示，在第一位上出现最多的是道路，出现了31次；在第二位上出现最多的是道路、医疗卫生和市场信息服务，分别出现了15次；在第三位上出现最多的是医疗卫生和义务教育，分别出现21次；在第四位上出现最多的是农用电改造，出现了19次；在第五位上出现最多的是养老及社会救济，出现了19次。
由于12项公共产品在不同的位次上出现了不同的次数，无法对其进行有效的排序。本文利用综合排序法对牧民不满意的公共产品排序，以便更好地反映牧民对各种公共产品的满意度。具体方法为：给不同位次赋值（如：第一位为5分，第二位为4分，第三位为3分，第四位为2分，第五位为1分），用各顺序的被选频次乘以其相应分值，再累加计算总分，按照总分由大到小排序，总分越大，排序越靠前，牧民的不满意程度越高，反之，牧民的满意度越高；总分相同时，以第一位被选频次多的选项居前。
如图1所示，甘南牧区牧民最不满意的公共品依次为医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务、养老及社会救济、文化设施、水利设施、农用电改造、广播电视网络、大规模病虫害防治、饮用水质量。
据进一步调查，对于当地卫生防疫部门在防治流行病、传染性疾病方面所采取的措施，仅有21%的被调查牧民表示满意，22%的表示不太满意，57%的表示不满意；对于目前的道路建设情况，仅有17 %的被调查牧民表示满意，29%的表示不太满意，54%的被调查牧民表示不满意；对于义务教育情况，仅有26%的被调查牧民表示满意，12%的表示不太满意，62%的表示不满意；对于技术培训情况，仅有29%的被调查牧民表示满意，22%的表示不太满意，39%表示不满意；对于目前的居住环境，仅有11%的被调查牧民表示满意，72%的表示不太满意，14%的表示不满意；对于水利设施，牧民的满意度较高，有43%的被调查牧民表示满意，25%的表示不太满意，32%的表示不满意。
被调查牧民之所以将医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务排在不满意公共产品的前五位，是因为这些公共产品与牧民的生产生活关系最密切，为牧民提供着最基本的生产生活服务，牧民对其需求最迫切，关注程度、期望值也比较高，然而这些公共产品在牧区供给不足，覆盖率低，供需严重不平衡，因而加剧了牧民的不满意程度；被调查牧民对广播电视网络、文化设施等的满意度较高，这并不意味着这些公共产品的覆盖率高，而是由于牧民的收入水平、自身素质、需求偏好因素的影响，使其目前对这些提升自身素质的公共产品需求不迫切，普遍不关注这些服务；被调查牧民对于饮用水质量的满意度最高，说明甘南牧区投入大量资金建设的“人畜饮水工程”已取得较好的成效，2005年甘南藏族自治州又建成人畜饮水工程398处，解决了16.8万人、109万牲畜饮水困难问题。
4．牧民对牧区公共产品的需求偏好
在未来相当长的一个时期内，相对于牧民、牧业、牧区对公共品的需求而言，国家的财力是有限的。因此，在预算硬约束下，在众多的牧区公共产品的供给、需求选项中必然存在一个优先序。牧民作为牧区公共产品的使用者和受益者，其需求偏好成为牧区公共产品投资的指南，明确其需求优先序是政府提供有效公共产品的前提[3]。为了从牧民视角研究甘南牧区牧民对公共产品需求的优先序问题，课题组请被调查牧民按照重要性在上述的12项公共产品中选出最重要的5项，各项公共产品在不同的位次上出现的次数如表5所示。
如表5 所示，在第一位上出现最多的是道路，出现了33次；在第二位上出现最多的是医疗卫生，出现了31次；在第三位上出现最多的是义务教育，出现了17次；在第四位上出现最多的是医疗卫生，出现了19次；在第五位上出现最多的是义务教育，出现了19次。
由于12项公共产品在不同的位次上出现了不同的次数，无法对其进行有效的排序，本文仍利用前述的综合评分法对牧民最需要的公共产品排序，以便更好地了解牧民对公共产品的需求优先序，排序越靠前，牧民对其的需求越迫切。
如图2所示，基于牧民视角的最需要建设的公共品依次为医疗卫生、道路、义务教育、市场信息服务、农业技术培训、水利设施、养老及社会救济、文化设施、广播电视网络、饮用水质量、农用电改造、大规模病虫害防治。
医疗卫生、道路、义务教育、市场信息服务、农业技术培训受到牧民普遍关注，处于靠前的位置，是广大牧民目前急需的公共产品，因此，政府应优先投资于这些领域。究其原因，一方面是受牧民收入水平与当地经济发展水平的影响，甘南牧区大部分牧民的主要精力仍限于满足生存需求，他们在表露自己的偏好时首先考虑的是满足自身生存需要的低层次基本性公共产品；另一方面是因为，这些公共产品本身与甘南牧区牧民的日常生活和生产活动的关系更为密切。医疗卫生被列在第一位，说明牧区医疗卫生服务供给严重不足，“看病难”成为广大牧民摆脱不了的阴影，一方面一些破旧不堪的乡镇卫生院“小病没人去，大病看不了”，另一方面处于低收入水平的牧民看不起病； 义务教育被列在第三位，说明教育重要性得到了大多数牧民的肯定，“再穷不能穷教育”的观念已深入人心。
牧民对文化设施、广播电视网络的需求偏好并不显著，排名靠后，并不是因为这类公共产品能满足他们的需求，也不是被调查牧民真的认为它们不重要，而是牧民对此类旨在提高可持续发展能力的公共产品目前尚无暇顾及、关注不够。饮用水质量、农用电改造、大规模病虫害防治等排名靠后，是因为这些问题已经由政府解决得比较好了。
5．结论与政策建议
5．1 结论
5．1．1 高寒牧区公共产品在空间上分布不均衡，集中分布在乡（镇）政府、村委会所在地，而广大牧民由于长年游牧，大部分远离行政村、自然村所在地，无形中降低了公共产品的覆盖度，公共产品供给严重不足。
5．1．2 广大牧民所需的生产资料、技术、信息等公共服务主要由牧民自己供给，县、乡、村各级政府及有关部门提供的公共服务有限，不能满足牧民需求；牧民合作组织在生产经营、技术培训、信息传播等公共服务领域发挥的作用很微弱。
5．1．3 牧民最不满意与最需要建设的公共品高度吻合，位于前五位的都为医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务。
5．1．4 广大牧民对牧区公产品的需求十分强烈，但由于牧民收入水平低下，尚处于解决温饱阶段，牧民对公共产品的需求局限于最迫切需要的部分及关系到眼前利益的公共产品，如直接有助于生产的公共产品，而对于提高生活质量及外部效应较强的公共产品并不奢求。
5．2 政策建议
5．2．1 建立“自下而上”的公共产品需求表达机制
为了解决牧区公共产品供需失衡，应该变“自上而下的供给”决策机制为“自下而上”的需求表达机制，满足广大牧民对牧区公共产品的实际需求，构建牧区新型公共产品供给决策程序。
受自然环境的阻隔和逐水草而牧生活方式的影响，高寒牧区牧民居住分散，召开全体牧民大会成本太高，也没有必要。村委会作为牧民的自治组织，最了解牧民的需求，应充分发挥其在牧区公共产品提供决策中的信息优势[4]，通过定期召开牧民代表大会，分别对村落范围和乡镇范围的公共产品做出一致要求，再由村集体组织代表和选举出的监督员参加乡镇一级的代表大会，讨论乡镇政府在财政许可限度内应供给的公共产品的种类和数量，使村委会成为牧民公共产品偏好的真实代表者。
5．2．2 以牧民的需求作为投资的指南，明确牧区公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到牧区所有领域，也不可在短期内大规模增加牧区公共产品的供给[5]。因此，应将牧民的需求作为投资重点，明确牧区公共产品供给的优先序，将牧民亟需的医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务等公共产品作为牧区投资的优先领域和重点。
对甘南牧区而言，公共产品供给的优先序主要是：（1）支持牧区公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是牧区公共卫生防疫体系建设、牧区大病医疗救助；（2）支持牧区道路建设，尤其是通往乡镇的道路建设；（3）确保牧区义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；（4）牧民农业技术培训体系、新技术推广体系的完善；（5）市场信息服务领域的建设。
基金项目：国家社科基金西部项目（06XMZ028）；霍英东教育基金会高等院校青年教师基金（91086）；甘肃省教育厅项目资助 。
参考文献：
［1］ 张林秀，罗仁福，刘承芳.Scott Rozell.中国农村社区公共物品投资的决定因素分析［J］.经济研究，2005，(11)：76-86.
［2］ 李强，罗仁福，刘承芳.张林秀.新农村建设中农民最需要什么样的公共服务——农民对农村公共物品投资的意愿分析［J］.农业经济问题，2006，(10)：15-21.
［3］ 孔祥智，李圣军，马九杰.农户对公共产品需求的优先序及供给主体研究——以福建省永安市为例［J］.社会科学研究，2006，(4):47-51.
［4］ 农村地区公共产品筹资方式研究课题组.农村地区公共产品筹资：制度转型与政策建议［J］.中国农村观察，2005，（3）：38-50.
［5］ 陈池波，胡振虎，傅爱民.新农村建设中公共产品供给问题研究［J］.中南财经政法大学学报，2006，（4）：34-38.
［作者简介］赵雪雁（1971-），女，甘肃武都人，西北师范大学教授，博士，主要研究方向为区域经济与可持续发展．
［收稿日期］2007-11-18（责任编辑：罗哲）
1．研究区域与数据来源
1．1 研究区域
甘南牧区雄踞在青藏高原东北部的甘南高原，地处长江、黄河上游，是青藏高原“中华水塔”的重要涵养地，包括甘南藏族自治州的碌曲、玛曲、夏河、合作4个纯牧区县和卓尼、迭部2个半牧区县，地貌复杂多样，气候高寒阴湿，拥有亚洲最优质的天然草场，自古以来就有“羌中畜牧甲天下”之称，属于典型的高寒牧区。然而，由于超载过牧，甘南牧区退化草场面积从1980年代的1.6万hm2增加到2004年的190.5万hm2，20年间增加了近120倍，每个羊单位占有的可利用草场从1980年代的0.38 hm2减少到2004年的0.27 hm2。
甘南牧区人口增长较快，1980～2005年间人口年均增长1.4%，比同期甘肃省年均人口增长率高0.25个百分点，至2005年甘南牧区人口达40.17万，其中藏族人口占总人口的72.82%，农业人口占总人口的75.38%；乡村从业人员达15.28万，牧业从业者占53.27%；乡村从业人员中文盲、半文盲占37.70%，高中以上文化程度的仅占4.06%。
甘南牧区牧民收入以畜牧业为主，2005年牧民人均纯收入为1 838元，其中畜牧业收入占47.87%，玛曲县该比例更高达97.12%，但是畜牧业生产投入较少，逐水草而牧，牧业生产费用支出仅占牧民家庭总支出的10.13%。在市场波动、自然灾害、靠天养畜及家庭分散经营等因素的影响下，畜牧业难以增收，牧民预期收入具有较大的不固定性，而牧民的预期支出（如医疗、教育等）却呈刚性增加。据玛曲县牧民人均收支抽样调查数据，发现牧民人均支出增长幅度高于人均收入增长幅度，1995～2005年人均收入增长了56.847%，人均支出却增长了86.22%，导致牧民的实际生活质量下降。
1．2 数据来源
本研究所用数据来自70多位甘南牧区的藏族同学利用2006年10月1日～7日假期回家探亲的机会对自己家乡村庄所做的调查。调查涉及牧户户主的个人特征、牧区公共产品供给状况、牧民对牧区公共产品的满意度、牧民对公共产品的支付意愿及对各种融资方式的态度等内容。在调查过程中，首先由课题组人员对参与调查的学生进行培训，然后要求学生在自己家乡所在村随机选取1～2户牧民进行调查，由于牧区地域辽阔，牧民居住分散，加之10月份正是夏牧场向冬牧场转场的时间，调查难度比较大，因此调查的样本数相对较少，仅调查了110户牧民家庭。共收回问卷110份，根据研究需要对数据进行了筛选，剔除缺失关键数据的样本14份，剩下有效问卷96份，被调查牧户分布在甘南牧区6个县37个牧业乡73个牧业村，具体分布情况如表1所示。
2．甘南牧区公共产品供给现状
山地、高原为主的地貌格局及逐水草而居的生活方式，导致甘南牧区人口分布稀疏，平均人口密度为17.92人/km2，玛曲、碌曲仅为4.40人/km2、6.83人/km2，交通、通讯等基础设施以及教育、医疗卫生等公共服务体系难以覆盖整个牧区（表1），广大牧民被排除在现代公共服务体系之外。到2005年底，甘南州664个行政村中仍有23个行政村、26个自然村不通电，47个乡不通等级公路，206个行政村不通农机路，13个乡、282个行政村不通电话， 420个行政村没有医疗卫生室，近20%的农牧民不能收听广播，15% 的农牧民不能收看电视，40.29万人的安全用水问题没有得到解决，77.8万头牲畜饮水存在困难，仅迭部县就有14个行政村、52个自然村不通公路，17个村不通电、居住在山区的2万多人、11.36万头牲畜饮水困难。由于牧民居住分散，大部分远离行政村、自然村所在地，加之常年游牧，上述公共产品的覆盖率实际更低。逐水草而居的生活方式降低了牧区公共产品的覆盖率，广大牧民无法及时、充分地享受现代公共产品提供的便捷服务，自我发展能力难以提高。因此，亟需提高牧区公共产品的覆盖率。
2.1 生产经营服务
调查结果显示（表3）， 60%以上被调查牧民所需的生产资料服务由牧民自己供给。关于生产计划，由牧民自主安排的占被调查牧民的61%，由乡政府统一安排的占20%，由村委会统一安排的占12%，由协会、企业等组织安排的仅占1%；关于人工种草的良种，由牧民自己解决的占66%，由县乡种子公司解决的占23%，由村委会统一联系解决的占11%；关于牲畜良种，由牧民自己解决的占65%，由县乡畜牧站解决的占24%，由村委会统一联系解决的占11 %；关于所需化肥，由牧民自己解决的占66%，由乡供销社帮助统一购买的占12%，由村集体统一解决的占11%；关于围栏舍饲，由于其关系到牧区生态环境恢复，所以由牧民自主安排的仅占32%，由乡政府、村委会统一安排的占52%，由协会、龙头企业等组织安排的仅占2%。
在调查中，77%被调查牧民的畜产品销售主要靠自己解决，由村集体联系销售渠道的占8%，由龙头企业统一收购的占1%，由乡政府联系帮助销售的占6 %， 由经纪人销售的占2 %，由合作社联系销售的占6%；牧民生产经营信息来源较为单一，57%的被调查牧民主要依靠牧民间的互相学习与传播，由县乡政府提供的占19 %，由村集体提供的占16%，由专业协会提供的仅占2 %。
2.2 技术推广服务
调查结果显示，40%左右被调查牧民所需的技术服务由牧民自己供给。牧民在生产过程中遇到技术问题时，有47%的被调查牧民自己解决，25%的通过县乡农技中心解决，26%的由村组农技员帮助解决，2%的由农业协会帮助解决；关于畜禽疫病防治，39%的被调查牧民自己防治，37%的由乡政府统一进行防治，17%的由村畜牧技术员承包统一进行防治，34%的由龙头企业进行防治并收取一定费用，其他占3%。
目前，牧民接受新技术的渠道明显呈多样化的特征。41%、22%、28%的被调查牧民接受新技术的主要渠道分别为当地的养殖能手、乡农业技术推广站、有关农业技术书籍、报刊、杂志与电视；通过专业协会、大专院校、龙头企业、民营技术推广站接受新技术的分别占被调查牧民的3%、3%、2%、1%。从总量来看，当地的养殖能手排在首位，传统农业技术推广机构（乡镇农业技术推广站）的地位明显下降，但它在畜牧业技术培训中却扮演着非常重要的角色，67%的各类技术培训是它组织完成的。与此同时。一些新的农业技术推广机构已从无到有逐渐成长壮大，例如，专业协会或合作社、龙头企业、专门的民营畜牧业技术推广机构以及农业大专院校等，都在一定程度上发挥着推广畜牧业新技术的作用。但是，牧民参加各种技术培训的情况仍不容乐观，被调查牧民中仅有11%参加过技术培训，39%的被调查牧民对目前的畜牧业技术培训体系不满意，22%的表示不太满意。
可见，甘南牧区牧民在生产经营过程中所需的公共服务主要依靠牧民自身提供，县、乡、村各级政府及有关部门也不同程度地发挥着作用，但其提供的公共服务有限，覆盖率低。虽然牧民合作组织在产销协同、外部性内化、风险弱化、利益均沾等方面具有独特优势，但甘南牧区牧民合作组织在生产经营、技术培训、信息传播等方面发挥的作用很微弱。
2.3 水利、交通设施
据79%的被调查牧民反映，牧民家庭的生活、生产用水状况比10年前有所改善，11%的认为没有变化，2%的说不清楚，仅有8%的被调查牧民认为比10年前更差，说明甘南牧区投入大量资金改善人畜饮水，取得了一定的成效；关于目前牧区水利设施，46%的被调查牧民反映是由县乡水利部门统一组织、村集体和牧民共同投资兴建的，22%的反映是由村集体统一组织、费用牧民共同承担兴建的，20%的反映是完全由牧民自理兴建的，12%的反映不清楚究竟是由谁兴建的。
关于道路设施，据61%的被调查牧民反映到乡政府的道路为泥土路或砂石土，13%的反映到乡政府的道路为柏油路，8%的反映到乡政府的道路为水泥路，12 %的反映到乡政府不通公路；关于到乡政府的交通工具，29%的被调查牧民乘坐班车（长途车），26%的骑摩托车，16%的步行，15%的骑马，14%的乘坐农用车。
2.4 教育、医疗卫生服务
据调查，28%的被调查牧民家庭中有未入学的学龄儿童，究其原因，由于家庭经济困难而失学的占被调查牧民家庭的56%，因距离学校太远而失学的占25 %，因帮助家长干活儿失学的占15%，因身体有病及其他原因而失学的占4%；关于学校的距离，29%的被调查牧民反映离家最近的小学在5公里以内，27%的反映离家最近的小学在5~10公里内，10~10公里占29%，20公里以外的占14%。
目前，在牧区医疗卫生事业中，公共卫生服务不到位，57%的被调查牧民对当地卫生防疫部门在防治流行性、传染性疾病方面所采取的措施不满意，向牧民提供医疗服务的状况令人担忧。首先，牧民就医不方便，遇到突发性疾病难以及时救治，只有27 %的被调查牧民在5公里以内就医，28%的就医距离在10~15公里， 15%的就医距离在15~20公里，30%的就医距离在20公里以外；其次，无法满足牧民的医疗需求，在牧民对乡（村）卫生所及其所提供服务方面的意见中，16%的被调查牧民反映乡村医院医疗设施及器材简陋，23%的反映乡村医院药品价格过高，21%的反映乡村医院医务水平低， 42%的则对上述三方面都有意见；34%的被调查牧民认为乡镇医院就能满足其医疗需求，23%的认为当地私人开办的医疗诊所可满足其医疗需求，20%的认为县(市)医院可满足其医疗需求，12%的认为村卫生所可满足其医疗需求，另有11%的认为寺院可满足其医疗需求。可见，传统的最能满足牧民医疗服务需求的乡镇及村级医疗服务网络已丧失了优势。为了解决医疗问题，69 %的牧民愿意参加牧区合作医疗。
3．牧民对牧区公共产品的满意程度
牧民是牧区公共产品的最终受益者和使用者，牧民的满意程度上反映着牧区现有公共产品的供需矛盾、发挥的效益和未来公共产品投资的方向与重点。
为了研究牧民对各项公共产品的满意程度，课题组在调查表中列出了水利设施、道路、农业技术培训、医疗卫生、义务教育、饮用水质量、农用电改造、养老及社会救济、文化设施、大规模病虫害防治、市场信息服务、广播电视网络等12项公共产品，请牧民按照不满意程度选出位于前五位公共服务，各公共产品在不同位次上出现的次数如表4。
如表4 所示，在第一位上出现最多的是道路，出现了31次；在第二位上出现最多的是道路、医疗卫生和市场信息服务，分别出现了15次；在第三位上出现最多的是医疗卫生和义务教育，分别出现21次；在第四位上出现最多的是农用电改造，出现了19次；在第五位上出现最多的是养老及社会救济，出现了19次。
由于12项公共产品在不同的位次上出现了不同的次数，无法对其进行有效的排序。本文利用综合排序法对牧民不满意的公共产品排序，以便更好地反映牧民对各种公共产品的满意度。具体方法为：给不同位次赋值（如：第一位为5分，第二位为4分，第三位为3分，第四位为2分，第五位为1分），用各顺序的被选频次乘以其相应分值，再累加计算总分，按照总分由大到小排序，总分越大，排序越靠前，牧民的不满意程度越高，反之，牧民的满意度越高；总分相同时，以第一位被选频次多的选项居前。
如图1所示，甘南牧区牧民最不满意的公共品依次为医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务、养老及社会救济、文化设施、水利设施、农用电改造、广播电视网络、大规模病虫害防治、饮用水质量。
据进一步调查，对于当地卫生防疫部门在防治流行病、传染性疾病方面所采取的措施，仅有21%的被调查牧民表示满意，22%的表示不太满意，57%的表示不满意；对于目前的道路建设情况，仅有17 %的被调查牧民表示满意，29%的表示不太满意，54%的被调查牧民表示不满意；对于义务教育情况，仅有26%的被调查牧民表示满意，12%的表示不太满意，62%的表示不满意；对于技术培训情况，仅有29%的被调查牧民表示满意，22%的表示不太满意，39%表示不满意；对于目前的居住环境，仅有11%的被调查牧民表示满意，72%的表示不太满意，14%的表示不满意；对于水利设施，牧民的满意度较高，有43%的被调查牧民表示满意，25%的表示不太满意，32%的表示不满意。
被调查牧民之所以将医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务排在不满意公共产品的前五位，是因为这些公共产品与牧民的生产生活关系最密切，为牧民提供着最基本的生产生活服务，牧民对其需求最迫切，关注程度、期望值也比较高，然而这些公共产品在牧区供给不足，覆盖率低，供需严重不平衡，因而加剧了牧民的不满意程度；被调查牧民对广播电视网络、文化设施等的满意度较高，这并不意味着这些公共产品的覆盖率高，而是由于牧民的收入水平、自身素质、需求偏好因素的影响，使其目前对这些提升自身素质的公共产品需求不迫切，普遍不关注这些服务；被调查牧民对于饮用水质量的满意度最高，说明甘南牧区投入大量资金建设的“人畜饮水工程”已取得较好的成效，2005年甘南藏族自治州又建成人畜饮水工程398处，解决了16.8万人、109万牲畜饮水困难问题。
4．牧民对牧区公共产品的需求偏好
在未来相当长的一个时期内，相对于牧民、牧业、牧区对公共品的需求而言，国家的财力是有限的。因此，在预算硬约束下，在众多的牧区公共产品的供给、需求选项中必然存在一个优先序。牧民作为牧区公共产品的使用者和受益者，其需求偏好成为牧区公共产品投资的指南，明确其需求优先序是政府提供有效公共产品的前提[3]。为了从牧民视角研究甘南牧区牧民对公共产品需求的优先序问题，课题组请被调查牧民按照重要性在上述的12项公共产品中选出最重要的5项，各项公共产品在不同的位次上出现的次数如表5所示。
如表5 所示，在第一位上出现最多的是道路，出现了33次；在第二位上出现最多的是医疗卫生，出现了31次；在第三位上出现最多的是义务教育，出现了17次；在第四位上出现最多的是医疗卫生，出现了19次；在第五位上出现最多的是义务教育，出现了19次。
由于12项公共产品在不同的位次上出现了不同的次数，无法对其进行有效的排序，本文仍利用前述的综合评分法对牧民最需要的公共产品排序，以便更好地了解牧民对公共产品的需求优先序，排序越靠前，牧民对其的需求越迫切。
如图2所示，基于牧民视角的最需要建设的公共品依次为医疗卫生、道路、义务教育、市场信息服务、农业技术培训、水利设施、养老及社会救济、文化设施、广播电视网络、饮用水质量、农用电改造、大规模病虫害防治。
医疗卫生、道路、义务教育、市场信息服务、农业技术培训受到牧民普遍关注，处于靠前的位置，是广大牧民目前急需的公共产品，因此，政府应优先投资于这些领域。究其原因，一方面是受牧民收入水平与当地经济发展水平的影响，甘南牧区大部分牧民的主要精力仍限于满足生存需求，他们在表露自己的偏好时首先考虑的是满足自身生存需要的低层次基本性公共产品；另一方面是因为，这些公共产品本身与甘南牧区牧民的日常生活和生产活动的关系更为密切。医疗卫生被列在第一位，说明牧区医疗卫生服务供给严重不足，“看病难”成为广大牧民摆脱不了的阴影，一方面一些破旧不堪的乡镇卫生院“小病没人去，大病看不了”，另一方面处于低收入水平的牧民看不起病； 义务教育被列在第三位，说明教育重要性得到了大多数牧民的肯定，“再穷不能穷教育”的观念已深入人心。
牧民对文化设施、广播电视网络的需求偏好并不显著，排名靠后，并不是因为这类公共产品能满足他们的需求，也不是被调查牧民真的认为它们不重要，而是牧民对此类旨在提高可持续发展能力的公共产品目前尚无暇顾及、关注不够。饮用水质量、农用电改造、大规模病虫害防治等排名靠后，是因为这些问题已经由政府解决得比较好了。
5．结论与政策建议
5．1 结论
5．1．1 高寒牧区公共产品在空间上分布不均衡，集中分布在乡（镇）政府、村委会所在地，而广大牧民由于长年游牧，大部分远离行政村、自然村所在地，无形中降低了公共产品的覆盖度，公共产品供给严重不足。
5．1．2 广大牧民所需的生产资料、技术、信息等公共服务主要由牧民自己供给，县、乡、村各级政府及有关部门提供的公共服务有限，不能满足牧民需求；牧民合作组织在生产经营、技术培训、信息传播等公共服务领域发挥的作用很微弱。
5．1．3 牧民最不满意与最需要建设的公共品高度吻合，位于前五位的都为医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务。
5．1．4 广大牧民对牧区公产品的需求十分强烈，但由于牧民收入水平低下，尚处于解决温饱阶段，牧民对公共产品的需求局限于最迫切需要的部分及关系到眼前利益的公共产品，如直接有助于生产的公共产品，而对于提高生活质量及外部效应较强的公共产品并不奢求。
5．2 政策建议
5．2．1 建立“自下而上”的公共产品需求表达机制
为了解决牧区公共产品供需失衡，应该变“自上而下的供给”决策机制为“自下而上”的需求表达机制，满足广大牧民对牧区公共产品的实际需求，构建牧区新型公共产品供给决策程序。
受自然环境的阻隔和逐水草而牧生活方式的影响，高寒牧区牧民居住分散，召开全体牧民大会成本太高，也没有必要。村委会作为牧民的自治组织，最了解牧民的需求，应充分发挥其在牧区公共产品提供决策中的信息优势[4]，通过定期召开牧民代表大会，分别对村落范围和乡镇范围的公共产品做出一致要求，再由村集体组织代表和选举出的监督员参加乡镇一级的代表大会，讨论乡镇政府在财政许可限度内应供给的公共产品的种类和数量，使村委会成为牧民公共产品偏好的真实代表者。
5．2．2 以牧民的需求作为投资的指南，明确牧区公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到牧区所有领域，也不可在短期内大规模增加牧区公共产品的供给[5]。因此，应将牧民的需求作为投资重点，明确牧区公共产品供给的优先序，将牧民亟需的医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务等公共产品作为牧区投资的优先领域和重点。
对甘南牧区而言，公共产品供给的优先序主要是：（1）支持牧区公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是牧区公共卫生防疫体系建设、牧区大病医疗救助；（2）支持牧区道路建设，尤其是通往乡镇的道路建设；（3）确保牧区义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；（4）牧民农业技术培训体系、新技术推广体系的完善；（5）市场信息服务领域的建设。
基金项目：国家社科基金西部项目（06XMZ028）；霍英东教育基金会高等院校青年教师基金（91086）；甘肃省教育厅项目资助 。
参考文献：
［1］ 张林秀，罗仁福，刘承芳.Scott Rozell.中国农村社区公共物品投资的决定因素分析［J］.经济研究，2005，(11)：76-86.
［2］ 李强，罗仁福，刘承芳.张林秀.新农村建设中农民最需要什么样的公共服务——农民对农村公共物品投资的意愿分析［J］.农业经济问题，2006，(10)：15-21.
［3］ 孔祥智，李圣军，马九杰.农户对公共产品需求的优先序及供给主体研究——以福建省永安市为例［J］.社会科学研究，2006，(4):47-51.
［4］ 农村地区公共产品筹资方式研究课题组.农村地区公共产品筹资：制度转型与政策建议［J］.中国农村观察，2005，（3）：38-50.
［5］ 陈池波，胡振虎，傅爱民.新农村建设中公共产品供给问题研究［J］.中南财经政法大学学报，2006，（4）：34-38.
［作者简介］赵雪雁（1971-），女，甘肃武都人，西北师范大学教授，博士，主要研究方向为区域经济与可持续发展．
［收稿日期］2007-11-18（责任编辑：罗哲）