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摘 要 水务行业毋庸置疑属于自然垄断行业，并非水务行业运作的所有环节都天然的属于自然垄断，我国目前水务行业仍然以垄断经营为主，该行业在运作的过程中的弊端也日益暴露。打破垄断应是水务行业改革的前提，从目前来看，在水务行业引进竞争机制，推行特许经营制，将自然垄断业务与非自然垄断业务分离不失为最佳的选择。
关键词 水务行业 自然垄断 竞争 特许经营
作者简介：姚雅芬，浙江理工大学科技与艺术学院，硕士，研究方向：经济法学；杨建玲，浙江龙游县人民法院助理审判员，本科。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-040-02
一、水务行业特许经营制度
水务行业特许经营是指，政府把应当由政府控制或者需要由政府实施的供水处理和水务行业的运营通过特许经营的方式，在一段规定的事件内，由非政府部门（民营公司）作为该行业的投资者和经营者来管理，并承担投资和经营过程中的分先，特许经营期满后，根据特许经营权合约的规定将该设施转让给政府机构。事实上，特许经营制度从诞生至今，在商业领域的发展已经较为成熟，但在公共事业领域的发展仍然处于起步阶段。
二、我国水务行业经营的现状
改革至今，我国的大部分产业都已经实现了从传统的计划经济到市场经济的转变，但是在某些关系国计民生的行业，特别是在公用事业领域，由于受各方面因素的影响，仍然处于垄断状态。垄断给行业带来的弊病和危险是显而易见的。
水务行业除了属于公用事业的范畴之外，还是典型的自然垄断行业。一般而言，水务行业的生产经营全过程主要可以分为三个环节，即生产供水、管网输送和排水。具体工艺如下：将河流、湖泊、水库等地表水或者地下水及其他可以利用的水资源作为原水，再经过多道加工工艺处理消除其中的杂质和细菌等，并根据不同需要分类制成成品水，然后通過自来水供应管道网络系统，分销给消费者使用。 在水务行业生产经营的流程中，管网输送环节较为特殊，具有明显的自然垄断特性。基于此，一般认为水务行业属于自然垄断行业，但是事实上，在水务行业当中除了管网输送环节之外的生产供水和排水两大环节均不具有自然垄断的特性，因此，在水务行业实行垄断经营缺乏相应的理论依据。
此外，纵观我国水务行业的发展，近年来随着公用事业改革的不断推进，在全国的水务行业当中虽然在个别城市已经打破完全垄断的局面，引入了竞争机制，但是从大范围内来看，垄断经营仍是水务行业目前经营的主要模式。垄断经营致使在该行业当中存在着诸多的诟病：
第一，行政垄断现象较为明显。虽然从1998年政府机构实施改革以来，水务行业的经营管理机制发生了改变，打破了原有的完全垄断的经营体制，逐步建立了现代企业制度，但这类改革的力度是非常有限的，我国大部分地区，水务行业整体上仍然保持着原有的国家投资、政府管理的经营模式，并且国家或者政府保留了对地区水务行业重大决策、收益分配和认识控制等利益关系处置的权利。因此，在水务行业当中行政垄断现象依然盛行，为“权利寻租”埋下了隐患。
第二，缺乏竞争，长期亏损。受垄断经营的影响，水务行业中基本无竞争，并且行业建设、运行的资金主要依靠政府拨给，在这样的建设、经营状态之下，水务行业完全没有必要考虑改进技术，降低成本，这就造成了在水务行业当中产品的平均成本高于最低可能成本，行业中浪费现象盛行。以杭州市余杭区为例，余杭水务集团在每年的运行中基本处于亏损状态，政府每年所给予的财政补贴最高达2亿人民币。
第三，水价形成机制不健全，水产品质量低下。目前，我国的水价不是实行市场定价，而是实行政府指导价格，主要原因在于水价关于社会大众的日常生活，因此采用市场定价的方式不合适。但是，采用政府指导价最大的弊端在于，物价局在制定水价时往往忽视水产品实际的成本，致使水务行业在经营的过程中出现亏损。目前，杭州市余杭区居民自来水的价格为1.85元/吨。这一价格和其他的自然垄断行业所提供的产品相比较，如电力，价格明显偏低。虽然社会上一度流传水价将上涨，并且会与电价一样实行阶梯式价格，但是近5年来水价几乎没有任何的变动。相反，有不少民众不断抱怨水价高，使得水价的制定出现了“怪圈”。究其原因主要在于两点，一方面水价中所包含的构成项目较多，并且这些信息往往不对公众公布，加之水行业实行垄断经营，致使民众对水价怀有“敌意”；另一方面，根据我国现行法律法规的规定，水价的制定应当召开听证会，听取民众的意见，但在我国此类的听证会往往流于形式，出现了“逢听必涨”的现象，这也给水价的调整带来了一些困难。除此之外，我国水产品的质量明显低于西方其他国家的相关标准，难以达到“直饮水”的标准，自来水质量不合格事件常有发生。
三、水务改革模式的选择：特许经营制度
在水务行业引入竞争机制，提高水务行业经营效益，是我国目前该行业管理体制改革的主要目标。在水务行业引入竞争的过程中要针对当前水务行业存在的实际问题，以实现有效竞争为目标，开展直接或者间接的竞争。从目前来看，在水务行业推行特许经营制，将自然垄断业务与非自然垄断业务分离不失为最佳的选择。
早在18世纪，法国就将委托经营方式成功的应用到供水、照明、交通等城市公用设施。事实上，在我国一些城市当中水务行业进行改革，采用特许经营模式引入竞争机制。
深圳水务（集团）有限公司，在其改革之前，属于政府独资经营，在1996年进行了改制，建立了股份有限公司，引入了现代企业制度，在原来深圳自来水公司的基础上，吸收了污水处理厂即排水管网的资产，组建了城市水务集团，在2003年首创和法国威立雅联合竞标成功，转让了部分的股权，企业实行自负盈亏。到目前为止，深圳水务集团不管是在供水能力、技术、服务水平等都处在全国同行业前列。这不失为我国水务行业引入竞争机制，实行特许经营的成功典范。 当然，在我国部分城市水务行业实行特许经营的改革过程中也出现过不少失败的个案。可以说水务行业特许经营制度仍然存在着诸多的问题，不过在探索改革的过程中，这些问题的出现是在所难免的。为了保障水务行业健康持续的发展，在特许经营的过程中需要建立规范、严格的各项程序，这对于特许经营制度在水务行业的实践具有非常重要的意义。
首先，明确政府职责，打破原有的行政垄断。当下，水务行业管理体制较为复杂，这就导致了在水务行业特许经营的过程中可能存在政府职责权限的模糊，从而导致特许经营效率的地下。因此，当务之急是对水务行业的管理体制进行改革，明确水务行业的管理部门。
其次，鼓励民众与水务行业改革。水务行业引进竞争机制，实行特许经营关键在于民间资本的进入，打破传统的垄断经营。因此，民间资本参与的程度直接决定了水务行业特许经营发展的前景。同时，在水务行业特许经营的过程中，民众广泛的参与，不仅可以使特许经营制度在水务行业快速的渗透，也可以加强社会大众对水务行业乃至公用事业特许经营制度的了解，为改革的顺利进行奠定亢实的基础。更为重要的是，民众的广泛参与可以加强对公权力运行的有效监督，从而遏制腐败现象的发生。同时，民间资本的进入，也可以为水务行业注入新鲜的血液，迫使其不断加强工艺，提高质量，降低生产成本。
再次，完善政府的监管制度。这一监管制度，包括对水价的监督、服务质量的监督以及特许经营协议执行情况的监督。不管水务行业多大程度的引进竞争机制，其行业的本质不会发生根本性的转变，水是人们生活的必需品，水行业仍然是关系国计民生的。因此对于水价格的制定，不可能完全实行市场定价，在水价格的制定上，政府要扮演协调和监督的角色，水价的制定，不能过高也不能过低，在确保水行业生产成本的基础上，可以适当考虑给予其合理的利润，更为重要的是要将水价的组成名目公之于众，并且水價格的制定还要听取社会大众的意见。同时，在引入竞争机制之后，政府要监督企业改进工艺，提高水的质量。
最后，要尽快制定相关的法律法规。现行的《市政公用事业特许经营管理办法》虽然对公用事业实行特许经营的具体程序作了一定的规定，但一方面该办法的法律效力较低，另一方面该办法对于特许经营在实际操作中的具体程序规定较为宽松。因此为了更好的推进水务行业特许经营的改革，政府相关部门应尽快制定相应的法律法规，完善水务特许经营程序、完善市场准入和退出制度、明确特许经营双方的权利义务，使水务行业特许经营制度的推行有法可依，从而为特许经营一方提供法律的保障。
注释：
刘戒骄. 公用事业：竞争、民营与监管.北京：经济管理出版社.2007.256.
参考文献：
[1]建设部课题组. 市政公用事业改革与发展研究.北京：中国建筑工业出版社.2007.
[2]建设部、国家发改委、财政部. 关于印发《全国城市供水管网改造近期规划（2006年—2007年）的通知》.
[3] 于国安，杨建基. 基础设施特许经营与特许权合约研究.经济师论坛.2004（2）.
[4] 吕苏榆，陈红艳，王旭华.苏州水务特许经营法律制度之构建.水资源保护.2007年.
关键词 水务行业 自然垄断 竞争 特许经营
作者简介：姚雅芬，浙江理工大学科技与艺术学院，硕士，研究方向：经济法学；杨建玲，浙江龙游县人民法院助理审判员，本科。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-040-02
一、水务行业特许经营制度
水务行业特许经营是指，政府把应当由政府控制或者需要由政府实施的供水处理和水务行业的运营通过特许经营的方式，在一段规定的事件内，由非政府部门（民营公司）作为该行业的投资者和经营者来管理，并承担投资和经营过程中的分先，特许经营期满后，根据特许经营权合约的规定将该设施转让给政府机构。事实上，特许经营制度从诞生至今，在商业领域的发展已经较为成熟，但在公共事业领域的发展仍然处于起步阶段。
二、我国水务行业经营的现状
改革至今，我国的大部分产业都已经实现了从传统的计划经济到市场经济的转变，但是在某些关系国计民生的行业，特别是在公用事业领域，由于受各方面因素的影响，仍然处于垄断状态。垄断给行业带来的弊病和危险是显而易见的。
水务行业除了属于公用事业的范畴之外，还是典型的自然垄断行业。一般而言，水务行业的生产经营全过程主要可以分为三个环节，即生产供水、管网输送和排水。具体工艺如下：将河流、湖泊、水库等地表水或者地下水及其他可以利用的水资源作为原水，再经过多道加工工艺处理消除其中的杂质和细菌等，并根据不同需要分类制成成品水，然后通過自来水供应管道网络系统，分销给消费者使用。 在水务行业生产经营的流程中，管网输送环节较为特殊，具有明显的自然垄断特性。基于此，一般认为水务行业属于自然垄断行业，但是事实上，在水务行业当中除了管网输送环节之外的生产供水和排水两大环节均不具有自然垄断的特性，因此，在水务行业实行垄断经营缺乏相应的理论依据。
此外，纵观我国水务行业的发展，近年来随着公用事业改革的不断推进，在全国的水务行业当中虽然在个别城市已经打破完全垄断的局面，引入了竞争机制，但是从大范围内来看，垄断经营仍是水务行业目前经营的主要模式。垄断经营致使在该行业当中存在着诸多的诟病：
第一，行政垄断现象较为明显。虽然从1998年政府机构实施改革以来，水务行业的经营管理机制发生了改变，打破了原有的完全垄断的经营体制，逐步建立了现代企业制度，但这类改革的力度是非常有限的，我国大部分地区，水务行业整体上仍然保持着原有的国家投资、政府管理的经营模式，并且国家或者政府保留了对地区水务行业重大决策、收益分配和认识控制等利益关系处置的权利。因此，在水务行业当中行政垄断现象依然盛行，为“权利寻租”埋下了隐患。
第二，缺乏竞争，长期亏损。受垄断经营的影响，水务行业中基本无竞争，并且行业建设、运行的资金主要依靠政府拨给，在这样的建设、经营状态之下，水务行业完全没有必要考虑改进技术，降低成本，这就造成了在水务行业当中产品的平均成本高于最低可能成本，行业中浪费现象盛行。以杭州市余杭区为例，余杭水务集团在每年的运行中基本处于亏损状态，政府每年所给予的财政补贴最高达2亿人民币。
第三，水价形成机制不健全，水产品质量低下。目前，我国的水价不是实行市场定价，而是实行政府指导价格，主要原因在于水价关于社会大众的日常生活，因此采用市场定价的方式不合适。但是，采用政府指导价最大的弊端在于，物价局在制定水价时往往忽视水产品实际的成本，致使水务行业在经营的过程中出现亏损。目前，杭州市余杭区居民自来水的价格为1.85元/吨。这一价格和其他的自然垄断行业所提供的产品相比较，如电力，价格明显偏低。虽然社会上一度流传水价将上涨，并且会与电价一样实行阶梯式价格，但是近5年来水价几乎没有任何的变动。相反，有不少民众不断抱怨水价高，使得水价的制定出现了“怪圈”。究其原因主要在于两点，一方面水价中所包含的构成项目较多，并且这些信息往往不对公众公布，加之水行业实行垄断经营，致使民众对水价怀有“敌意”；另一方面，根据我国现行法律法规的规定，水价的制定应当召开听证会，听取民众的意见，但在我国此类的听证会往往流于形式，出现了“逢听必涨”的现象，这也给水价的调整带来了一些困难。除此之外，我国水产品的质量明显低于西方其他国家的相关标准，难以达到“直饮水”的标准，自来水质量不合格事件常有发生。
三、水务改革模式的选择：特许经营制度
在水务行业引入竞争机制，提高水务行业经营效益，是我国目前该行业管理体制改革的主要目标。在水务行业引入竞争的过程中要针对当前水务行业存在的实际问题，以实现有效竞争为目标，开展直接或者间接的竞争。从目前来看，在水务行业推行特许经营制，将自然垄断业务与非自然垄断业务分离不失为最佳的选择。
早在18世纪，法国就将委托经营方式成功的应用到供水、照明、交通等城市公用设施。事实上，在我国一些城市当中水务行业进行改革，采用特许经营模式引入竞争机制。
深圳水务（集团）有限公司，在其改革之前，属于政府独资经营，在1996年进行了改制，建立了股份有限公司，引入了现代企业制度，在原来深圳自来水公司的基础上，吸收了污水处理厂即排水管网的资产，组建了城市水务集团，在2003年首创和法国威立雅联合竞标成功，转让了部分的股权，企业实行自负盈亏。到目前为止，深圳水务集团不管是在供水能力、技术、服务水平等都处在全国同行业前列。这不失为我国水务行业引入竞争机制，实行特许经营的成功典范。 当然，在我国部分城市水务行业实行特许经营的改革过程中也出现过不少失败的个案。可以说水务行业特许经营制度仍然存在着诸多的问题，不过在探索改革的过程中，这些问题的出现是在所难免的。为了保障水务行业健康持续的发展，在特许经营的过程中需要建立规范、严格的各项程序，这对于特许经营制度在水务行业的实践具有非常重要的意义。
首先，明确政府职责，打破原有的行政垄断。当下，水务行业管理体制较为复杂，这就导致了在水务行业特许经营的过程中可能存在政府职责权限的模糊，从而导致特许经营效率的地下。因此，当务之急是对水务行业的管理体制进行改革，明确水务行业的管理部门。
其次，鼓励民众与水务行业改革。水务行业引进竞争机制，实行特许经营关键在于民间资本的进入，打破传统的垄断经营。因此，民间资本参与的程度直接决定了水务行业特许经营发展的前景。同时，在水务行业特许经营的过程中，民众广泛的参与，不仅可以使特许经营制度在水务行业快速的渗透，也可以加强社会大众对水务行业乃至公用事业特许经营制度的了解，为改革的顺利进行奠定亢实的基础。更为重要的是，民众的广泛参与可以加强对公权力运行的有效监督，从而遏制腐败现象的发生。同时，民间资本的进入，也可以为水务行业注入新鲜的血液，迫使其不断加强工艺，提高质量，降低生产成本。
再次，完善政府的监管制度。这一监管制度，包括对水价的监督、服务质量的监督以及特许经营协议执行情况的监督。不管水务行业多大程度的引进竞争机制，其行业的本质不会发生根本性的转变，水是人们生活的必需品，水行业仍然是关系国计民生的。因此对于水价格的制定，不可能完全实行市场定价，在水价格的制定上，政府要扮演协调和监督的角色，水价的制定，不能过高也不能过低，在确保水行业生产成本的基础上，可以适当考虑给予其合理的利润，更为重要的是要将水价的组成名目公之于众，并且水價格的制定还要听取社会大众的意见。同时，在引入竞争机制之后，政府要监督企业改进工艺，提高水的质量。
最后，要尽快制定相关的法律法规。现行的《市政公用事业特许经营管理办法》虽然对公用事业实行特许经营的具体程序作了一定的规定，但一方面该办法的法律效力较低，另一方面该办法对于特许经营在实际操作中的具体程序规定较为宽松。因此为了更好的推进水务行业特许经营的改革，政府相关部门应尽快制定相应的法律法规，完善水务特许经营程序、完善市场准入和退出制度、明确特许经营双方的权利义务，使水务行业特许经营制度的推行有法可依，从而为特许经营一方提供法律的保障。
注释：
刘戒骄. 公用事业：竞争、民营与监管.北京：经济管理出版社.2007.256.
参考文献：
[1]建设部课题组. 市政公用事业改革与发展研究.北京：中国建筑工业出版社.2007.
[2]建设部、国家发改委、财政部. 关于印发《全国城市供水管网改造近期规划（2006年—2007年）的通知》.
[3] 于国安，杨建基. 基础设施特许经营与特许权合约研究.经济师论坛.2004（2）.
[4] 吕苏榆，陈红艳，王旭华.苏州水务特许经营法律制度之构建.水资源保护.2007年.