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一､在审查､审议中总体上需要把握的几个问题
(一)要全面､系统,避免视角狭窄和字面审查｡政府将法规草案提交到人大时往往格式比较规范,因而逐条审查成为一种常用的方法｡由前至后逐条阅审,就具体条款提出修改意见虽然是重要的形式和方法,但不应是惟一的方式｡除此之外,对于整部法规草案的章节､题目､内容和结构设置的合理性,以及相关内容的条理性､兼容性在逐条审查前和审查中都要研究或兼顾｡否则,审查既不全面,还会在一定程度上影响逐条审查的效果｡为此,必须处理好审查中的宏观审视和微观审阅的关系,注重章节设置与条款内容的协调性和完整性｡
(二)要挑剔､较真,克服笼统领会和疑惑回避｡法规条款是最直接､明确的规定,客观要求清楚明了才便于实施｡因此,在审查中就不能笼统地领会其内容和意义,而是要在准确理解其真实意思及实践用意的基础上,严格审查其严密性,以严密的逻辑思维反复推敲,找出“缝隙”或“漏洞”｡挑剔并不是跟谁过不去,而是要保证法规的合法､合理性及严密､严肃性｡此外,也应克服因不知不懂而故意回避的问题｡每个人的知识面是有限的,遇到认知困惑也不可避免,但不能因此而退缩｡对于属于专业性规范的事项不够知晓时,或者对条款真实意思不够明了时,应当积极咨询或探讨,弄准其含义和用意,以便准确､严格把关｡事实证明,只有经得起百般挑剔和经过反复推敲的法规条款,才更加严密､规范,才利于实施｡这一点不仅在于审查中要有认真负责的积极态度,同时对于以后贯彻实施法规也具有积极的意义｡
(三)要斟酌､兼听,防止一时直觉和一厢否定｡对于法规草案的审查不可能是一时之功,应当建立在预先研究分析的基础上｡在审查中顺乎个人理解习惯判定乃是常情,曲解､偏执在所难免,为克服偏执和防止曲解就应仔细斟酌､换位思考､反思求证｡特别是在集体审议中,应当首先尊重个人意见,审查人员之所以能提出问题,通常必定有其见解和理由｡尤其是对于具体条款,每个人进行判断的思维形式及对事物所敏感的兴奋点有所不同,因而提出问题的对象和角度也就有所不同｡在这种情况下,没有经过深入研究分析的或持有不同见解的,就应当倾听钻研､专注者或看法不同者的意见｡
二､关于审查法规草案的程序方法
(一)审查的总体方法与步骤｡审查法规草案的过程类似于作文与阅文的过程,应当由纲至目,章条结合,字斟句酌｡首先,要看整体结构,阅览法规草案的整体章节､条目设置,重点审查章节标题,领会其内含及外延,对总体结构及规范布局做到心中有数｡一般情况下不会有大的问题,但存有异义时,则要留待逐条审查后再作分析研究｡其次,再审查具体条文,按章逐条进行审查｡重点审查具体条款的合法､合理性及其表述的严谨性,同时还要针对其规范内容的类型､顺序按章目层次要求进行适当审查｡对于不适当条款,在有必要保留的情况下,可采取调整顺序或者调整表述角度的方法适当处理,使其处于合乎层次要求的适当位置｡第三,重审章节的完整性｡在审查完章节的全部条款后,还要进行综合性验收式审查,一是审查章节中所规范的条款是否全面,规范事项是否有遗漏;二是审查条款设置及次序与章节立题是否协调一致｡对于其他法规没有相应规范､而在本地区客观实际中已经存在或将要面临的事物,应当予以补充规范,力争使法规条款全面而有瞻前性｡制定和修订一部地方性法规从时间和精力上看并非易事,内容系统､全面且规范､适用十分重要｡条款排列通常应遵循先总后支､先大后小和同类并列的逻辑原则｡
(二)条目审查的内容与方法｡首先,反复通阅条款,领会条款所表达的真实意思,并进一步理解该条款的设定背景或潜在目的或用意｡其次,审查条款的语言表述是否准确､严密,避免有歧义或不周延｡如果在审议中存在领会争议,则说明其表述有问题｡同时,也要注意因求语言精练而导致逻辑混乱或表述不清的问题｡第三,审查条款所述内容是否杂糅｡条款应当“一条(款)一事”､条理清楚,既不能将实质内容有区别的两件事一并规范,也不能将含义部分相同的事项混为一谈｡对于类别相同以及含义相近或对应的可以在一条中分作两款表述｡第四,审查条款所约定事项的范畴是否全面｡避免片面或遗漏,使同类事项得不到一并规范｡这类条款在直接表述上通常没有问题,只是涵盖上有所遗漏｡第五,审查条款表述的直接意思作为法定规范是否恰当｡作为法规条款大多是针对适用对象进行权利和义务的规定,特别是对于应当作为的义务性规定,没有必然要求的,规范时要作必要的标准或条件限定,避免造成不遵循或违法的不当规范｡这类条款在直接表述上通常也没有问题,只是在应当作为的设定上缺少合理尺度｡第六,审查条款的合法性与合理性｡规范性条文往往因一字之差所反映的内含和深义就不同,应当从权限､程序的合法性以及规范事项的合情､合理性等多个角度认真审查｡对于有法律依据的,通常有具体的标注可用以分析判断｡而对于没有法律依据的,通常也是地方法规的特色规定或细化规定｡这样既要认真审查其客观现实性和法定规范的必要性,同时也要审查其规范内容的合法性与合理性｡为此应当参照有关法律法规对比确定,特别是相应的处罚条款更应严格考察和推敲｡第七,审查条款所处的位置､次序是否恰当｡
三､审查中需要特别处理好的几个具体问题
(一)解决好限制性条款与法律责任的对应性｡一是要罚过相对｡对于由执法主体直接管理且法规明确禁止的事项,应当力争设置处罚条款,力戒只有禁止要求没有处罚规定,使法规缺少必要的约束力｡否则,条款就不应设置或者变换角度规范｡二是要罚过相当｡对于上位法已有具体规定和处罚标准的,应当从其规定,不能逾越界限和突破标准｡对于没有法规依据而根据本地实际确须禁止且应负有违法责任的,就应参照法律法规的相关标准,根据实际情况合理确定,使其成为地方性法规的有效规定｡
(二)处理好处罚幅度的协调性｡一方面要实事求是,因地制定｡国家法律或上级法规由于面向范围较广,所以对处罚额度的下限和上限幅度较大｡但制定地方性法规就应当根据本地实际情况,适当缩小额度范围,既体现从实际出发,又避免自由裁量过大而导致执法中的消极问题｡另一方面要幅度合理,整体协调｡在处罚条款的设置中,往往由于所参照的法律法规依据不同,导致处罚额度存在一定的差异,甚至出现处罚幅度横向对比反差｡为此,在一部法规中要进行总体调整和理顺,使各种违反法规的行为所承担的法律责任的幅度相对协调｡总体上,在单项规定方面罚过幅度相当,在横向规定方面过罚幅度相衬｡此外,也应适当参阅本地其它法规的类似规定,以便在处罚幅度的规定上能够适当衔接,保证协调｡
(三)把握好法规条款的公效性｡地方性法规草案基本上由政府及其相关部门申请并草拟,但由于目前还处于市场经济的转型和发展阶段,政府机关的站位和角色转换还需要一个过程,其潜在的主导意识还不同程度地存在着｡所以在其草拟法规时往往不由自主地有所表现,对于法规的公立､公效性偶有忽视,出现“居高”或“揽事儿”的迹象｡例如往往把应该由市场控制的､或经营者自主决定和主张的事项设为直接管理事项,对应该由经营者管理的事项作了过多地干涉,甚至额外设置准入条件或办理程序而“自找麻烦”等｡为此,在法规草案的审查中务必留意并予以纠正,这样才能克服官位倾向,保证法规的公正､客观性,实现平等的公共效力｡
(作者单位:吉林市人大民侨外委)
(一)要全面､系统,避免视角狭窄和字面审查｡政府将法规草案提交到人大时往往格式比较规范,因而逐条审查成为一种常用的方法｡由前至后逐条阅审,就具体条款提出修改意见虽然是重要的形式和方法,但不应是惟一的方式｡除此之外,对于整部法规草案的章节､题目､内容和结构设置的合理性,以及相关内容的条理性､兼容性在逐条审查前和审查中都要研究或兼顾｡否则,审查既不全面,还会在一定程度上影响逐条审查的效果｡为此,必须处理好审查中的宏观审视和微观审阅的关系,注重章节设置与条款内容的协调性和完整性｡
(二)要挑剔､较真,克服笼统领会和疑惑回避｡法规条款是最直接､明确的规定,客观要求清楚明了才便于实施｡因此,在审查中就不能笼统地领会其内容和意义,而是要在准确理解其真实意思及实践用意的基础上,严格审查其严密性,以严密的逻辑思维反复推敲,找出“缝隙”或“漏洞”｡挑剔并不是跟谁过不去,而是要保证法规的合法､合理性及严密､严肃性｡此外,也应克服因不知不懂而故意回避的问题｡每个人的知识面是有限的,遇到认知困惑也不可避免,但不能因此而退缩｡对于属于专业性规范的事项不够知晓时,或者对条款真实意思不够明了时,应当积极咨询或探讨,弄准其含义和用意,以便准确､严格把关｡事实证明,只有经得起百般挑剔和经过反复推敲的法规条款,才更加严密､规范,才利于实施｡这一点不仅在于审查中要有认真负责的积极态度,同时对于以后贯彻实施法规也具有积极的意义｡
(三)要斟酌､兼听,防止一时直觉和一厢否定｡对于法规草案的审查不可能是一时之功,应当建立在预先研究分析的基础上｡在审查中顺乎个人理解习惯判定乃是常情,曲解､偏执在所难免,为克服偏执和防止曲解就应仔细斟酌､换位思考､反思求证｡特别是在集体审议中,应当首先尊重个人意见,审查人员之所以能提出问题,通常必定有其见解和理由｡尤其是对于具体条款,每个人进行判断的思维形式及对事物所敏感的兴奋点有所不同,因而提出问题的对象和角度也就有所不同｡在这种情况下,没有经过深入研究分析的或持有不同见解的,就应当倾听钻研､专注者或看法不同者的意见｡
二､关于审查法规草案的程序方法
(一)审查的总体方法与步骤｡审查法规草案的过程类似于作文与阅文的过程,应当由纲至目,章条结合,字斟句酌｡首先,要看整体结构,阅览法规草案的整体章节､条目设置,重点审查章节标题,领会其内含及外延,对总体结构及规范布局做到心中有数｡一般情况下不会有大的问题,但存有异义时,则要留待逐条审查后再作分析研究｡其次,再审查具体条文,按章逐条进行审查｡重点审查具体条款的合法､合理性及其表述的严谨性,同时还要针对其规范内容的类型､顺序按章目层次要求进行适当审查｡对于不适当条款,在有必要保留的情况下,可采取调整顺序或者调整表述角度的方法适当处理,使其处于合乎层次要求的适当位置｡第三,重审章节的完整性｡在审查完章节的全部条款后,还要进行综合性验收式审查,一是审查章节中所规范的条款是否全面,规范事项是否有遗漏;二是审查条款设置及次序与章节立题是否协调一致｡对于其他法规没有相应规范､而在本地区客观实际中已经存在或将要面临的事物,应当予以补充规范,力争使法规条款全面而有瞻前性｡制定和修订一部地方性法规从时间和精力上看并非易事,内容系统､全面且规范､适用十分重要｡条款排列通常应遵循先总后支､先大后小和同类并列的逻辑原则｡
(二)条目审查的内容与方法｡首先,反复通阅条款,领会条款所表达的真实意思,并进一步理解该条款的设定背景或潜在目的或用意｡其次,审查条款的语言表述是否准确､严密,避免有歧义或不周延｡如果在审议中存在领会争议,则说明其表述有问题｡同时,也要注意因求语言精练而导致逻辑混乱或表述不清的问题｡第三,审查条款所述内容是否杂糅｡条款应当“一条(款)一事”､条理清楚,既不能将实质内容有区别的两件事一并规范,也不能将含义部分相同的事项混为一谈｡对于类别相同以及含义相近或对应的可以在一条中分作两款表述｡第四,审查条款所约定事项的范畴是否全面｡避免片面或遗漏,使同类事项得不到一并规范｡这类条款在直接表述上通常没有问题,只是涵盖上有所遗漏｡第五,审查条款表述的直接意思作为法定规范是否恰当｡作为法规条款大多是针对适用对象进行权利和义务的规定,特别是对于应当作为的义务性规定,没有必然要求的,规范时要作必要的标准或条件限定,避免造成不遵循或违法的不当规范｡这类条款在直接表述上通常也没有问题,只是在应当作为的设定上缺少合理尺度｡第六,审查条款的合法性与合理性｡规范性条文往往因一字之差所反映的内含和深义就不同,应当从权限､程序的合法性以及规范事项的合情､合理性等多个角度认真审查｡对于有法律依据的,通常有具体的标注可用以分析判断｡而对于没有法律依据的,通常也是地方法规的特色规定或细化规定｡这样既要认真审查其客观现实性和法定规范的必要性,同时也要审查其规范内容的合法性与合理性｡为此应当参照有关法律法规对比确定,特别是相应的处罚条款更应严格考察和推敲｡第七,审查条款所处的位置､次序是否恰当｡
三､审查中需要特别处理好的几个具体问题
(一)解决好限制性条款与法律责任的对应性｡一是要罚过相对｡对于由执法主体直接管理且法规明确禁止的事项,应当力争设置处罚条款,力戒只有禁止要求没有处罚规定,使法规缺少必要的约束力｡否则,条款就不应设置或者变换角度规范｡二是要罚过相当｡对于上位法已有具体规定和处罚标准的,应当从其规定,不能逾越界限和突破标准｡对于没有法规依据而根据本地实际确须禁止且应负有违法责任的,就应参照法律法规的相关标准,根据实际情况合理确定,使其成为地方性法规的有效规定｡
(二)处理好处罚幅度的协调性｡一方面要实事求是,因地制定｡国家法律或上级法规由于面向范围较广,所以对处罚额度的下限和上限幅度较大｡但制定地方性法规就应当根据本地实际情况,适当缩小额度范围,既体现从实际出发,又避免自由裁量过大而导致执法中的消极问题｡另一方面要幅度合理,整体协调｡在处罚条款的设置中,往往由于所参照的法律法规依据不同,导致处罚额度存在一定的差异,甚至出现处罚幅度横向对比反差｡为此,在一部法规中要进行总体调整和理顺,使各种违反法规的行为所承担的法律责任的幅度相对协调｡总体上,在单项规定方面罚过幅度相当,在横向规定方面过罚幅度相衬｡此外,也应适当参阅本地其它法规的类似规定,以便在处罚幅度的规定上能够适当衔接,保证协调｡
(三)把握好法规条款的公效性｡地方性法规草案基本上由政府及其相关部门申请并草拟,但由于目前还处于市场经济的转型和发展阶段,政府机关的站位和角色转换还需要一个过程,其潜在的主导意识还不同程度地存在着｡所以在其草拟法规时往往不由自主地有所表现,对于法规的公立､公效性偶有忽视,出现“居高”或“揽事儿”的迹象｡例如往往把应该由市场控制的､或经营者自主决定和主张的事项设为直接管理事项,对应该由经营者管理的事项作了过多地干涉,甚至额外设置准入条件或办理程序而“自找麻烦”等｡为此,在法规草案的审查中务必留意并予以纠正,这样才能克服官位倾向,保证法规的公正､客观性,实现平等的公共效力｡
(作者单位:吉林市人大民侨外委)