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国有商业银行经过多次改革已经实现部分上市,其改革过程中不可忽视政府的作用,因此,政府行为成为一条理清国有商业银行改革脉络的重要逻辑。以诺斯的国家理论为基础,提出政府的动态效用函数,政府在改革中会存在从租金偏好向效率偏好权重的转移。国有商业银行改革过程就是政府效用函数结构发生动态变化的过程。