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摘 要 本文从村民自治为切入点，对当前济宁市村民自治存在的问题及原因进行深入分析，并提出完善村民自治的路径选择，为我国加强基层治理，完善村民自治提供理论依据。
关键词 村民自治 基层治理 法治化
作者简介：侯淑芬，中共济宁市委党校法学教研部。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-225-02
1998年《村民委员会组织法》颁布实施后，村民委员会直选就在全国广泛开展起来，开始实行村民自治，真正做到农民自己的事情自己说了算。实行村民自治是创新基层治理的重要方式，村民自治的顺利推进对于我市乃至全省、全国的社会主义新农村建设都具有非常重要的意义。
一、当前济宁市村民自治存在的问题
在调研中，我们发现村民自治的实现遇到了太多的阻碍，一些外出打工者对村民自治漠不关心，认为与自己没有什么关系。村民自治的制度实施与制度内容之间还存在一定的差距，村民自治的运行效果也并不理想，离国家当初设计这一制度的目标还有一段距离。
（一）民主选举中存在的问题
1.不能充分调动所有村民的积极性：当前仍有许多村民认为谁当选跟自己没有多大关系，基层工作人员也认为 “只要百姓知道选举了，来不来参加随便。”一些经济欠发达地区，群众更加缺乏参选的热情，认为选谁都一样，认识不到选举与自身的密切关系，把全部心思都用在赚钱养家上。
2.宗族势力阻碍村民委员会选举正常发展：在宗族势力的主导下，一些村民不能按照德才兼备的原则、遵从自己的意愿来选出自己满意的村干部，而是在宗族势力的影响下，盲目跟风，投违心票，使公正、廉洁并且能带领村民致富的候选人落选。
3.贿选影响村民委员会选举的正常进行：通过对近几届全市各村村委会换届选举情况的调查，我们发现当前贿选形式多种多样，难以分辨，有请客吃饭、走家串户、许愿帮忙笼络感情的，也有公开承诺为民办实事的，甚至还有实物贿赂、现金贿赂。而且贿选的方式隐晦难以察觉，贿选的金额也是逐年攀升，尤其是经济比较发达、集体资产多的地区贿选金额更是庞大。
4.法律执行不到位，执法力量分散：农民法治意识淡薄，法律在农村没有权威，甚至存在法律盲区。比如，一些乡镇领导担心完全放开控制由群众去选举，将来工作起来村干部不服管，村务工作不请示不汇报，乡镇领导要坐冷板凳，故而提前主动介入，积极干涉选民意向。
（二）民主决策、民主管理难以落到实处
民主决策中“村民议会”制度难落实，民主管理中村务公开流于形式，落实不到位村民民主监督的能力弱。
农民一般文化水平比较低，即使有监督的意愿，因为对民主监督的规定、内容不了解，不知道从哪里下手进行监督。还有就是同村里的人，抬头不见低头见的，碍于情面不愿监督，再有一部分人认为自己的子女在政府机关上班，自己如果监督举报的话怕连累到子女的工作等等，最终也就导致村民自治中的民主监督流于形式，村干部也成了腐败的重灾区。
二、村民自治制度运行遭遇难题的原因
（一）农村人口快速流失给村民自治带来一系列难题
自改革开放以来，由于城市在收入增加方面特有的吸引力，农村进城务工人员逐年增多，济宁市的城市化率从最初的20%提高到了51%。而农民工的大规模外出就会造成流出地的农村大量出现空心村以及农村衰败的现象。
1.村民自治主体缺位：农民工的大量外出在客观上造成农村缺乏有影响力的带头人，在村委会选举中选票很难集中，许多村的选举工作开展的不顺利，村民会议更是难召集，使原本就流于形式的村务监督更是发挥不了作用，村民自治制度实施困难重重。
2.村民自治质量不高：由于城市的吸引，“人往高处走”的必然的人口流动状态，导致农村普遍缺乏一定数量和质量的干部人选，村“两委”成员学历低、年龄大成为常态，缺乏年轻后备力量，以致政策执行力不高，公共事务难以组织，公共服务难以提供。这些年分到村里的大学生村官，扎根基层的意愿不强，工作几年后也都考到了上级部门机关，这也造成了选人用人的视野比较窄，村两委的年龄结构、知识结构都跟不上形势需要。
（二）农村缺乏民主氛围，农民民主意识薄弱
村民民主意识薄弱，在经济利益的诱惑下，一些村民往往会因一点眼前利益放弃自己的民主权利，使贿选者当选。填写选票随意，对自己手中的选票乃至选举权利并不能认真对待。当下，仍有许多村民抱有“多一事不如少一事”的想法，不关心、关注村民自治事务。
（三）相关法律法规不完善不健全
可以这么说，《村民委员会组织法》是村民自治的根本大法，关于如何进行村民委员会选举的根本法律依据就是《村组法》，这也是村民选举中法律位階最高的一部法律。但是《村组法》中关于村委会选举的许多规定不是过于原则，就是比较抽象，在实际选举中的操作性较差。而也正是该法存在的大量法律漏洞以及不具有预见性的制度规定最终阻碍了农村基层民主的发展。
此外，我国的三大诉讼法中也没有关于保护村民选举权利的规定，村民对选举结果不服，以及对违法选举的调查处理结果不服的，只能通过上访来解决，我们的上访制度实行的又是属地管理，最后还会转到乡镇政府，不仅不能有助于问题的解决，反而会激化原有的矛盾，使得问题更加复杂化。
（四）基层政权行使权力不规范，缺乏有效约束
有些乡镇领导担心如果放开对村干部任免的控制，完全任由村民去选举，将来工作起来可能会出现村干部不服管，村务工作不请示不汇报，乡镇领导要坐冷板凳等现象，因此有这样想法的一些乡镇领导干部就会提前主动介入村委会选举，积极干预选民意向，甚至故意将自己的选择倾向透漏给某个或某些人，以影响选举结果。
（五）村民自治的外部体制机制有待理顺 村里各种社会管理主体之间的关系不顺，基层社会管理的资源分散，难以整合。以上问题的存在，从客观环境讲，是当前我们对社会建设的重视不够，以致其远远落后于经济发展。但也存在着对基层组织的社会管理责任明确不够，缺乏明晰的考核评价机制和有效的激励保障措施，最终造成部分基层组织和领导干部加强村民自治的动力不足，对于推进基层治理法治化想的不多、做的更少等主观因素。
三、完善村民自治的路径选择——推进基层治理法治化
将村民自治全面纳入法治轨道，是基层治理走向法治时代的必由之路。习近平总书记强调“要从巩固党的执政基础的高度出发，坚持问题导向，进一步加强农村基层党组织建设，完善各项村级民主管理制度，特别是选好、用好、管好村‘两委’带头人，加大严肃查处不正之风和违法违纪行为的工作力度，为农村改革发展稳定提供有力保障。”
（一）发挥基层党组织的关键作用
建设法治国家最终要体现在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要落脚在基层。只有全面推进基层党组织建设，才能真正把治理法治化落在基层、落在实处。基层党组织是推进基层治理法治化的关键因素，基层党组织书记则是关键中的“关键少数”。①因此在选配党组织书记时，要大力选拔任用有法律背景并能正确运用法治思维化解社会矛盾的人，把法治思维、法治实绩纳入基层党组织以及党组织书记的政绩考核之中，作为奖惩的重要依据。
（二）增强农村干部法治观念
村“两委”工作人员每天的工作都是与群众直接面对面地进行，而他们能否依法行政、依法办事，直接影响着法律在基层的权威，以及群众对基层治理法治化的信心。
1.要在农村干部中深入开展法治宣传教育：要在农村干部中不断加强法治宣传教育，使其认识到学法用法的重要性，自觉带头学法，作尊法守法的表率，真正做到执法为民。农村干部每天都在和农村的具体事务和农民打交道，而我们的农村干部整体文化素质尤其是法律素质偏低，这和他们所受的文化教育有关系，和农村对人才的吸引力低也有很大的关系，很多高层次、法律文化素质高的人不愿意去农村就业，因此，我们只能在加大吸引人才力度的同时，提高现有农村干部的法治观念。
2.要把依法办事作为考核干部的重要依据：我们一直以来就缺乏对干部依法办事能力的考核与评价，因此，今后的工作中要把依法办事、依法行政作为基层干部考核、提拔、选任的重要内容和依据，将依法办事制度化、规范化，利用硬性指标和规则倒逼基层干部尊法、守法、学法、用法。凡是发现在村委会选举、村民自治方面有违反法律法规的做法的一律按相关规定处理，该处分的处分、该撤职的撤职、触犯刑法的要移送司法机关，只有这样才能在农村树立法治权威，才能使民主法治建设深入人心，村委会选举也才能买入规范化、法治化的轨道。
3.切实加强基层法治保障：基层治理法治化将是必然趋势，为此，在硬件设备以及人员安置等方面都要准备充分，具体来说就是进一步加大资金投入力度，改善基层的法治基础设施，充实法治资源。此外，在基层法治人员管理方面，要逐渐完善制度保障和激励机制，确保基层法治工作人员的工资待遇和经费需求能与实际需要相符，并能逐年提高，以此来鼓励和支持法治人才在基层能待得住，待得牢。
（三）充分发挥驻村联户制度的作用
选派优秀干部长期帮包村庄，深入群众，及时了解群众的所思所想，急群众之所急、想群众之所想，帮助帮包村搭班子、找路子，截止目前，济宁市各乡镇已累计选派包村干部1.1万名，帮助54个难点村进行了整治，依法推选了党组织和自治组织，实现了彻底好转。
（四）进一步完善《村民委员会组织法》
1.延长村民委员会任期，将三年改为五年：每一次换届选举都要投入大量的人力、物力和财力，为防止出现不可预料的情形（比如上访、群体性事件等），各乡镇更是加班加点、严阵以待，如此，既增加了乡镇组织指导换届选举工作的负担，也加重了选举所在村的各项投入，在换届选举期间要放下手头的工作全力以赴的投入到选举工作中，毫无疑问会影响其它中心工作，特别是对经济建设也会产生较大影响。因此，建议将村委会的任期由3年改为5年。
2.完善村民自治制度： “一个好制度可以把坏人变成好人，坏制度则可以把好人变成坏人。”如果村民自治制度不完善，选举过后村民利益就有可能被当选者抛到了一边，选举中的“投入”最后还要从村民那里，通过损害全村村民的利益来收回。由此可见，完善民主选举的其他配套制度对于遏制贿选等违法违纪行为非常重要。因此，在《村组法》中建议增加补充建立健全村级财政监管制度、大事民主决议制度等内容，让村民自始至终成为村里的主人，让损公肥私者无缝可钻，不认真履行职责的村官会遭到罢免，只有这样，才能降低贿选者的收益预期，从源头上治理贿选，也才能帮那些善良淳朴的村民，真正靠民主自治制度迎来造福自己及全村的美好明天。②
综上，在今后的村民自治中我们更应开发其本身内涵的民主决策和民主管理功能，在民主选举的基础上实现农村社会民主治理的法治化、常态化。通过不断总结提炼基层民主实践探索中行之有效的好做法好經验，从而实现基层社会治理的制度化、规范化、法治化。通过不断完善基层治理体系，提高基层治理能力，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。
注释：
①如何发挥党组织在基层治理法治化中的核心作用.人民网.2015年8月24日.
②魏荣汉.中国基层选举报告.作家出版社.2009.216.
参考文献：
[1]肖立辉.中国基层民主创新研究.人民出版社.2009.
[2]吕小莉.从拉票现象看当前农村的贿选.华南农业大学学报（社会科学版）.2011（3）.
[3]张教和.我国村民自治存在的问题及对策.人民论坛.2011（35）.
[4]房正宏.村民自治的困境与现实路径.华中师范大学学报（人文社会科学版）.2011（5）.
[5]高新军.村民自治转型：从选举走向治理.南风窗.2013（22）.
[6]程同顺.村民自治的时代特征及未来趋势.人民论坛.2013（26）.
关键词 村民自治 基层治理 法治化
作者简介：侯淑芬，中共济宁市委党校法学教研部。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-225-02
1998年《村民委员会组织法》颁布实施后，村民委员会直选就在全国广泛开展起来，开始实行村民自治，真正做到农民自己的事情自己说了算。实行村民自治是创新基层治理的重要方式，村民自治的顺利推进对于我市乃至全省、全国的社会主义新农村建设都具有非常重要的意义。
一、当前济宁市村民自治存在的问题
在调研中，我们发现村民自治的实现遇到了太多的阻碍，一些外出打工者对村民自治漠不关心，认为与自己没有什么关系。村民自治的制度实施与制度内容之间还存在一定的差距，村民自治的运行效果也并不理想，离国家当初设计这一制度的目标还有一段距离。
（一）民主选举中存在的问题
1.不能充分调动所有村民的积极性：当前仍有许多村民认为谁当选跟自己没有多大关系，基层工作人员也认为 “只要百姓知道选举了，来不来参加随便。”一些经济欠发达地区，群众更加缺乏参选的热情，认为选谁都一样，认识不到选举与自身的密切关系，把全部心思都用在赚钱养家上。
2.宗族势力阻碍村民委员会选举正常发展：在宗族势力的主导下，一些村民不能按照德才兼备的原则、遵从自己的意愿来选出自己满意的村干部，而是在宗族势力的影响下，盲目跟风，投违心票，使公正、廉洁并且能带领村民致富的候选人落选。
3.贿选影响村民委员会选举的正常进行：通过对近几届全市各村村委会换届选举情况的调查，我们发现当前贿选形式多种多样，难以分辨，有请客吃饭、走家串户、许愿帮忙笼络感情的，也有公开承诺为民办实事的，甚至还有实物贿赂、现金贿赂。而且贿选的方式隐晦难以察觉，贿选的金额也是逐年攀升，尤其是经济比较发达、集体资产多的地区贿选金额更是庞大。
4.法律执行不到位，执法力量分散：农民法治意识淡薄，法律在农村没有权威，甚至存在法律盲区。比如，一些乡镇领导担心完全放开控制由群众去选举，将来工作起来村干部不服管，村务工作不请示不汇报，乡镇领导要坐冷板凳，故而提前主动介入，积极干涉选民意向。
（二）民主决策、民主管理难以落到实处
民主决策中“村民议会”制度难落实，民主管理中村务公开流于形式，落实不到位村民民主监督的能力弱。
农民一般文化水平比较低，即使有监督的意愿，因为对民主监督的规定、内容不了解，不知道从哪里下手进行监督。还有就是同村里的人，抬头不见低头见的，碍于情面不愿监督，再有一部分人认为自己的子女在政府机关上班，自己如果监督举报的话怕连累到子女的工作等等，最终也就导致村民自治中的民主监督流于形式，村干部也成了腐败的重灾区。
二、村民自治制度运行遭遇难题的原因
（一）农村人口快速流失给村民自治带来一系列难题
自改革开放以来，由于城市在收入增加方面特有的吸引力，农村进城务工人员逐年增多，济宁市的城市化率从最初的20%提高到了51%。而农民工的大规模外出就会造成流出地的农村大量出现空心村以及农村衰败的现象。
1.村民自治主体缺位：农民工的大量外出在客观上造成农村缺乏有影响力的带头人，在村委会选举中选票很难集中，许多村的选举工作开展的不顺利，村民会议更是难召集，使原本就流于形式的村务监督更是发挥不了作用，村民自治制度实施困难重重。
2.村民自治质量不高：由于城市的吸引，“人往高处走”的必然的人口流动状态，导致农村普遍缺乏一定数量和质量的干部人选，村“两委”成员学历低、年龄大成为常态，缺乏年轻后备力量，以致政策执行力不高，公共事务难以组织，公共服务难以提供。这些年分到村里的大学生村官，扎根基层的意愿不强，工作几年后也都考到了上级部门机关，这也造成了选人用人的视野比较窄，村两委的年龄结构、知识结构都跟不上形势需要。
（二）农村缺乏民主氛围，农民民主意识薄弱
村民民主意识薄弱，在经济利益的诱惑下，一些村民往往会因一点眼前利益放弃自己的民主权利，使贿选者当选。填写选票随意，对自己手中的选票乃至选举权利并不能认真对待。当下，仍有许多村民抱有“多一事不如少一事”的想法，不关心、关注村民自治事务。
（三）相关法律法规不完善不健全
可以这么说，《村民委员会组织法》是村民自治的根本大法，关于如何进行村民委员会选举的根本法律依据就是《村组法》，这也是村民选举中法律位階最高的一部法律。但是《村组法》中关于村委会选举的许多规定不是过于原则，就是比较抽象，在实际选举中的操作性较差。而也正是该法存在的大量法律漏洞以及不具有预见性的制度规定最终阻碍了农村基层民主的发展。
此外，我国的三大诉讼法中也没有关于保护村民选举权利的规定，村民对选举结果不服，以及对违法选举的调查处理结果不服的，只能通过上访来解决，我们的上访制度实行的又是属地管理，最后还会转到乡镇政府，不仅不能有助于问题的解决，反而会激化原有的矛盾，使得问题更加复杂化。
（四）基层政权行使权力不规范，缺乏有效约束
有些乡镇领导担心如果放开对村干部任免的控制，完全任由村民去选举，将来工作起来可能会出现村干部不服管，村务工作不请示不汇报，乡镇领导要坐冷板凳等现象，因此有这样想法的一些乡镇领导干部就会提前主动介入村委会选举，积极干预选民意向，甚至故意将自己的选择倾向透漏给某个或某些人，以影响选举结果。
（五）村民自治的外部体制机制有待理顺 村里各种社会管理主体之间的关系不顺，基层社会管理的资源分散，难以整合。以上问题的存在，从客观环境讲，是当前我们对社会建设的重视不够，以致其远远落后于经济发展。但也存在着对基层组织的社会管理责任明确不够，缺乏明晰的考核评价机制和有效的激励保障措施，最终造成部分基层组织和领导干部加强村民自治的动力不足，对于推进基层治理法治化想的不多、做的更少等主观因素。
三、完善村民自治的路径选择——推进基层治理法治化
将村民自治全面纳入法治轨道，是基层治理走向法治时代的必由之路。习近平总书记强调“要从巩固党的执政基础的高度出发，坚持问题导向，进一步加强农村基层党组织建设，完善各项村级民主管理制度，特别是选好、用好、管好村‘两委’带头人，加大严肃查处不正之风和违法违纪行为的工作力度，为农村改革发展稳定提供有力保障。”
（一）发挥基层党组织的关键作用
建设法治国家最终要体现在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要落脚在基层。只有全面推进基层党组织建设，才能真正把治理法治化落在基层、落在实处。基层党组织是推进基层治理法治化的关键因素，基层党组织书记则是关键中的“关键少数”。①因此在选配党组织书记时，要大力选拔任用有法律背景并能正确运用法治思维化解社会矛盾的人，把法治思维、法治实绩纳入基层党组织以及党组织书记的政绩考核之中，作为奖惩的重要依据。
（二）增强农村干部法治观念
村“两委”工作人员每天的工作都是与群众直接面对面地进行，而他们能否依法行政、依法办事，直接影响着法律在基层的权威，以及群众对基层治理法治化的信心。
1.要在农村干部中深入开展法治宣传教育：要在农村干部中不断加强法治宣传教育，使其认识到学法用法的重要性，自觉带头学法，作尊法守法的表率，真正做到执法为民。农村干部每天都在和农村的具体事务和农民打交道，而我们的农村干部整体文化素质尤其是法律素质偏低，这和他们所受的文化教育有关系，和农村对人才的吸引力低也有很大的关系，很多高层次、法律文化素质高的人不愿意去农村就业，因此，我们只能在加大吸引人才力度的同时，提高现有农村干部的法治观念。
2.要把依法办事作为考核干部的重要依据：我们一直以来就缺乏对干部依法办事能力的考核与评价，因此，今后的工作中要把依法办事、依法行政作为基层干部考核、提拔、选任的重要内容和依据，将依法办事制度化、规范化，利用硬性指标和规则倒逼基层干部尊法、守法、学法、用法。凡是发现在村委会选举、村民自治方面有违反法律法规的做法的一律按相关规定处理，该处分的处分、该撤职的撤职、触犯刑法的要移送司法机关，只有这样才能在农村树立法治权威，才能使民主法治建设深入人心，村委会选举也才能买入规范化、法治化的轨道。
3.切实加强基层法治保障：基层治理法治化将是必然趋势，为此，在硬件设备以及人员安置等方面都要准备充分，具体来说就是进一步加大资金投入力度，改善基层的法治基础设施，充实法治资源。此外，在基层法治人员管理方面，要逐渐完善制度保障和激励机制，确保基层法治工作人员的工资待遇和经费需求能与实际需要相符，并能逐年提高，以此来鼓励和支持法治人才在基层能待得住，待得牢。
（三）充分发挥驻村联户制度的作用
选派优秀干部长期帮包村庄，深入群众，及时了解群众的所思所想，急群众之所急、想群众之所想，帮助帮包村搭班子、找路子，截止目前，济宁市各乡镇已累计选派包村干部1.1万名，帮助54个难点村进行了整治，依法推选了党组织和自治组织，实现了彻底好转。
（四）进一步完善《村民委员会组织法》
1.延长村民委员会任期，将三年改为五年：每一次换届选举都要投入大量的人力、物力和财力，为防止出现不可预料的情形（比如上访、群体性事件等），各乡镇更是加班加点、严阵以待，如此，既增加了乡镇组织指导换届选举工作的负担，也加重了选举所在村的各项投入，在换届选举期间要放下手头的工作全力以赴的投入到选举工作中，毫无疑问会影响其它中心工作，特别是对经济建设也会产生较大影响。因此，建议将村委会的任期由3年改为5年。
2.完善村民自治制度： “一个好制度可以把坏人变成好人，坏制度则可以把好人变成坏人。”如果村民自治制度不完善，选举过后村民利益就有可能被当选者抛到了一边，选举中的“投入”最后还要从村民那里，通过损害全村村民的利益来收回。由此可见，完善民主选举的其他配套制度对于遏制贿选等违法违纪行为非常重要。因此，在《村组法》中建议增加补充建立健全村级财政监管制度、大事民主决议制度等内容，让村民自始至终成为村里的主人，让损公肥私者无缝可钻，不认真履行职责的村官会遭到罢免，只有这样，才能降低贿选者的收益预期，从源头上治理贿选，也才能帮那些善良淳朴的村民，真正靠民主自治制度迎来造福自己及全村的美好明天。②
综上，在今后的村民自治中我们更应开发其本身内涵的民主决策和民主管理功能，在民主选举的基础上实现农村社会民主治理的法治化、常态化。通过不断总结提炼基层民主实践探索中行之有效的好做法好經验，从而实现基层社会治理的制度化、规范化、法治化。通过不断完善基层治理体系，提高基层治理能力，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。
注释：
①如何发挥党组织在基层治理法治化中的核心作用.人民网.2015年8月24日.
②魏荣汉.中国基层选举报告.作家出版社.2009.216.
参考文献：
[1]肖立辉.中国基层民主创新研究.人民出版社.2009.
[2]吕小莉.从拉票现象看当前农村的贿选.华南农业大学学报（社会科学版）.2011（3）.
[3]张教和.我国村民自治存在的问题及对策.人民论坛.2011（35）.
[4]房正宏.村民自治的困境与现实路径.华中师范大学学报（人文社会科学版）.2011（5）.
[5]高新军.村民自治转型：从选举走向治理.南风窗.2013（22）.
[6]程同顺.村民自治的时代特征及未来趋势.人民论坛.2013（26）.