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摘要:作为我国整体改革核心问题的新一轮农村土地改革方案早已落定,但土地流转的试点因其牵涉问题很多和各项配套条件还不完备等原因,所以改革一直都是在有条件的地区进行试点。但若让改革进一步推开的话,则有两个突出问题需要解决,一是农村土地流转中的定价、交易主导权和利益分配问题;二是粮食价格机制未理顺,严重影响农村土地承包权改革的成效。试图通过政府适当的财税政策协助其它相关政策来有针对性地解决这两个问题,以使改革富有成果,让改革成果落到实处。
关键词:土地流转;耕地承包权;财税政策
中图分类号:F21 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0062-02
1 新一轮农村土地改革的意义
新一轮农村土地改革对促进农村和社会稳定、增加农民收入和推动农业现代化具有极重大的意义。首先,通过将农村土地承包期限由30年延长至70年,国家进一步加强家庭承包经营制度的稳定度(实质就是加强对农民土地权益的保护),从而进一步巩固农村社会和经济的稳定。作为农村土地制度核心的家庭联产承包经营体制是整个农村稳定和农业生产关系稳定的基石,只有确立这种基石的地位,才能减少农村土地纠纷,才能让占总人口55%的农村稳定,才能实现全社会的真正的稳定。
再者,农民大幅增收是可行的。解除对宅基地(也即农村居民用地)使用权流转的限制,将为大幅增加农民的财产性收入提供极有利的条件。据调查统计,我国农村人均居民用地187平方米左右(城市约为100平方米左右) ,若按每平米土地使用权转让价格500元(当前城市平均地价都在1000元以上)和只转让其中的87平方米来测算,以及假定税费和其他利益主体所获收益共计占总转让价格的20%,则农村居民人均可增收3.48万元左右(数据显示,2007年农民人均纯收入为4140元) ,则相当于农民8年多的年收入。我国农村住宅用地约为2亿亩,但由于大量的农民进入城市务工,当前,农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普遍的现象,数据显示,目前农村宅基地及房屋的闲置状况大致为10%-15%左右。由此看来,农村的宅基地不但集约化程度低,而且还有很大可开发空间。因此通过允许宅基地使用权的可流转来增加农民的财产性收入是可行的且条件是极为有利的。农村宅基地使用权的可流转,不仅是指转让,还有出租和抵押功能等功能,实质上是赋予其作为基础性生产资料的更多的市场属性,同样就是实质上增加农民的财产性收入。
第三,实现有条件地区的农业适度规模化。在有条件的地方,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,从而实现农业的适度规模经营,对于当前的中国是非常紧迫和必要的。在我国农业从业人员逐年减少、耕地的持续下降和我国粮食供需尚处紧平衡的背景下,要保持我国的粮食安全,就必须提高我国的农业生产效率。然而,我国当前的农业生产效率是非常低的,数据显示,农业劳动生产率只有美国的1%左右。因此我国迫切需要通过推动农业规模化经营来提高农业生产效率。美国的农业生产率的提高也得益于其农业规模化的大力推进,比如,1987-1997年间,美国的农场数量压缩了7%,但粮食产量是大幅增加的。此次的农村土地改革,更多的体现在增加了土地承包经营权试点的数目。
2 全面推进农村土地改革面临的突出问题
我国农村土地改革一直都是在有条件的地区进行试点,但若改革进一步推开的话,则有两个突出问题需要解决:一是农村土地流转中的定价、交易主导权和利益分配问题;二是、粮食价格机制未理顺,严重影响农村土地承包权改革的成效。
2.1 土地承包使用权定价、交易和利益分配机制的问题
通过当前我国农村土地征用中出现的种种问题,可以推想,在没有解决好定价、交易和利益分配机制的公平性和合理性问题的情况下,在信息和社会资源上处在极大优势的城市政府或企业受让农村土地的过程中,农民的利益很可能得不到很好的保护。另外地方各级政府当前财政缺口很大,他们从中肯定要层层分利,尤其是作为土地所有者的乡村集体对土地流转收益索取将是更大的。然而此次的农村土地改革最大的一个原则就是,让更多的留在农民的手上,来促进农村和农业的发展。
当前,对农村土地征用的过程中,参与者主要有:农民、村集体、地方政府(主要为城市的区一级政府)和开发商等,而主要是村集体来和地方政府来议价,而村集体有时在征地前就被上一级政府划归区一级政府了,那么定价、交易和利益分配自然而然就有地方政府来主导了(开发商和地方政府的利益基本上一致),由此大部分利益流向了地方政府和开发商,这就当前普遍的“低征高卖”现象。据学者调查得知,被征地土地收益分配格局为:地方政府占20%-30%,企业占40%-50%,村级组织占25%-30%,农民仅占5%-10%。
2.2 粮食价格机制制约耕地承包权改革
我国推动农村土地改革的一个重要目的是,促进农业规模化经营从而提高我国的粮食安全。但是,当前种粮相对其他经济作物是低收益的,一旦转包,那么由于资本的逐利性驱使,将耕地改为具有更高收益的用途的意愿是超强的,在当前国内粮食供需紧平衡的情况下,如此势必冲击我国粮食安全。但是若不允许改变耕地用途,鲜有资金愿意参与耕地承包权的流转。如此耕地的承包权价格也将很难达到一个合理的水平。因此,没有粮食价格机制的理顺,想靠放开承包权的流转,来实现规模化经营,其成效将是很小的。
3 促进农村土地改革全面推行的财税政策支持
3.1 全面推行省直管县的财政管理体制,杜绝政府分利行为
按照当前相关法律规定,农村土地的所有权保留在村集体,其产权由县级人民政府登记造册的(当前城市的土地流转基本是登记和流转同在市级政府),因此未来最有可能在县级建立统一的交易市场,那么农村土地的承包权或使用权的定价、交易市场和利益分配的主导权也将集中在县级政府。为了切实实现整个流转机制的公平性,笔者认为,当前较为切实可行的行动方案有:在加强省对县在农村土地改革方面的直管力度,成立中央级的"三农"权益监管机构;另一方面将省直管县的财政管理体制试点推广开,通过财政管理体制上的省直管县,减少县乡一级事权与财力的不匹配,缩小县乡财政的缺口,削弱县级政府在土地流转中主动分利的动机,提高其中性地位,让土地流转收益更多地留在农民手中。而从长期来看,流转机制的公平性更需要政治体制改革和相关法律改进的配合,从而提高整个利益分配透明度和公平性。
3.2 加大国家财政对涉农的专项补贴,理顺粮食价格机制
在不允许改变耕地用途和维持现有粮食政策的前提下,要吸引资金愿意参与耕地承包权的流转必须进一步加大对农业的支持力度,继续增加对农民的补贴,提高粮食最低收购价,充分调动农民的积极性。
我国的粮食流通、储备和进出口均为国家所控制,尤其是粮食的收购价格一直由国家所主导,在国家农业直补很难落实到农民和国内粮价明显低于国际市场价格的时候(但同样承受着巨大的农业成本上升压力),从长期看,国家应该加快粮食价格机制的理顺,这样将极有利于促进农村土地承包权的改革。
3.3 推出促进农业合作社组织出现的税收优惠政策
中央应该推出更多的惠农政策,包括为促使更多从事农业生产的农民合作组织的出现,对其企业所得税的适当减免优惠;另外对为农民合作组织的投资提供资金的民间金融机构的企业所得税给予一定优惠。这些政策将有助于促进农业合作组织的规模化,从而推动农业一体化进程,尤其是粮食的深加工,从而在一定程度上提高粮食的综合收益,这在一定程度上也有助于推动农村土地承包权的改革。
参考文献
[1]党国英.关于深化农村土地制度改革的思考[J].国土资源,2005,(6).
关键词:土地流转;耕地承包权;财税政策
中图分类号:F21 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0062-02
1 新一轮农村土地改革的意义
新一轮农村土地改革对促进农村和社会稳定、增加农民收入和推动农业现代化具有极重大的意义。首先,通过将农村土地承包期限由30年延长至70年,国家进一步加强家庭承包经营制度的稳定度(实质就是加强对农民土地权益的保护),从而进一步巩固农村社会和经济的稳定。作为农村土地制度核心的家庭联产承包经营体制是整个农村稳定和农业生产关系稳定的基石,只有确立这种基石的地位,才能减少农村土地纠纷,才能让占总人口55%的农村稳定,才能实现全社会的真正的稳定。
再者,农民大幅增收是可行的。解除对宅基地(也即农村居民用地)使用权流转的限制,将为大幅增加农民的财产性收入提供极有利的条件。据调查统计,我国农村人均居民用地187平方米左右(城市约为100平方米左右) ,若按每平米土地使用权转让价格500元(当前城市平均地价都在1000元以上)和只转让其中的87平方米来测算,以及假定税费和其他利益主体所获收益共计占总转让价格的20%,则农村居民人均可增收3.48万元左右(数据显示,2007年农民人均纯收入为4140元) ,则相当于农民8年多的年收入。我国农村住宅用地约为2亿亩,但由于大量的农民进入城市务工,当前,农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普遍的现象,数据显示,目前农村宅基地及房屋的闲置状况大致为10%-15%左右。由此看来,农村的宅基地不但集约化程度低,而且还有很大可开发空间。因此通过允许宅基地使用权的可流转来增加农民的财产性收入是可行的且条件是极为有利的。农村宅基地使用权的可流转,不仅是指转让,还有出租和抵押功能等功能,实质上是赋予其作为基础性生产资料的更多的市场属性,同样就是实质上增加农民的财产性收入。
第三,实现有条件地区的农业适度规模化。在有条件的地方,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,从而实现农业的适度规模经营,对于当前的中国是非常紧迫和必要的。在我国农业从业人员逐年减少、耕地的持续下降和我国粮食供需尚处紧平衡的背景下,要保持我国的粮食安全,就必须提高我国的农业生产效率。然而,我国当前的农业生产效率是非常低的,数据显示,农业劳动生产率只有美国的1%左右。因此我国迫切需要通过推动农业规模化经营来提高农业生产效率。美国的农业生产率的提高也得益于其农业规模化的大力推进,比如,1987-1997年间,美国的农场数量压缩了7%,但粮食产量是大幅增加的。此次的农村土地改革,更多的体现在增加了土地承包经营权试点的数目。
2 全面推进农村土地改革面临的突出问题
我国农村土地改革一直都是在有条件的地区进行试点,但若改革进一步推开的话,则有两个突出问题需要解决:一是农村土地流转中的定价、交易主导权和利益分配问题;二是、粮食价格机制未理顺,严重影响农村土地承包权改革的成效。
2.1 土地承包使用权定价、交易和利益分配机制的问题
通过当前我国农村土地征用中出现的种种问题,可以推想,在没有解决好定价、交易和利益分配机制的公平性和合理性问题的情况下,在信息和社会资源上处在极大优势的城市政府或企业受让农村土地的过程中,农民的利益很可能得不到很好的保护。另外地方各级政府当前财政缺口很大,他们从中肯定要层层分利,尤其是作为土地所有者的乡村集体对土地流转收益索取将是更大的。然而此次的农村土地改革最大的一个原则就是,让更多的留在农民的手上,来促进农村和农业的发展。
当前,对农村土地征用的过程中,参与者主要有:农民、村集体、地方政府(主要为城市的区一级政府)和开发商等,而主要是村集体来和地方政府来议价,而村集体有时在征地前就被上一级政府划归区一级政府了,那么定价、交易和利益分配自然而然就有地方政府来主导了(开发商和地方政府的利益基本上一致),由此大部分利益流向了地方政府和开发商,这就当前普遍的“低征高卖”现象。据学者调查得知,被征地土地收益分配格局为:地方政府占20%-30%,企业占40%-50%,村级组织占25%-30%,农民仅占5%-10%。
2.2 粮食价格机制制约耕地承包权改革
我国推动农村土地改革的一个重要目的是,促进农业规模化经营从而提高我国的粮食安全。但是,当前种粮相对其他经济作物是低收益的,一旦转包,那么由于资本的逐利性驱使,将耕地改为具有更高收益的用途的意愿是超强的,在当前国内粮食供需紧平衡的情况下,如此势必冲击我国粮食安全。但是若不允许改变耕地用途,鲜有资金愿意参与耕地承包权的流转。如此耕地的承包权价格也将很难达到一个合理的水平。因此,没有粮食价格机制的理顺,想靠放开承包权的流转,来实现规模化经营,其成效将是很小的。
3 促进农村土地改革全面推行的财税政策支持
3.1 全面推行省直管县的财政管理体制,杜绝政府分利行为
按照当前相关法律规定,农村土地的所有权保留在村集体,其产权由县级人民政府登记造册的(当前城市的土地流转基本是登记和流转同在市级政府),因此未来最有可能在县级建立统一的交易市场,那么农村土地的承包权或使用权的定价、交易市场和利益分配的主导权也将集中在县级政府。为了切实实现整个流转机制的公平性,笔者认为,当前较为切实可行的行动方案有:在加强省对县在农村土地改革方面的直管力度,成立中央级的"三农"权益监管机构;另一方面将省直管县的财政管理体制试点推广开,通过财政管理体制上的省直管县,减少县乡一级事权与财力的不匹配,缩小县乡财政的缺口,削弱县级政府在土地流转中主动分利的动机,提高其中性地位,让土地流转收益更多地留在农民手中。而从长期来看,流转机制的公平性更需要政治体制改革和相关法律改进的配合,从而提高整个利益分配透明度和公平性。
3.2 加大国家财政对涉农的专项补贴,理顺粮食价格机制
在不允许改变耕地用途和维持现有粮食政策的前提下,要吸引资金愿意参与耕地承包权的流转必须进一步加大对农业的支持力度,继续增加对农民的补贴,提高粮食最低收购价,充分调动农民的积极性。
我国的粮食流通、储备和进出口均为国家所控制,尤其是粮食的收购价格一直由国家所主导,在国家农业直补很难落实到农民和国内粮价明显低于国际市场价格的时候(但同样承受着巨大的农业成本上升压力),从长期看,国家应该加快粮食价格机制的理顺,这样将极有利于促进农村土地承包权的改革。
3.3 推出促进农业合作社组织出现的税收优惠政策
中央应该推出更多的惠农政策,包括为促使更多从事农业生产的农民合作组织的出现,对其企业所得税的适当减免优惠;另外对为农民合作组织的投资提供资金的民间金融机构的企业所得税给予一定优惠。这些政策将有助于促进农业合作组织的规模化,从而推动农业一体化进程,尤其是粮食的深加工,从而在一定程度上提高粮食的综合收益,这在一定程度上也有助于推动农村土地承包权的改革。
参考文献
[1]党国英.关于深化农村土地制度改革的思考[J].国土资源,2005,(6).