论文部分内容阅读
【摘要】在市场经济推进、政府职能转型、改革步入“深水区”的社会现状下，对国有资本经营预算的“公共性”应进行契合当下实际的解读，这对于我国预算法治建设的意义是不言而喻的。本文结合十八届三中全会《决定》内容，阐释“国退民进”的含义，并基于“国退民进”的视野对国有资本经营预算的“公共性”内涵进行解读，理清国有资本经营预算“公共性”与“营利性”的关系，从预算收支结构中重申其“公共性”理念，以期国有资本经营预算在新的时代条件下能发挥出其应有的作用。
【关键词】国有资本经营预算；国退民进；公共性；收支结构
一、引言
近期以来，中石油多名高管纷纷落马、中国铁建8亿元招待费曝光，国企贪腐、违法违规事件频发，使得国有企业的反腐问题再次成为民众热议的话题。如何有效地减少国有企业的贪污腐败，加强对国有企业的监督管理便成为横亘在国有资本保值增值、收益全民共享道路上的重大难题。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）中第6条指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资本经营预算制度。”随着国家复式预算体系的建立，国有资本经营预算制度也得到了发展。在最新公布的《预算法修正案草案（二次审议稿）》第4条中，国有资本经营预算被列为国家财政预算体系的构成部分之一，是我国预算体系中亟待完善的重要部分。草案虽然明确了国有资本经营预算的法律地位并对其编制、监督等程序作出了相应的规定，但缺乏对国有资本经营预算的功能定位，其制度设计的逻辑起点有待进一步明确。笔者主张在“国退民进”的视野下对国有资本经营预算的“公共性”进行解读，在国有资本经营预算的收支结构中重申国有资本经营预算的“公共性”理念和社会整体利益最优化的目标，进一步明确其功能定位。
二、“国退民进”视野下国有资本经营预算的“公共性”内涵
（一）“国退民进”所映射出的政府与市场的关系
从历史流变的角度看，国有企业与政府之间存在着双重关系，即以所有者为中心的产权关系和以管理者为中心的政企关系。改革开放后至今，国有企业历经了30余年的变迁，其市场地位经历了“强-弱-强”的变化。“国”与“民”的关系，实际上体现的是政府与市场之间的关系，是国营经济与民营经济界限划分的问题。《决定》第3项指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，而不再是基础性作用。然而，目前各大国有企业不仅在国家重要行业、非竞争性领域占据关键地位，也在充分竞争性领域发挥着不容忽视的影响，这不仅会破坏竞争性领域公平的市场竞争秩序，挤压民营企业的发展空间，也不利于激发市场活力，使得市场培育、产业升级、技术创新的目标受阻。因此，政府亟需全面把握市场发展趋势，树立“不与民争利”的理念，运用“国退民进”的视野去找准国有企业的发展方向，管住国有企业的推进步伐，避免过犹不及、欲速不达。当然，笔者所主张的“国退民进”有三层含义：一是“国退”不是国有企业从所有领域退出，而是从那些充分竞争性领域、民营经济愿意并且能够很好地提供产品和服务的领域退出；二是“民进”不是将国有资产“私有化”，而是让民营企业在公平合理的市场运作机制下得到更大的发展，淡化国家主导的色彩，推动市场走向成熟、自由、开放；三是“国退民进”是有限度的。必须以坚持公有制经济为主体，国有经济占主导地位为前提，不是要求限制国有经济的发展，而是要求找准国有经济的发展方向，重要的公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节等方面仍需要政府发挥作用，从而扶正平衡政府与市场的这架天平，同时也要防止“国退过头，民进太猛”现象的发生。
（二）国有资本经营预算“公共性”的解读
从历史性角度看，在计划经济体制下，国有资本收支计划的“公共性”体现为对国有资本在各产业间进行合理的配置，保证公共产品的计划生产和有效供给；市场经济体制初步建立后，国有资本开始进入投资领域并发挥着引导和培育市场的功能，市场效率得到极大的促进；2007年国有资本经营预算框架初步建立后，其“公共性”更多的体现为民生性支出的增加，关注社会保障与分配公平的问题，从而把社会福利水平的提高放在更为重要的位置。因此，“公共性”的指向总是与特定时期的经济社会发展需要紧密地联系在一起。结合目前我国经济社会的发展水平，国有资本经营预算的“公共性”体现应当由扩大走向优化，由富国走向富民，具体而言，国有资本经营预算应当合理调整预算收支项目、优化市场结构、加强民生建设、减小分配差距、提高社会的整体效益。由此可见，“公共性”的转变是历史发展之使然。
从关联性角度看，不仅国有资本经营预算具有“公共性”，政府的一般财政预算、社会保障预算等也具有“公共性”。但是，它们的“公共性”含义是有所不同的：政府一般财政预算主要是维持国防、行政、司法等国家基本公共职能的正常运行，确保社会经济秩序的稳定，其“公共性”的立足点在于国家机器的高效运转与社会的安定有序，往往不涉及营利性的活动；国有资本经营预算其“公共性”的立足点在于经济建设及国有资产的经营管理，通常涉及国有资本保值增值等营利性活动并通过国有企业这一特殊组织体来实施。因此，国有资本经营预算的“公共性”理解有别于其他财政预算的“公共性”，要摆脱纯粹的“公共”或“公益”，与其“营利性”特点紧密的联系起来。然而，在预算的实际运行中，同一预算之间和不同预算之间的收支项目时常存在相互交叉的现象，导致同一预算的“公共性”体现不合理及不同预算的“公共性”相互混淆，如国有资本经营预算安排费用性支出主要用于国有企业的改革成本，但政府一般预算中设有“企业改革补助”项目，也承担国有企业的部分改革成本。因此，必须理清不同预算“公共性”之间的关系，按其“公共性”的指向合理地进行预算收支项目的分类。国有资本经营预算中列支的应是国有企业实施的具有一定盈利性的经济建设和国有资产经营的项目及相关配套辅助性项目，既要避免预算内出现项目重复的现象，又要平衡协调与其他预算收支项目之间的关系。 （三）理清国有资本经营预算的“公共性”与“营利性”之关系
改制后的国有企业的股东性质、组织形态、运营模式决定了其与之俱来的两种属性——社会属性与经济属性，导致国有资本经营预算也相应地具有“公共性”与“营利性”。在我国现行的社会主义市场经济体制下，国有资本经营预算的“公共性”与“营利性”在某种程度上是能够相互兼容的，两者并不必然呈现出排斥对立的状态。但是在两种属性呈现出不均衡的状态时，必然会面临着优先性选择的问题。从应然层面看，国有企业发展的目标不仅仅是保值增值，实现经济利益，其应当还有更高层次的目标，就是引导开放、自由市场的健康发展，促进产权与经济资源合理有序地流动，从而放权于市场，让利于民众，提高整个社会的福利水平，这应当是国有企业的基本立足点。在此基础上，再对国有资本进行科学合理的运作与管理，尽可能地实现经济利益；从实然层面看，诸多国有企业以不断优化经济效益为指导，除了集中于非竞争性领域外，也在竞争性领域进行大量的投资，使得国有企业的收入不断攀升，但经济结构、民众的福利水平却没有得到相应地发展。笔者认为，这种应然层面与实然层面的不一致性归根结底是没有处理好优先性的问题。从国有企业和国有资本经营预算的性质、功能上看，“公共性”是基本立足点，“营利性”是次优选择。当两者之间产生不均衡时，应当是“公共性”优先，“营利性”退居次位。毕竟国有企业不同于一般的民营企业，国有资本经营预算也不同于一般的企业收支计划，提高国有企业的经济效益只是发挥国有企业公共功能的重要条件之一。
国有企业往昔穷瘪的“钱袋子”如今已经鼓起来了，在当今“营利性”强调过度、“公共性”重视不足的情况下，呼吁“公共性”的理性回归是十分重要的也是势在必行的。只有据此正确处理好“公共性”与“营利性”的关系，才能避免造成过犹不及、积重难返的情况，才能充分地彰显国有资本经营预算的价值和功能，才能使社会和民众更真切地感受到国有资本保值增值所带来的实惠。
三、国有资本经营预算收支结构中应予体现的“公共性”
在“国退民进”视野下正确地认识国有资本经营预算的收支结构，要立足于“公共性”的理念和社会整体利益最优化的目标，在收入制度方面关注国有资本收益的上缴及民众受惠程度，在支出制度方面关注国有资本的投资方向及对市场发展的影响，以把握国有资本经营预算收支结构的功能价值所在。
（一）预算收入弱化“营利性”目标
国有资本经营预算收入制度直接影响到国家从国有资本收益中的受益程度，从而间接地影响到民众的受惠程度。基于国有资本经营预算的“公共性”，预算收入制度应当着重保障国家股东利益请求权的实现，让更多的收入能够用于公共性支出，使得国有企业用于经营性、扩张性再投资的资金量减少，达到弱化其“经营性”的目的。其中，收益收取范围和收益收取比例是实现预算收入制度完善的两个着重点。其一，利益收取范围需要进一步扩大。自2011年起教育部、农业部等7大部门所属的1631家企业纳入到中央国有资本经营预算的实施范围，一定程度上扩大了国有资本收益收取的范围。但是此次扩围并不全面，仍然有部分经营利润丰厚的企业未纳入到预算实施的范围之内，如交通、金融类等企业，使得这部分企业的利润游离于国有企业收益上缴制度之外，有待于进一步将其纳入，实现政策的统一性。其二，收益收取比例需要调整。2011年起，国家将中央企业分为四类，分别按照15%、10%、5%和免交国有资本收益的固定比例收取国有资本收益。该方法按照企业性质、行业特征采取不同的比例，区别对待的原则具有一定的合理性，但是针对某些高利润的垄断性或在市场占据绝对份额的企业，15%的比例不仅偏低，同时固定比例的规定忽视了企业利润的不稳定性而缺乏必要的弹性。故利益收取比例一方面其大小要充分考虑以前年度的经营状况、行业发展、市场控制力等因素确定更高的标准，另一方面其需设定一定的幅度，以应对企业利润起伏变化的情况，保障企业基本的生存发展。其中《决定》第6条中也包含了提高收益上缴比例的改革措施，即要提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。
在国有企业“营利性”目标强调过度的现实语境下，国有资本经营预算收入制度的完善，不仅能达到国家股东权利得以实现的目的，让民众的受惠程度有所拓宽和深化，也是对国有企业经营行为的有效引导与规范，是彰显国有资本经营预算“公共性”的必然要求。
（二）预算支出强化“公共性”理念
国有资本经营预算的支出制度主要涉及国有资本的投资方向与支出比例，从而会对市场造成直接或间接的影响。基于预算所反映出的国有企业与民众的关系可以用信托理论作出合理化、形象化的解释，即人民基于对国家的信任让渡部分财产权形成公共经济资源，人民作为委托人与受益人，国家作为受托人，国家各预算主体应按职权分配、使用和运营这些经济资源，实现人民的信托利益。国有资本经营预算支出究其本质应当以“公共性”理念为核心，支出制度的完善要从如下三方面着手：其一，集中做好非竞争性领域的投资建设，减少竞争性领域的营利性投资。即要充分发挥市场的资源配置作用，市场能自行提供并且能很好地提供产品与服务的领域，政府不应过多“插足”，市场不能提供、不愿提供的产品与服务，政府应当去提供并且要提供好。因此，国有资本经营预算支出应集中力量将政府应当提供的产品给提供好，如高铁的建设运营、水利工程的维护改建、粮棉油产品的收购储存等，但目前这些产品还没有完全提供好，还存在诸多问题，要求国有资本经营预算支出找准支出方向，把握住基本的出发点，切忌舍本逐末。其二，加大民生性的投入支出。国有经营资本预算支出应加强对民生工程项目、基础设施的建设，也可增加对社会保障基金的支持，使得国有经营资本的收益能够以更直接更贴近民众的形式惠及全民，让民众更为真切地感受到“信托回报”。其三，合理协调支出比例。支出比例的确定应当尽可能地去寻求平衡，平衡收入与支出、平衡城市与农村、平衡东部与西部，对于社会经济中的薄弱环节预算支出在支出比例上应当予以倾斜。 国有资本经营预算支出制度的“公共性”导向，不仅能够促使国有企业对市场方向进行更为准确的把握，使其逐渐退出充分竞争性领域的市场，集中做好非竞争性领域的市场，同时也能推进民生建设、缩小地区及城乡差异，引导市场健康有序地发展。
四、“公共性”的理性回归
对任一事物的认识不能是一成不变的，而是要结合特定的时空条件进行全面把握。改革开放初期，在“效率优先，兼顾公平”的口号引领下，国有企业的首要目标是“活”下来，着重改善经营管理，提高企业绩效。而今，社会主义市场经济蓬勃发展，国有企业不仅在国家的关键性领域、关乎国计民生的重要行业占据重要地位，也在市场的竞争性领域有着惊人的控制力，此时“更加注重公平”的号召便应运而生，这就要求国有资本逐渐从竞争性领域退出，在“公共性”理念的指引下实现合理的“国退民进”。国有资本经营预算作为对国有资本存量调整和增量分配的收支计划，应当将“公共性”作为预算实现过程中的首要目标，这是由我国社会主义是市场经济体制下财政制度的“公共性”和国有资本的“公共性”所决定的，这也是国有资本经营预算制度发展的必然方向。“公共性”的理性回归不仅是对财政理念的更新，更要落实到具体的预算制度之中，于细微处见精神。鉴于此，国有资本经营预算应当处理好“公共性”与“营利性”的关系，逐渐淡化国有企业的“营利性”色彩，呼吁“公共性”的理性回归，将“公共性”理念融入到国有资本经营预算的编制、执行、监督和责任机制当中，以达到国有资本经营预算体系在契合当下时代条件的前提下逐渐完善的目的，为预算法的完善和预算法治建设做出大胆的有益尝试，最终实现政府与市场“各美其美、美人之美、美美与共”。
参考文献：
[1]刘剑文.公共财政与财税法律制度的构建[J].政法论丛，2012（1）.
[2]邓子基.略论国有资本经营预算[J].地方财政研究，2006（1）.
[4]James M.Buchanan&Richard A.Musgrave.Public Finance and Public Choice—Two Contrasting Visions of the State[M].MIT Press，1999.
[5]顾功耘，胡改蓉.国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善[J].法商研究，2013（1）.
[6]刘剑文.走向财税法治——信念与追求[M].北京：法律出版社，2009.
[7]张舒.我国国有资本经营预算理论研究进展及评述[J].财政研究，2013（1）.
【关键词】国有资本经营预算；国退民进；公共性；收支结构
一、引言
近期以来，中石油多名高管纷纷落马、中国铁建8亿元招待费曝光，国企贪腐、违法违规事件频发，使得国有企业的反腐问题再次成为民众热议的话题。如何有效地减少国有企业的贪污腐败，加强对国有企业的监督管理便成为横亘在国有资本保值增值、收益全民共享道路上的重大难题。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）中第6条指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资本经营预算制度。”随着国家复式预算体系的建立，国有资本经营预算制度也得到了发展。在最新公布的《预算法修正案草案（二次审议稿）》第4条中，国有资本经营预算被列为国家财政预算体系的构成部分之一，是我国预算体系中亟待完善的重要部分。草案虽然明确了国有资本经营预算的法律地位并对其编制、监督等程序作出了相应的规定，但缺乏对国有资本经营预算的功能定位，其制度设计的逻辑起点有待进一步明确。笔者主张在“国退民进”的视野下对国有资本经营预算的“公共性”进行解读，在国有资本经营预算的收支结构中重申国有资本经营预算的“公共性”理念和社会整体利益最优化的目标，进一步明确其功能定位。
二、“国退民进”视野下国有资本经营预算的“公共性”内涵
（一）“国退民进”所映射出的政府与市场的关系
从历史流变的角度看，国有企业与政府之间存在着双重关系，即以所有者为中心的产权关系和以管理者为中心的政企关系。改革开放后至今，国有企业历经了30余年的变迁，其市场地位经历了“强-弱-强”的变化。“国”与“民”的关系，实际上体现的是政府与市场之间的关系，是国营经济与民营经济界限划分的问题。《决定》第3项指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，而不再是基础性作用。然而，目前各大国有企业不仅在国家重要行业、非竞争性领域占据关键地位，也在充分竞争性领域发挥着不容忽视的影响，这不仅会破坏竞争性领域公平的市场竞争秩序，挤压民营企业的发展空间，也不利于激发市场活力，使得市场培育、产业升级、技术创新的目标受阻。因此，政府亟需全面把握市场发展趋势，树立“不与民争利”的理念，运用“国退民进”的视野去找准国有企业的发展方向，管住国有企业的推进步伐，避免过犹不及、欲速不达。当然，笔者所主张的“国退民进”有三层含义：一是“国退”不是国有企业从所有领域退出，而是从那些充分竞争性领域、民营经济愿意并且能够很好地提供产品和服务的领域退出；二是“民进”不是将国有资产“私有化”，而是让民营企业在公平合理的市场运作机制下得到更大的发展，淡化国家主导的色彩，推动市场走向成熟、自由、开放；三是“国退民进”是有限度的。必须以坚持公有制经济为主体，国有经济占主导地位为前提，不是要求限制国有经济的发展，而是要求找准国有经济的发展方向，重要的公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节等方面仍需要政府发挥作用，从而扶正平衡政府与市场的这架天平，同时也要防止“国退过头，民进太猛”现象的发生。
（二）国有资本经营预算“公共性”的解读
从历史性角度看，在计划经济体制下，国有资本收支计划的“公共性”体现为对国有资本在各产业间进行合理的配置，保证公共产品的计划生产和有效供给；市场经济体制初步建立后，国有资本开始进入投资领域并发挥着引导和培育市场的功能，市场效率得到极大的促进；2007年国有资本经营预算框架初步建立后，其“公共性”更多的体现为民生性支出的增加，关注社会保障与分配公平的问题，从而把社会福利水平的提高放在更为重要的位置。因此，“公共性”的指向总是与特定时期的经济社会发展需要紧密地联系在一起。结合目前我国经济社会的发展水平，国有资本经营预算的“公共性”体现应当由扩大走向优化，由富国走向富民，具体而言，国有资本经营预算应当合理调整预算收支项目、优化市场结构、加强民生建设、减小分配差距、提高社会的整体效益。由此可见，“公共性”的转变是历史发展之使然。
从关联性角度看，不仅国有资本经营预算具有“公共性”，政府的一般财政预算、社会保障预算等也具有“公共性”。但是，它们的“公共性”含义是有所不同的：政府一般财政预算主要是维持国防、行政、司法等国家基本公共职能的正常运行，确保社会经济秩序的稳定，其“公共性”的立足点在于国家机器的高效运转与社会的安定有序，往往不涉及营利性的活动；国有资本经营预算其“公共性”的立足点在于经济建设及国有资产的经营管理，通常涉及国有资本保值增值等营利性活动并通过国有企业这一特殊组织体来实施。因此，国有资本经营预算的“公共性”理解有别于其他财政预算的“公共性”，要摆脱纯粹的“公共”或“公益”，与其“营利性”特点紧密的联系起来。然而，在预算的实际运行中，同一预算之间和不同预算之间的收支项目时常存在相互交叉的现象，导致同一预算的“公共性”体现不合理及不同预算的“公共性”相互混淆，如国有资本经营预算安排费用性支出主要用于国有企业的改革成本，但政府一般预算中设有“企业改革补助”项目，也承担国有企业的部分改革成本。因此，必须理清不同预算“公共性”之间的关系，按其“公共性”的指向合理地进行预算收支项目的分类。国有资本经营预算中列支的应是国有企业实施的具有一定盈利性的经济建设和国有资产经营的项目及相关配套辅助性项目，既要避免预算内出现项目重复的现象，又要平衡协调与其他预算收支项目之间的关系。 （三）理清国有资本经营预算的“公共性”与“营利性”之关系
改制后的国有企业的股东性质、组织形态、运营模式决定了其与之俱来的两种属性——社会属性与经济属性，导致国有资本经营预算也相应地具有“公共性”与“营利性”。在我国现行的社会主义市场经济体制下，国有资本经营预算的“公共性”与“营利性”在某种程度上是能够相互兼容的，两者并不必然呈现出排斥对立的状态。但是在两种属性呈现出不均衡的状态时，必然会面临着优先性选择的问题。从应然层面看，国有企业发展的目标不仅仅是保值增值，实现经济利益，其应当还有更高层次的目标，就是引导开放、自由市场的健康发展，促进产权与经济资源合理有序地流动，从而放权于市场，让利于民众，提高整个社会的福利水平，这应当是国有企业的基本立足点。在此基础上，再对国有资本进行科学合理的运作与管理，尽可能地实现经济利益；从实然层面看，诸多国有企业以不断优化经济效益为指导，除了集中于非竞争性领域外，也在竞争性领域进行大量的投资，使得国有企业的收入不断攀升，但经济结构、民众的福利水平却没有得到相应地发展。笔者认为，这种应然层面与实然层面的不一致性归根结底是没有处理好优先性的问题。从国有企业和国有资本经营预算的性质、功能上看，“公共性”是基本立足点，“营利性”是次优选择。当两者之间产生不均衡时，应当是“公共性”优先，“营利性”退居次位。毕竟国有企业不同于一般的民营企业，国有资本经营预算也不同于一般的企业收支计划，提高国有企业的经济效益只是发挥国有企业公共功能的重要条件之一。
国有企业往昔穷瘪的“钱袋子”如今已经鼓起来了，在当今“营利性”强调过度、“公共性”重视不足的情况下，呼吁“公共性”的理性回归是十分重要的也是势在必行的。只有据此正确处理好“公共性”与“营利性”的关系，才能避免造成过犹不及、积重难返的情况，才能充分地彰显国有资本经营预算的价值和功能，才能使社会和民众更真切地感受到国有资本保值增值所带来的实惠。
三、国有资本经营预算收支结构中应予体现的“公共性”
在“国退民进”视野下正确地认识国有资本经营预算的收支结构，要立足于“公共性”的理念和社会整体利益最优化的目标，在收入制度方面关注国有资本收益的上缴及民众受惠程度，在支出制度方面关注国有资本的投资方向及对市场发展的影响，以把握国有资本经营预算收支结构的功能价值所在。
（一）预算收入弱化“营利性”目标
国有资本经营预算收入制度直接影响到国家从国有资本收益中的受益程度，从而间接地影响到民众的受惠程度。基于国有资本经营预算的“公共性”，预算收入制度应当着重保障国家股东利益请求权的实现，让更多的收入能够用于公共性支出，使得国有企业用于经营性、扩张性再投资的资金量减少，达到弱化其“经营性”的目的。其中，收益收取范围和收益收取比例是实现预算收入制度完善的两个着重点。其一，利益收取范围需要进一步扩大。自2011年起教育部、农业部等7大部门所属的1631家企业纳入到中央国有资本经营预算的实施范围，一定程度上扩大了国有资本收益收取的范围。但是此次扩围并不全面，仍然有部分经营利润丰厚的企业未纳入到预算实施的范围之内，如交通、金融类等企业，使得这部分企业的利润游离于国有企业收益上缴制度之外，有待于进一步将其纳入，实现政策的统一性。其二，收益收取比例需要调整。2011年起，国家将中央企业分为四类，分别按照15%、10%、5%和免交国有资本收益的固定比例收取国有资本收益。该方法按照企业性质、行业特征采取不同的比例，区别对待的原则具有一定的合理性，但是针对某些高利润的垄断性或在市场占据绝对份额的企业，15%的比例不仅偏低，同时固定比例的规定忽视了企业利润的不稳定性而缺乏必要的弹性。故利益收取比例一方面其大小要充分考虑以前年度的经营状况、行业发展、市场控制力等因素确定更高的标准，另一方面其需设定一定的幅度，以应对企业利润起伏变化的情况，保障企业基本的生存发展。其中《决定》第6条中也包含了提高收益上缴比例的改革措施，即要提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。
在国有企业“营利性”目标强调过度的现实语境下，国有资本经营预算收入制度的完善，不仅能达到国家股东权利得以实现的目的，让民众的受惠程度有所拓宽和深化，也是对国有企业经营行为的有效引导与规范，是彰显国有资本经营预算“公共性”的必然要求。
（二）预算支出强化“公共性”理念
国有资本经营预算的支出制度主要涉及国有资本的投资方向与支出比例，从而会对市场造成直接或间接的影响。基于预算所反映出的国有企业与民众的关系可以用信托理论作出合理化、形象化的解释，即人民基于对国家的信任让渡部分财产权形成公共经济资源，人民作为委托人与受益人，国家作为受托人，国家各预算主体应按职权分配、使用和运营这些经济资源，实现人民的信托利益。国有资本经营预算支出究其本质应当以“公共性”理念为核心，支出制度的完善要从如下三方面着手：其一，集中做好非竞争性领域的投资建设，减少竞争性领域的营利性投资。即要充分发挥市场的资源配置作用，市场能自行提供并且能很好地提供产品与服务的领域，政府不应过多“插足”，市场不能提供、不愿提供的产品与服务，政府应当去提供并且要提供好。因此，国有资本经营预算支出应集中力量将政府应当提供的产品给提供好，如高铁的建设运营、水利工程的维护改建、粮棉油产品的收购储存等，但目前这些产品还没有完全提供好，还存在诸多问题，要求国有资本经营预算支出找准支出方向，把握住基本的出发点，切忌舍本逐末。其二，加大民生性的投入支出。国有经营资本预算支出应加强对民生工程项目、基础设施的建设，也可增加对社会保障基金的支持，使得国有经营资本的收益能够以更直接更贴近民众的形式惠及全民，让民众更为真切地感受到“信托回报”。其三，合理协调支出比例。支出比例的确定应当尽可能地去寻求平衡，平衡收入与支出、平衡城市与农村、平衡东部与西部，对于社会经济中的薄弱环节预算支出在支出比例上应当予以倾斜。 国有资本经营预算支出制度的“公共性”导向，不仅能够促使国有企业对市场方向进行更为准确的把握，使其逐渐退出充分竞争性领域的市场，集中做好非竞争性领域的市场，同时也能推进民生建设、缩小地区及城乡差异，引导市场健康有序地发展。
四、“公共性”的理性回归
对任一事物的认识不能是一成不变的，而是要结合特定的时空条件进行全面把握。改革开放初期，在“效率优先，兼顾公平”的口号引领下，国有企业的首要目标是“活”下来，着重改善经营管理，提高企业绩效。而今，社会主义市场经济蓬勃发展，国有企业不仅在国家的关键性领域、关乎国计民生的重要行业占据重要地位，也在市场的竞争性领域有着惊人的控制力，此时“更加注重公平”的号召便应运而生，这就要求国有资本逐渐从竞争性领域退出，在“公共性”理念的指引下实现合理的“国退民进”。国有资本经营预算作为对国有资本存量调整和增量分配的收支计划，应当将“公共性”作为预算实现过程中的首要目标，这是由我国社会主义是市场经济体制下财政制度的“公共性”和国有资本的“公共性”所决定的，这也是国有资本经营预算制度发展的必然方向。“公共性”的理性回归不仅是对财政理念的更新，更要落实到具体的预算制度之中，于细微处见精神。鉴于此，国有资本经营预算应当处理好“公共性”与“营利性”的关系，逐渐淡化国有企业的“营利性”色彩，呼吁“公共性”的理性回归，将“公共性”理念融入到国有资本经营预算的编制、执行、监督和责任机制当中，以达到国有资本经营预算体系在契合当下时代条件的前提下逐渐完善的目的，为预算法的完善和预算法治建设做出大胆的有益尝试，最终实现政府与市场“各美其美、美人之美、美美与共”。
参考文献：
[1]刘剑文.公共财政与财税法律制度的构建[J].政法论丛，2012（1）.
[2]邓子基.略论国有资本经营预算[J].地方财政研究，2006（1）.
[4]James M.Buchanan&Richard A.Musgrave.Public Finance and Public Choice—Two Contrasting Visions of the State[M].MIT Press，1999.
[5]顾功耘，胡改蓉.国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善[J].法商研究，2013（1）.
[6]刘剑文.走向财税法治——信念与追求[M].北京：法律出版社，2009.
[7]张舒.我国国有资本经营预算理论研究进展及评述[J].财政研究，2013（1）.