论文部分内容阅读
被群众称为“民告官”的《中华人民共和国行政诉讼法》施行20多年来，总体看，在促进依法行政、解决行政争议、维护合法权益方面发挥了巨大的作用。但由于行政审判体制机制问题的制约，行政诉讼法实施的现状与立法的目标还有很大差距。人民法院公正办案干扰较多，大量行政争议未得到妥善化解，行政诉讼制度的公信力受到越来越多的质疑。特别是近些年来，随着我国经济社会的快速发展，行政争议的数量和类型不断增加，行政争议引发的矛盾和冲突日益增多增强，行政诉讼制度体制机制方面存在的问题显得更加突出，人民法院的行政审判工作遇到了很大的问题和困难。这些问题和困难严重制约了我国行政诉讼制度的健康发展，行政诉讼甚至陷入停滞发展的局面。只有改革行政审判体制，才能从根本上解决困难和问题，才能保障人民法院依法公正审理行政争议案件，充分发挥行政诉讼制度的积极作用。
当前行政审判工作的问题和困难相当突出
行政诉讼的问题主要表现为以下几个方面。
一是行政审判受到的干涉比较严重，法院依法独立公正行使行政审判权的阻力很大。
《行政诉讼法》规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但由于我国现行体制是在各级法院内部设立行政审判庭审理行政案件，各级法院和各级行政机关对应设置，经费由同级政府确定，法院在人、财、物方面均受行政机关制约，这使法院无法抵御地方行政机关的干涉，难以保证审判的独立和公正。从审判实践看，中级法院和基层法院在审理行政案件时，普遍受到当地党政机关的干涉，特别是在受理和审理涉及当地政府确定的重点工程，如征地、拆迁和城市建设案件方面，法院受理和审理难度相当大，监督行政机关和保护行政相对人合法权益的力度严重不足。
地方党政机关的干涉既表现在立案环节，也表现在审判环节。一些地方领导人明确要求法院对某些行政案件不能立案，即使立案的也要求法院不能判行政机关败诉，给法院和法官公正裁判造成很大压力，对公正裁判造成严重干扰。基层法院院长们对行政审判工作普遍存在浓重的畏难情绪。
二是行政诉讼案件数量不足、裁判质量不高，行政审判公信力低，行政争议化解效果差。
非法干涉对行政审判的影响是全方位的，直接表现为法院在立案过程中有案不敢收，在审判过程中不敢、不能依法公正裁判，进而导致行政审判公信力低，行政争议化解效果差。
从案件数量看，行政诉讼案件数量明显不足。近几年全国法院一审行政诉讼案件一直保持在10万件以上，但深入分析可以发现，大部分案件集中在山东、河南等少数省份，多数省份全年受理的一审行政案件只有几千件，不少省份每年只有几百件，有的甚至只有几十件。全国法院一审行政案件数量在2011年达到最高峰之后，2012年开始下降，2013年上半年继续呈下降趋势。另一方面，很多案件无法进入实体处理，法院不予受理或驳回起诉的案件比重很大，据最近几年的统计，占结案总数的10%左右，远高于民商事案件。几年前，最高法院开通了民意沟通信箱，征求社会各界对人民法院工作的意见。信箱共列了十个问题，从收集的意见看，打官司难列第一位，其中高居第二位的意见就是行政诉讼告状难。全国每年涉行政信访高达400万到600万件，而行政案件只有10万件左右。上述情况说明，大量行政争议客观存在，却无法通过行政诉讼程序加以化解，案件受理正遭遇瓶颈。
从行政案件的裁判结果看，明显缺乏应有的公正性。当前普遍存在实体裁判率低、被告行政机关败诉率低的问题，行政诉讼对行政行为的监督力度有逐渐弱化的趋势。目前全国法院审结的行政案件中，有近一半左右的案件以原告撤诉方式结案，有的地方甚至达到90%以上，其中因行政机关改变具体行政行为相对人撤诉的比例只占10%左右，行政机关败诉率从2003年的25%骤降到2011年的8.1%。山东省和解撤诉率近三年均为70%左右，2012年行政机关败诉率为6.84%。和解撤诉率高而改变具体行政行为后撤诉的比率畸低，反映了大部分行政案件，均是在行政机关未改变具体行政行为的情况下，法院通过做当事人工作，动员其撤回起诉。究其原因，仍然是地方政府对依法裁判干预较多。
从行政争议的化解效果看，行政案件普遍存在申诉率高、原告服判息诉率低的问题，化解效果很不理想。2011年各级法院以判决方式结案的，仅占结案总数的27.21%，绝大多数案件以程序性的裁定驳回起诉或准予撤诉结案，行政争议并未得到实质性解决。有些地方除成功协调的案件外，几乎所有的一审案件都提起上诉，所有的二审案件都申诉。审判的结果已经很难取信于民，也无法真正化解行政争议。
三是行政审判队伍不稳定，专业性不强。
由于行政诉讼案件数量不多，多数法院审判力量配备不足，加上行政审判工作难度和压力大，许多法官也不愿到行政庭工作，行政庭与其他庭室的法官轮换流动非常频繁，造成队伍稳定性和专业性都不够，严重制约了行政审判职能作用的发挥。如浙江省丽水市2010年的31位行政审判人员中，在岗位上连续任职超过5年的不足10位，基层法院9位庭长中任职超过5年的只有两位，个别法院不到1年换了3任庭长。从全国范围看，行政审判队伍不稳定、专业性不足的问题非常突出，大多数基层法院行政庭办理案件少甚至无案可办，许多基层法院行政庭形同虚设，其法官主要办理民事、刑事等其他类型案件。行政审判法官的专业能力长期得不到锻炼，审理的案件具有浓重的刑事或者民事案件的色彩，不符合行政审判的规律和要求，直接影响审判工作质量。
以上问题和困难，都与我国现行的行政审判体制机制问题密切相关，反映出行政审判体制对我国行政诉讼制度的健康发展构成巨大障碍。要解决这些问题，必须从行政审判的体制上进行改革。
建立行政诉讼法院具有现实意义和长远意义
从当前行政诉讼运行情况看，行政诉讼化解行政争议、监督行政行为和救济公民权利这三大功能都没有得到很好的发挥，且呈逐步弱化的趋势，加快行政诉讼制度改革已成为学界和实务界的共识。当前，比较一致的意见是行政诉讼法不仅在受案范围、审查强度、裁判方式等方面需要进行修订，更重要的是要改革行政诉讼的体制机制性问题。我们认为，根据我国行政审判制度改革发展的经验、借鉴我国海事法院等专门法院制度的成功经验，针对行政审判面临的困难和问题，建立具有中国特色的行政诉讼专门法院制度，是我国行政审判体制改革的最佳方案。 建立中国特色的行政诉讼专门法院，就是将现在分散设立在各地各级人民法院的行政审判庭进行整合和重新配置，建立起与行政区域相对分离的、专门审理行政案件的法院体系。它有以下三方面积极意义：
一是保障人民法院依法独立行使行政审判权，保证行政案件的公正裁决，树立行政审判制度的权威性和公信力，促进我国行政诉讼制度的持续健康发展。建立行政法院，使行政法院摆脱了对当地行政机关的依赖和制约，从而有效地减少地方党政机关对依法公正裁判的干涉。异地管辖和集中管辖改革的实践表明，行政审判区与行政管理区的相对分离可以减少非法干涉。设立行政法院是管辖制度的体制性改革，解决了管辖制度改革权宜性和局部性的问题，从根本上建立起保障行政诉讼制度正常运行的行政审判体制。
二是可实现行政审判司法资源的合理整合和优化配置，提高司法资源的配置效率。目前，我国行政审判机构和人员按照基层法院1个合议庭，中级法院2个合议庭、高级法院3个合议庭的要求配备，每个合议庭至少由3名法官组成。由于行政案件数量不足且分布很不均衡，很多基层法院行政庭没多少案件可办，有相当大一部分基层法院全年没有一件行政案件，造成资源的闲置和浪费。行政法院是跨越若干个行政区域设置的，可根据其辖区案件量的多寡合理确定审判力量。浙江丽水的经验表明，集中管辖可节省一半以上的审判力量。
三是可以建立专业化的行政审判队伍，提高行政审判的专业化水平，提高行政审判的质量和效率。建立行政法院，实现了行政审判组织的专业化，可以同时建立起专门的行政法官遴选培训机制，保证行政审判法官在行政法院内部的交流，避免与其他专业审判人员的频繁流动，实现行政审判队伍稳定和专业化，从而提高行政审判水平和裁判质量。
以上三个方面都是当前行政审判工作中迫切需要解决的问题，建立行政法院可以制度化地解决这些问题，具有现实意义和长远价值。
建立行政诉讼专门法院可以借鉴其他国家的经验，但不能照抄照搬，应根据我国审判工作实际，建立具有中国特色、与整体司法体制协调一致的行政诉讼专门法院体系。重点应做好以下三方面的准备工作。
一是选择适合的专门法院设置模式。可行的方案有两个——
第一种是设置完整的行政法院体系。全国设立四级行政法院：在最高人民法院内设行政审判分院，称最高行政法院；在华东、华北、华南、东北、西北、西南等各大行政区设跨省级行政区域的高级行政法院；在省级行政区域内设1～3个中级行政法院；在各地市级行政区域设一个基层行政法院。基层行政法院审判第一审行政案件，中级行政法院审判第二审行政案件和部分重大、复杂的第一审行政案件；高级行政法院主要审判再审行政案件和部分重大、复杂的第二审行政案件；最高行政法院领导、指导、监督全国行政法院的工作。
第二种是省级法院以下单独设立行政法院。即整合各基层人民法院的行政审判机构和人员，在各地市级行政区域设立一个基层行政法院，审判第一审行政案件；整合各中级人民法院的行政审判机构和人员，在各省级行政区域设1～3个中级行政法院，审判第二审行政案件和部分重大、复杂的第一审行政案件。各基层人民法院和中级人民法院不再设立行政审判机构，不管辖行政诉讼案件。高级以上法院抗干扰能力较强，原有体制保持不变，继续由行政庭审理行政案件。为方便当事人诉讼，一个行政法院可下设若干巡回法庭，开展巡回审判。
比较而言，第一种方案改革比较彻底，行政法院体系比较完整，一旦实施就建立起了中国特色的行政法院制度，有利于我国行政诉讼制度的完善和发展，是比较理想的体制。但这一方案改革幅度较大，需要较大的改革决心。第二种方案在省级行政区域内实现司法辖区与行政区划的分离，对现行法院体制变动较小，便于实施，在第一方案不能实施的情况下，可以实施第二方案，以初步建立我国的行政诉讼专门法院制度。
二是依法保障行政法院独立行使行政审判权。行政法院不是地方司法机关，而是国家的行政审判机关，行政法院司法人员的任免实行全国统一的模式，由全国人大常委会任命，中级行政法院和基层行政法院的法官也可以由省（直辖市、自治区）人大常委会任命。行政审判法官可从现有普通法院法官中选拔任命，尤其要选拔政治素质高、业务能力强、熟悉行政管理和行政审判工作的审判人员担任法官，也可以适当从行政机关、律师中考录具有司法资格和相关工作经验的人员。行政法院的司法经费由国家统一列支管理，中央财政予以保障。过渡阶段，如果实施第二种方案，可以采取省级统一管理的方式。
三是完善相关立法。当前，《行政诉讼法》修改已提上日程，建立行政诉讼专门法院只需要将《行政诉讼法》第3条第2款规定的“人民法院设行政审判庭、审理行政案件”改为“行政案件由依法设立的行政法院审理”。在修改《行政诉讼法》的同时，可以研究制定《行政法院组织法》，对行政专门法院的设立、运行和保障作出明确规定。
原载于《同舟共进》2013年第10期，转载请注明出处
当前行政审判工作的问题和困难相当突出
行政诉讼的问题主要表现为以下几个方面。
一是行政审判受到的干涉比较严重，法院依法独立公正行使行政审判权的阻力很大。
《行政诉讼法》规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但由于我国现行体制是在各级法院内部设立行政审判庭审理行政案件，各级法院和各级行政机关对应设置，经费由同级政府确定，法院在人、财、物方面均受行政机关制约，这使法院无法抵御地方行政机关的干涉，难以保证审判的独立和公正。从审判实践看，中级法院和基层法院在审理行政案件时，普遍受到当地党政机关的干涉，特别是在受理和审理涉及当地政府确定的重点工程，如征地、拆迁和城市建设案件方面，法院受理和审理难度相当大，监督行政机关和保护行政相对人合法权益的力度严重不足。
地方党政机关的干涉既表现在立案环节，也表现在审判环节。一些地方领导人明确要求法院对某些行政案件不能立案，即使立案的也要求法院不能判行政机关败诉，给法院和法官公正裁判造成很大压力，对公正裁判造成严重干扰。基层法院院长们对行政审判工作普遍存在浓重的畏难情绪。
二是行政诉讼案件数量不足、裁判质量不高，行政审判公信力低，行政争议化解效果差。
非法干涉对行政审判的影响是全方位的，直接表现为法院在立案过程中有案不敢收，在审判过程中不敢、不能依法公正裁判，进而导致行政审判公信力低，行政争议化解效果差。
从案件数量看，行政诉讼案件数量明显不足。近几年全国法院一审行政诉讼案件一直保持在10万件以上，但深入分析可以发现，大部分案件集中在山东、河南等少数省份，多数省份全年受理的一审行政案件只有几千件，不少省份每年只有几百件，有的甚至只有几十件。全国法院一审行政案件数量在2011年达到最高峰之后，2012年开始下降，2013年上半年继续呈下降趋势。另一方面，很多案件无法进入实体处理，法院不予受理或驳回起诉的案件比重很大，据最近几年的统计，占结案总数的10%左右，远高于民商事案件。几年前，最高法院开通了民意沟通信箱，征求社会各界对人民法院工作的意见。信箱共列了十个问题，从收集的意见看，打官司难列第一位，其中高居第二位的意见就是行政诉讼告状难。全国每年涉行政信访高达400万到600万件，而行政案件只有10万件左右。上述情况说明，大量行政争议客观存在，却无法通过行政诉讼程序加以化解，案件受理正遭遇瓶颈。
从行政案件的裁判结果看，明显缺乏应有的公正性。当前普遍存在实体裁判率低、被告行政机关败诉率低的问题，行政诉讼对行政行为的监督力度有逐渐弱化的趋势。目前全国法院审结的行政案件中，有近一半左右的案件以原告撤诉方式结案，有的地方甚至达到90%以上，其中因行政机关改变具体行政行为相对人撤诉的比例只占10%左右，行政机关败诉率从2003年的25%骤降到2011年的8.1%。山东省和解撤诉率近三年均为70%左右，2012年行政机关败诉率为6.84%。和解撤诉率高而改变具体行政行为后撤诉的比率畸低，反映了大部分行政案件，均是在行政机关未改变具体行政行为的情况下，法院通过做当事人工作，动员其撤回起诉。究其原因，仍然是地方政府对依法裁判干预较多。
从行政争议的化解效果看，行政案件普遍存在申诉率高、原告服判息诉率低的问题，化解效果很不理想。2011年各级法院以判决方式结案的，仅占结案总数的27.21%，绝大多数案件以程序性的裁定驳回起诉或准予撤诉结案，行政争议并未得到实质性解决。有些地方除成功协调的案件外，几乎所有的一审案件都提起上诉，所有的二审案件都申诉。审判的结果已经很难取信于民，也无法真正化解行政争议。
三是行政审判队伍不稳定，专业性不强。
由于行政诉讼案件数量不多，多数法院审判力量配备不足，加上行政审判工作难度和压力大，许多法官也不愿到行政庭工作，行政庭与其他庭室的法官轮换流动非常频繁，造成队伍稳定性和专业性都不够，严重制约了行政审判职能作用的发挥。如浙江省丽水市2010年的31位行政审判人员中，在岗位上连续任职超过5年的不足10位，基层法院9位庭长中任职超过5年的只有两位，个别法院不到1年换了3任庭长。从全国范围看，行政审判队伍不稳定、专业性不足的问题非常突出，大多数基层法院行政庭办理案件少甚至无案可办，许多基层法院行政庭形同虚设，其法官主要办理民事、刑事等其他类型案件。行政审判法官的专业能力长期得不到锻炼，审理的案件具有浓重的刑事或者民事案件的色彩，不符合行政审判的规律和要求，直接影响审判工作质量。
以上问题和困难，都与我国现行的行政审判体制机制问题密切相关，反映出行政审判体制对我国行政诉讼制度的健康发展构成巨大障碍。要解决这些问题，必须从行政审判的体制上进行改革。
建立行政诉讼法院具有现实意义和长远意义
从当前行政诉讼运行情况看，行政诉讼化解行政争议、监督行政行为和救济公民权利这三大功能都没有得到很好的发挥，且呈逐步弱化的趋势，加快行政诉讼制度改革已成为学界和实务界的共识。当前，比较一致的意见是行政诉讼法不仅在受案范围、审查强度、裁判方式等方面需要进行修订，更重要的是要改革行政诉讼的体制机制性问题。我们认为，根据我国行政审判制度改革发展的经验、借鉴我国海事法院等专门法院制度的成功经验，针对行政审判面临的困难和问题，建立具有中国特色的行政诉讼专门法院制度，是我国行政审判体制改革的最佳方案。 建立中国特色的行政诉讼专门法院，就是将现在分散设立在各地各级人民法院的行政审判庭进行整合和重新配置，建立起与行政区域相对分离的、专门审理行政案件的法院体系。它有以下三方面积极意义：
一是保障人民法院依法独立行使行政审判权，保证行政案件的公正裁决，树立行政审判制度的权威性和公信力，促进我国行政诉讼制度的持续健康发展。建立行政法院，使行政法院摆脱了对当地行政机关的依赖和制约，从而有效地减少地方党政机关对依法公正裁判的干涉。异地管辖和集中管辖改革的实践表明，行政审判区与行政管理区的相对分离可以减少非法干涉。设立行政法院是管辖制度的体制性改革，解决了管辖制度改革权宜性和局部性的问题，从根本上建立起保障行政诉讼制度正常运行的行政审判体制。
二是可实现行政审判司法资源的合理整合和优化配置，提高司法资源的配置效率。目前，我国行政审判机构和人员按照基层法院1个合议庭，中级法院2个合议庭、高级法院3个合议庭的要求配备，每个合议庭至少由3名法官组成。由于行政案件数量不足且分布很不均衡，很多基层法院行政庭没多少案件可办，有相当大一部分基层法院全年没有一件行政案件，造成资源的闲置和浪费。行政法院是跨越若干个行政区域设置的，可根据其辖区案件量的多寡合理确定审判力量。浙江丽水的经验表明，集中管辖可节省一半以上的审判力量。
三是可以建立专业化的行政审判队伍，提高行政审判的专业化水平，提高行政审判的质量和效率。建立行政法院，实现了行政审判组织的专业化，可以同时建立起专门的行政法官遴选培训机制，保证行政审判法官在行政法院内部的交流，避免与其他专业审判人员的频繁流动，实现行政审判队伍稳定和专业化，从而提高行政审判水平和裁判质量。
以上三个方面都是当前行政审判工作中迫切需要解决的问题，建立行政法院可以制度化地解决这些问题，具有现实意义和长远价值。
建立行政诉讼专门法院可以借鉴其他国家的经验，但不能照抄照搬，应根据我国审判工作实际，建立具有中国特色、与整体司法体制协调一致的行政诉讼专门法院体系。重点应做好以下三方面的准备工作。
一是选择适合的专门法院设置模式。可行的方案有两个——
第一种是设置完整的行政法院体系。全国设立四级行政法院：在最高人民法院内设行政审判分院，称最高行政法院；在华东、华北、华南、东北、西北、西南等各大行政区设跨省级行政区域的高级行政法院；在省级行政区域内设1～3个中级行政法院；在各地市级行政区域设一个基层行政法院。基层行政法院审判第一审行政案件，中级行政法院审判第二审行政案件和部分重大、复杂的第一审行政案件；高级行政法院主要审判再审行政案件和部分重大、复杂的第二审行政案件；最高行政法院领导、指导、监督全国行政法院的工作。
第二种是省级法院以下单独设立行政法院。即整合各基层人民法院的行政审判机构和人员，在各地市级行政区域设立一个基层行政法院，审判第一审行政案件；整合各中级人民法院的行政审判机构和人员，在各省级行政区域设1～3个中级行政法院，审判第二审行政案件和部分重大、复杂的第一审行政案件。各基层人民法院和中级人民法院不再设立行政审判机构，不管辖行政诉讼案件。高级以上法院抗干扰能力较强，原有体制保持不变，继续由行政庭审理行政案件。为方便当事人诉讼，一个行政法院可下设若干巡回法庭，开展巡回审判。
比较而言，第一种方案改革比较彻底，行政法院体系比较完整，一旦实施就建立起了中国特色的行政法院制度，有利于我国行政诉讼制度的完善和发展，是比较理想的体制。但这一方案改革幅度较大，需要较大的改革决心。第二种方案在省级行政区域内实现司法辖区与行政区划的分离，对现行法院体制变动较小，便于实施，在第一方案不能实施的情况下，可以实施第二方案，以初步建立我国的行政诉讼专门法院制度。
二是依法保障行政法院独立行使行政审判权。行政法院不是地方司法机关，而是国家的行政审判机关，行政法院司法人员的任免实行全国统一的模式，由全国人大常委会任命，中级行政法院和基层行政法院的法官也可以由省（直辖市、自治区）人大常委会任命。行政审判法官可从现有普通法院法官中选拔任命，尤其要选拔政治素质高、业务能力强、熟悉行政管理和行政审判工作的审判人员担任法官，也可以适当从行政机关、律师中考录具有司法资格和相关工作经验的人员。行政法院的司法经费由国家统一列支管理，中央财政予以保障。过渡阶段，如果实施第二种方案，可以采取省级统一管理的方式。
三是完善相关立法。当前，《行政诉讼法》修改已提上日程，建立行政诉讼专门法院只需要将《行政诉讼法》第3条第2款规定的“人民法院设行政审判庭、审理行政案件”改为“行政案件由依法设立的行政法院审理”。在修改《行政诉讼法》的同时，可以研究制定《行政法院组织法》，对行政专门法院的设立、运行和保障作出明确规定。
原载于《同舟共进》2013年第10期，转载请注明出处