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在民主制条件下公共事务得以协商解决，最基础的支持要素是存在共同理解的知识系统。社会资本作为动力因素和联结机制，创造了一种话语规则，为公共对话提供舞台，使得公民真实表达政治意愿，参与进政策网络来合作协商解决集体困境。社会资本在不同的生产逻辑下表现为价值观、信任、互惠机制以及非正式规范等形式。社会资本发挥效能的宪政背景、民主参与的特质以及合作治理的秩序，其隐喻在于发展民主制行政的范式。