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按照国家《收费公路管理条例》第十四条规定,政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年,中西部省市最长不得超过20年;经营性公路的收费期限最长不得超过25年,中西部省区最长不得超过30年。我国中期建设的收费公路开始陆续到期,到期路段是否该继续收费成为社会广泛关注的焦点。
一、我国收费公路发展的概述
我国从1984年起,开始实施“贷款修路,收费还贷”政策,政府向银行借款修建公路,收费公路的发展是从二级公路起步的;经营性公路则产生于1994年。到2008年底,我国收费公路由近6万公里的高速公路、3万多公里的一级公路及11万多公里的二级公路构成的。为了解决收费公路规模大、收费结构不合理的问题,2009年2月17日,国务院办公厅印发《关于转发发展改革委交通运输部财政部逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知》,明确所有政府还贷二级公路收费,无论其收费期限是否到期都将“坚持逐步有序的原则”,分期分批分步骤地取消收费。
目前问题的焦点集中在对到期后的高等级公路及桥梁等是否应该继续收费的问题上。按15年的期限,1993年建成的高速公路及一级公路约有近5000公里已到收费期限,1995年建成的6000多公里也即将到期,这部分收费公路的比重占总收费公路的比重并不大,但其影响面很大,关系到之后的收费公路到期后的一系列问题。
二、继续收费的必要性分析
收费公路在现阶段对我国公路事业的发展仍具积极的推进作用,还不具备完全取消的条件。
(一)公路建设、养护资金需求量大,目前仅靠公共财政难以满足
根据交通运输部公路交通发展目标,到2020年全国高速公路要达到10万公里,还有48%高速公路的路段在建或尚未开工建设。随着土地价格,征地拆迁补偿标准、建材价格、人员工资等不断提高,公路建设成本越来越大。以高速公路为例:20世纪80年代是每公里平均造价为1500万元左右,90年代上升到3000万元左右。由于高速公路建设已进入山岭区,工程建设的条件和结构难度复杂,加之环境保护等等因素,目前高速公路建设成本平均已达到每公里5000万元以上,今后还将增加。所以,仅高速公路一项每年就需要资金约2000多亿元才能实现发展目标。此外,还有占公路总里程89%的二级以下公路及占公路总里程7.6%的二级公路全部取消收费后,其改扩建及养护资金将进一步增大。
即将到期的高速公路基本上都是我国交通量非常大的路段,这些路段相对收费多,扣除自身的养护、管理费用及经营所应得的部分后,剩余部分可用来投入到公路发展及维护上,以减轻国家财政的负担。
(二)国家可以集中财力投向不收费公路建设
对于即将到期的高速公路等继续实行收费政策,可形成有效的示范效应,对发挥各方积极性,拓宽资金来源渠道,鼓励国内外民营资本投资收费公路的建设、运营和管理都具有积极的推动作用。国家可以集中财力投向二级以下的不具备收费条件且又亟须发展的公路基础设施建设上,特别是农村公路、县乡公路等,这也是建设社会主义新农村的需要。
(三)在交通供给不足的阶段,有必要用收费的手段平衡供需矛盾,保障道路安全
即将到期的高速公路及桥梁都是目前供需矛盾较大的,且需求量远远超过设计能力的路段,有些路段建设了第二条高速公路或改扩建原有高速公路以缓解交通压力。如,北京到天津就建了第二条高速公路;沈大高速进行了大规模的改扩建;南京在长江上相继建了长江二桥、三桥等新的过江通道,九江也正在长江上建设二桥,其目的都是为了缓解交通压力。但是由于先建设高速公路或桥梁在地理位置上远优于后建设的,如果先建的停止收费,势必造成更大的拥堵也涉及到公路及桥梁的安全。而后建的公路或大桥,原本地理位置就缺乏优势,加之执行收费政策,行驶车辆相对很少。
近几年,东部地区高等级公路车流密度不断加大,原本运营量就大的早期建成的高速公路呈现出交通量饱和的态势。对这些道路继续施行收费,有助于控制公路负荷,减少车辆进入交通特别拥挤的路段,对于具有可替代的公路或桥梁,收费既可以调节交通量,同时还可以避免公路资源的浪费。
(四)通过转移支付,调节个人收入的差距,利于社会和谐
目前我国贫富差距很大,从某种意义上讲,对效益好的已到收费期限的收费公路继续实行收费政策,还具有通过社会第三次分配来调节收入差距的功能。早期建设的高速公路一般都是便捷、安全、运输效能佳、服务水平较高的路段,可供部分运输消费者和一定层次的居民选择使用。随着人民生活水平的提高及私家车的快速增长,自驾车旅游日渐盛行,这些高速公路收取的费用也会随之增长。这部分增加的收入可以用作普通公路的养护或用于公共交通,让普通公路和公共交通充分体现其公益性。目的是让能开得起私家车的人多付钱,开不起私家车的人少付钱,从社会支出中调节收入差距,利于社会和谐。所以,对于即将到收费期限的高等级公路及桥梁,在提供便捷服务的同时,收取—定的通行费是应该且必要的。
三、公众对收费公路的质疑
2008年2月,国家审计署公布的《收费公路审计调查结果》显示,辽宁、湖北等16个省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个,至2005年底违规收取通行费149亿元。公众对收费公路的质疑不断增加,归结主要有:
(一)对政府还贷收费公路转成经营性公路质疑
2008年10月1日起施行的《收费公路权益转让办法》第一三条规定,转让政府还贷公路收费权,可以向省级人民政府中请延长收费期限。许多地方政府在政府还贷公路到期前通过转让方式将其变为经营性收费公路,以延长收费时间。特别是有些地方在转让操作中的不透明、不规范、不公开,如济青高速、京石高速等转经营后收费期延长至30年,与国家政策不符,遭到公众的质疑,影响了社会和谐。
(二)对随意制定收费标准的质疑
一些地方政府把公路收费所得纳入了地方财政预算,变还贷为创收,所以对收费站点的设置及收费标准审批不严,在收费标准上追求多收、滥收,加大了社会和百姓的负担。由于公路收费关系到公众的切身利益,因此,公众对公路收费标准的质疑亦十分强烈。
(三)对收费公路所得资金去向的质疑
近十几年间,一些地方政府纷纷把贷款当作修路的主要资金来源,形成了收费公路为主,非收费公路为辅的局面。由于对收费资金的管理、核算、使用等环节的监管不力,收费公路所得成为一些部门赢取巨额利润的来源。一些社会人士担心收费公路被某些地区当成敛财的工具。
四、对我国收费公路规范发展的几点建议
收费公路的问题关键不是该不该收费,而是如何让公路收费合理化、透明化、阳光化,让消费者真心明白国家收费的意图,认可收费的标准和相应的收费制度,才能减少质疑,真正支持收费公路的建设和发展。
(一)抓紧修订收费公路的相关政策
既然国家认可高等级公路收费应当继续执行,就应当取消《收费公路管理条例》所规定的收费公路的收费年限。
目前,多数违规转让公路的目的主要是为了延长收费公路的年限,不规定收费年限,就不会出现高速公路超期收费的质疑,就可以避免一些地方为延长收费而进行违规转让公路经营权了。
不规定收费公路收费年限并不等于不考虑公路的公益性,只要国家财力允许,随时都可以按公路类型逐步取消收费。如,逐步有序取消二级公路收费就是对收费公路政策改革的一项具体措施。当国家则力到达一定程度后,可以在完全取消二级公路收费的基础上,再取消一级公路收费,最终达到取消高速公路收费的目标,公路彻底成为公益性的基础设施也是可期的。
(二)建立合理的收费机制
目前收费公路最大的问题是没有建立起有效且全面的收费机制,根据《收费公路管理条例》规定,政府还贷公路和经营性公路的收费标准,由省区、直辖市人民政府审查批准。一些地方政府为了地方利益,在审批时可能会放松审核标准。所以要正确界定中央政府与地方政府在收费公路管理上的职责,建立合理的公路收费机制,防止将收费公路收取的费用转化为相关部门的利益。
公路作为现代经济中最基本的基础设施和公共产品,其收费标准的上升或下降都直接影响社会经济运行成本和经济收益。因此,收费公路的收费标准不能单纯以投资额的多少来确定,要充分考虑公路的技术等级以及能向社会所提供的服务水平,还要考虑不同地区人们的承受能力。既要确保投资者的合法权益,也要确保社会公众利益。要研究建立公路收费价格听证制度,各省市要将公路收费标准纳入规范化、法制化轨道,使公路收费合理、公开。
(三)设立转移公路收费资金监督、审查体制
若将高速公路收取的费用转移用到其他公路建设、养护等诸多地方,涉及到资金转移使用的问题。对转移支付的资金,要引进审计制度进行监督,特别是要强化对转移过程监督,防止资金在转移过程中出现挪用等不规范的问题。
(四)启动公路运输市场的预警机制
国家政策已经肯定公路具有“经营”性质,可以依法转让其经营权。要想使占比例很大的经营性收费公路市场化运作良好,还需要一个灵敏而准确的运输市场预警机制的存在。有效的市场预警机制不仅能够及时传达收费公路交通量的变化情况,监测收费水平是否合理,反映收费公路供求关系发生变动时收费标准的变动有无异常等诸多事关公众的因素,也是完善公路收费机制的重要的配套机制之一。
完全有理由相信,随着我国公路收费机制的不断完善,收费公路的投资建设、经营管理和权益转让会更加规范,收费公路存在的问题会逐步得到解决,收费公路会走上良性发展的道路。
(作者单位:国家发展改革委综合运输研究所)
一、我国收费公路发展的概述
我国从1984年起,开始实施“贷款修路,收费还贷”政策,政府向银行借款修建公路,收费公路的发展是从二级公路起步的;经营性公路则产生于1994年。到2008年底,我国收费公路由近6万公里的高速公路、3万多公里的一级公路及11万多公里的二级公路构成的。为了解决收费公路规模大、收费结构不合理的问题,2009年2月17日,国务院办公厅印发《关于转发发展改革委交通运输部财政部逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知》,明确所有政府还贷二级公路收费,无论其收费期限是否到期都将“坚持逐步有序的原则”,分期分批分步骤地取消收费。
目前问题的焦点集中在对到期后的高等级公路及桥梁等是否应该继续收费的问题上。按15年的期限,1993年建成的高速公路及一级公路约有近5000公里已到收费期限,1995年建成的6000多公里也即将到期,这部分收费公路的比重占总收费公路的比重并不大,但其影响面很大,关系到之后的收费公路到期后的一系列问题。
二、继续收费的必要性分析
收费公路在现阶段对我国公路事业的发展仍具积极的推进作用,还不具备完全取消的条件。
(一)公路建设、养护资金需求量大,目前仅靠公共财政难以满足
根据交通运输部公路交通发展目标,到2020年全国高速公路要达到10万公里,还有48%高速公路的路段在建或尚未开工建设。随着土地价格,征地拆迁补偿标准、建材价格、人员工资等不断提高,公路建设成本越来越大。以高速公路为例:20世纪80年代是每公里平均造价为1500万元左右,90年代上升到3000万元左右。由于高速公路建设已进入山岭区,工程建设的条件和结构难度复杂,加之环境保护等等因素,目前高速公路建设成本平均已达到每公里5000万元以上,今后还将增加。所以,仅高速公路一项每年就需要资金约2000多亿元才能实现发展目标。此外,还有占公路总里程89%的二级以下公路及占公路总里程7.6%的二级公路全部取消收费后,其改扩建及养护资金将进一步增大。
即将到期的高速公路基本上都是我国交通量非常大的路段,这些路段相对收费多,扣除自身的养护、管理费用及经营所应得的部分后,剩余部分可用来投入到公路发展及维护上,以减轻国家财政的负担。
(二)国家可以集中财力投向不收费公路建设
对于即将到期的高速公路等继续实行收费政策,可形成有效的示范效应,对发挥各方积极性,拓宽资金来源渠道,鼓励国内外民营资本投资收费公路的建设、运营和管理都具有积极的推动作用。国家可以集中财力投向二级以下的不具备收费条件且又亟须发展的公路基础设施建设上,特别是农村公路、县乡公路等,这也是建设社会主义新农村的需要。
(三)在交通供给不足的阶段,有必要用收费的手段平衡供需矛盾,保障道路安全
即将到期的高速公路及桥梁都是目前供需矛盾较大的,且需求量远远超过设计能力的路段,有些路段建设了第二条高速公路或改扩建原有高速公路以缓解交通压力。如,北京到天津就建了第二条高速公路;沈大高速进行了大规模的改扩建;南京在长江上相继建了长江二桥、三桥等新的过江通道,九江也正在长江上建设二桥,其目的都是为了缓解交通压力。但是由于先建设高速公路或桥梁在地理位置上远优于后建设的,如果先建的停止收费,势必造成更大的拥堵也涉及到公路及桥梁的安全。而后建的公路或大桥,原本地理位置就缺乏优势,加之执行收费政策,行驶车辆相对很少。
近几年,东部地区高等级公路车流密度不断加大,原本运营量就大的早期建成的高速公路呈现出交通量饱和的态势。对这些道路继续施行收费,有助于控制公路负荷,减少车辆进入交通特别拥挤的路段,对于具有可替代的公路或桥梁,收费既可以调节交通量,同时还可以避免公路资源的浪费。
(四)通过转移支付,调节个人收入的差距,利于社会和谐
目前我国贫富差距很大,从某种意义上讲,对效益好的已到收费期限的收费公路继续实行收费政策,还具有通过社会第三次分配来调节收入差距的功能。早期建设的高速公路一般都是便捷、安全、运输效能佳、服务水平较高的路段,可供部分运输消费者和一定层次的居民选择使用。随着人民生活水平的提高及私家车的快速增长,自驾车旅游日渐盛行,这些高速公路收取的费用也会随之增长。这部分增加的收入可以用作普通公路的养护或用于公共交通,让普通公路和公共交通充分体现其公益性。目的是让能开得起私家车的人多付钱,开不起私家车的人少付钱,从社会支出中调节收入差距,利于社会和谐。所以,对于即将到收费期限的高等级公路及桥梁,在提供便捷服务的同时,收取—定的通行费是应该且必要的。
三、公众对收费公路的质疑
2008年2月,国家审计署公布的《收费公路审计调查结果》显示,辽宁、湖北等16个省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个,至2005年底违规收取通行费149亿元。公众对收费公路的质疑不断增加,归结主要有:
(一)对政府还贷收费公路转成经营性公路质疑
2008年10月1日起施行的《收费公路权益转让办法》第一三条规定,转让政府还贷公路收费权,可以向省级人民政府中请延长收费期限。许多地方政府在政府还贷公路到期前通过转让方式将其变为经营性收费公路,以延长收费时间。特别是有些地方在转让操作中的不透明、不规范、不公开,如济青高速、京石高速等转经营后收费期延长至30年,与国家政策不符,遭到公众的质疑,影响了社会和谐。
(二)对随意制定收费标准的质疑
一些地方政府把公路收费所得纳入了地方财政预算,变还贷为创收,所以对收费站点的设置及收费标准审批不严,在收费标准上追求多收、滥收,加大了社会和百姓的负担。由于公路收费关系到公众的切身利益,因此,公众对公路收费标准的质疑亦十分强烈。
(三)对收费公路所得资金去向的质疑
近十几年间,一些地方政府纷纷把贷款当作修路的主要资金来源,形成了收费公路为主,非收费公路为辅的局面。由于对收费资金的管理、核算、使用等环节的监管不力,收费公路所得成为一些部门赢取巨额利润的来源。一些社会人士担心收费公路被某些地区当成敛财的工具。
四、对我国收费公路规范发展的几点建议
收费公路的问题关键不是该不该收费,而是如何让公路收费合理化、透明化、阳光化,让消费者真心明白国家收费的意图,认可收费的标准和相应的收费制度,才能减少质疑,真正支持收费公路的建设和发展。
(一)抓紧修订收费公路的相关政策
既然国家认可高等级公路收费应当继续执行,就应当取消《收费公路管理条例》所规定的收费公路的收费年限。
目前,多数违规转让公路的目的主要是为了延长收费公路的年限,不规定收费年限,就不会出现高速公路超期收费的质疑,就可以避免一些地方为延长收费而进行违规转让公路经营权了。
不规定收费公路收费年限并不等于不考虑公路的公益性,只要国家财力允许,随时都可以按公路类型逐步取消收费。如,逐步有序取消二级公路收费就是对收费公路政策改革的一项具体措施。当国家则力到达一定程度后,可以在完全取消二级公路收费的基础上,再取消一级公路收费,最终达到取消高速公路收费的目标,公路彻底成为公益性的基础设施也是可期的。
(二)建立合理的收费机制
目前收费公路最大的问题是没有建立起有效且全面的收费机制,根据《收费公路管理条例》规定,政府还贷公路和经营性公路的收费标准,由省区、直辖市人民政府审查批准。一些地方政府为了地方利益,在审批时可能会放松审核标准。所以要正确界定中央政府与地方政府在收费公路管理上的职责,建立合理的公路收费机制,防止将收费公路收取的费用转化为相关部门的利益。
公路作为现代经济中最基本的基础设施和公共产品,其收费标准的上升或下降都直接影响社会经济运行成本和经济收益。因此,收费公路的收费标准不能单纯以投资额的多少来确定,要充分考虑公路的技术等级以及能向社会所提供的服务水平,还要考虑不同地区人们的承受能力。既要确保投资者的合法权益,也要确保社会公众利益。要研究建立公路收费价格听证制度,各省市要将公路收费标准纳入规范化、法制化轨道,使公路收费合理、公开。
(三)设立转移公路收费资金监督、审查体制
若将高速公路收取的费用转移用到其他公路建设、养护等诸多地方,涉及到资金转移使用的问题。对转移支付的资金,要引进审计制度进行监督,特别是要强化对转移过程监督,防止资金在转移过程中出现挪用等不规范的问题。
(四)启动公路运输市场的预警机制
国家政策已经肯定公路具有“经营”性质,可以依法转让其经营权。要想使占比例很大的经营性收费公路市场化运作良好,还需要一个灵敏而准确的运输市场预警机制的存在。有效的市场预警机制不仅能够及时传达收费公路交通量的变化情况,监测收费水平是否合理,反映收费公路供求关系发生变动时收费标准的变动有无异常等诸多事关公众的因素,也是完善公路收费机制的重要的配套机制之一。
完全有理由相信,随着我国公路收费机制的不断完善,收费公路的投资建设、经营管理和权益转让会更加规范,收费公路存在的问题会逐步得到解决,收费公路会走上良性发展的道路。
(作者单位:国家发展改革委综合运输研究所)