论文部分内容阅读
[摘 要] 华亭县是全国13大产煤基地、西北3大产煤矿区和甘肃煤电化运一体化综合开发的核心区。是典型的“资源型”经济县，通过深入调研，本文总结了“资源型”经济县域发展过程面临的突出问题，提出了转型发展的对策及建议。望对“资源型”经济县域的发展有所启迪。
[关键词] “资源型”经济 转型发展 调研与思考
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）09-0031-02
华亭县是全国13大产煤基地、西北3大产煤矿区和甘肃煤电化运一体化综合开发的核心区。县域工业基础较为雄厚，现有规模以上工业企业20户，其中煤矿企业18户，基本形成了以煤炭采掘为龙头，电力、冶金、建材、陶瓷、电瓷等多业并举、规模优势明显的地方工业体系。但其他行业发展滞后，对地方经济贡献较小，农业基础相对薄弱，产业开发层次低、链条短，农业“短腿”问题突出；旅游三产受地理位置和交通等方面的影响，发展起步较晚，规模有限，对经济拉动作用不大。
1 “资源型”经济发展过程中面临的突出问题
当前，随着煤炭资源的深度开发，华亭和国内、省内其他同类型城市一样，在为全市乃至全省经济建设做出巨大贡献的同时，由于资源逐渐枯竭和市场环境的变化，暴露出了一些深层次的矛盾和问题，直接影响到县域经济的可持续发展。主要表现在：
一是财政收入对资源的依赖性过大导致财政风险较高。近年来，特别是2012年以来，由于煤炭市场持续低迷，导致我县财政收入逐年大幅下滑，大口径财政收入和公共财政收入分别由2012年的18亿元和6.9亿，下滑至2014年的14.1亿元和5.7亿元，分别下降21.7%和17.4%。这种收入结构蕴涵着极大的不稳定性，从而导致可用财力的不稳定，单一的“煤财政”风险颇高。
二是长期的“贡献型”财政致使地方财政总体实力较弱。2014年全县大口径财政收入14.1亿元中，上划上级收入8.3亿元，占59%，地方财政收入5.7亿元，占40.7%，极值比为1：0.46，且呈不断扩大的趋势。2014年全县可用财力为8.5亿元，按全县人口计算，人均财力仅为4350元。
三是采煤沉陷区治理问题是制约资源型城市可持续发展的主要难题。随着煤炭资源的超强度、大规模开采，引发的地面沉陷、地下水位下降、煤尘污染等生态环境问题日益突出，由于过去煤炭开采中，该征未征面积较大，造成治理主体缺位，失地农民生活困难。目前全县已形成采空沉陷区3.3万亩，有1800多户农户房屋受损，8000余名农民基本生活条件没有保障，按照平均每亩1.5万元治理费用计算，约需复垦费用5亿元，且沉陷面积逐年增加，沉陷区恢复治理面临资金投入不足的难题。
四是财权与事权不相统一，公共产品供需矛盾突出。2014年全县保证人员工资和维持基本的运转支出占总财力的47.4%，事业发展和公共产品的投入非常有限。而矿区人口不断增加，城区面积比“十一五”初扩大了近一倍，矿区4.5万人的上学、就医、公共设施建设以及环境保护等公共产品的供需矛盾突出。同时，由于采矿引发凸显隐患期长，塌陷灾害在一些煤炭企业因资源枯竭已经关闭或搬迁到其他地方几年或几十年后才会发生，造成治理主体缺位，将塌陷治理和生态修复的责任转嫁给地方政府，而要解决矿区塌陷治理这一深层次矛盾问题，仅靠县级现有财力是无法实现的。
五是县级收支矛盾越来越突出。从收入方面来看：煤炭企业十年黄金期已过，整体呈现回落趋势，受煤炭行情影响，我县财政收入已连续3年负增长。加之，上级财政部门在测算转移支付时引用的分配因素主要是收入基数和人数，而我县收入基数大、人口少，人均财力水平较高，因此，我县财力性转移支付规模小，基数低。以2014年为例，我县财政支出中财力性转移支付仅为2.1亿元，仅占16.7%。从支出方面来看：近几年，调整提高津补贴等保工资、保运转支出不断增加，社会保障、医疗卫生等民生支出要足额落实，教育、科技、文化、农业和计划生育等法定支出均要达到要求，公检法司等部门公用经费要达到保障标准，各类刚性支出不断增加，财政收支矛盾已十分突出。
2 转型发展的对策
一是优化投资结构，加快产业结构调整步伐。立足县情，进一步加大对城乡基础设施、科技推广、市场服务体系建设的投入，积极争取中央和省级政府增加对资源型城市发展替代产业的投资扶持，促进经济结构调整，由单一的资源型县份向综合性经济转变；制定实施城乡一体化的发展新思路，整合各类项目资金，形成投资合力，有效发挥财政资金调控作用，向重大项目、重点工程和中央、省、市重点投资项目倾斜，推动各类工程项目顺利实施，拉动社会投资，拓展增收空间。
二是推进煤电化运一体化开发，促进经济增长方式转变。应积极鼓励节能减排技术改造和新产品研发，加快重点矿井改扩建步伐，实施煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排水等伴生资源的综合开发与利用，最大限度地提高煤炭回采率和资源利用率。支持做大做强煤电、煤化工产业，编制产业开发规划，支持煤制甲醇、二甲醚、化肥等下游产品开发，努力提升煤炭就地转化增值率。全力组织实施重大交通项目建设，改造硬化通村通社道路，集约化发展运输业，完善提升矿区服务功能和承载能力，推动县域经济转型。
三是大力发展现代农业，延长农业产业链条。立足区域优势，开展农业产业化经营，重点加强核桃、药材、肉牛等特色农产品开发力度，全面加快特种养殖基地、核桃精加工项目、中药材基地等重点农业产业经营项目的建设进度，新建一批具有华亭特色的农产品深加工项目，指导企业引进先进生产设备和管理体制，提高企业的生产经营能力，推动全县特色农产品向产业化、集约化方向发展。加大对农民技能培训和劳务输转的支持力度，大力发展农村劳务经济，繁荣农村经济。加强农业生态环境保护，保护耕地，保障农民生产生活安全，推进资源型县份可持续发展
四是推动第三产业提速发展，培植新的经济增长点。加快县城功能完善、小城镇建设等公共服务性基础设施建设，改善基础条件，促进人流、物流、信息流、资金流向资源型县份聚集。积极发展流通业，引进一批现代物流、中介服务、高档餐饮娱乐、住宿接待、购物中心等商贸服务项目，不断增强县城吸引力，逐步将华亭建设成为区域性物流中心。按照“做强基础、做深内涵、做大
影响”的目标，开发精品旅游项目，促进旅游产业健康发展，努力培育县域经济新的增长点。
五是加大对社会事业发展的支持力度，建立有利于县域经济发展的公共财政保障体系。进一步加大对城乡基础设施的投入，重点建设好与农民生产生活关系密切、拉动农民增收作用显著的项目，如县乡公路、乡村道路、人畜饮水工程、农村沼气、农村电网、农田水利工程等。不断增加农村义务教育投资，加强教育基础设施建设，改善办学条，推进教育事业均衡发展。不断加大农村卫生事业投入，推进农村公共卫生体系尽快建立和完善。扶持建立农村社会保障体系，重点做好最低生活保障和养老保障，在此基础上逐步增加保障项目，不断完善农村社会保障体系，促进县域经济和社会各项事业健康稳定发展。
[关键词] “资源型”经济 转型发展 调研与思考
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）09-0031-02
华亭县是全国13大产煤基地、西北3大产煤矿区和甘肃煤电化运一体化综合开发的核心区。县域工业基础较为雄厚，现有规模以上工业企业20户，其中煤矿企业18户，基本形成了以煤炭采掘为龙头，电力、冶金、建材、陶瓷、电瓷等多业并举、规模优势明显的地方工业体系。但其他行业发展滞后，对地方经济贡献较小，农业基础相对薄弱，产业开发层次低、链条短，农业“短腿”问题突出；旅游三产受地理位置和交通等方面的影响，发展起步较晚，规模有限，对经济拉动作用不大。
1 “资源型”经济发展过程中面临的突出问题
当前，随着煤炭资源的深度开发，华亭和国内、省内其他同类型城市一样，在为全市乃至全省经济建设做出巨大贡献的同时，由于资源逐渐枯竭和市场环境的变化，暴露出了一些深层次的矛盾和问题，直接影响到县域经济的可持续发展。主要表现在：
一是财政收入对资源的依赖性过大导致财政风险较高。近年来，特别是2012年以来，由于煤炭市场持续低迷，导致我县财政收入逐年大幅下滑，大口径财政收入和公共财政收入分别由2012年的18亿元和6.9亿，下滑至2014年的14.1亿元和5.7亿元，分别下降21.7%和17.4%。这种收入结构蕴涵着极大的不稳定性，从而导致可用财力的不稳定，单一的“煤财政”风险颇高。
二是长期的“贡献型”财政致使地方财政总体实力较弱。2014年全县大口径财政收入14.1亿元中，上划上级收入8.3亿元，占59%，地方财政收入5.7亿元，占40.7%，极值比为1：0.46，且呈不断扩大的趋势。2014年全县可用财力为8.5亿元，按全县人口计算，人均财力仅为4350元。
三是采煤沉陷区治理问题是制约资源型城市可持续发展的主要难题。随着煤炭资源的超强度、大规模开采，引发的地面沉陷、地下水位下降、煤尘污染等生态环境问题日益突出，由于过去煤炭开采中，该征未征面积较大，造成治理主体缺位，失地农民生活困难。目前全县已形成采空沉陷区3.3万亩，有1800多户农户房屋受损，8000余名农民基本生活条件没有保障，按照平均每亩1.5万元治理费用计算，约需复垦费用5亿元，且沉陷面积逐年增加，沉陷区恢复治理面临资金投入不足的难题。
四是财权与事权不相统一，公共产品供需矛盾突出。2014年全县保证人员工资和维持基本的运转支出占总财力的47.4%，事业发展和公共产品的投入非常有限。而矿区人口不断增加，城区面积比“十一五”初扩大了近一倍，矿区4.5万人的上学、就医、公共设施建设以及环境保护等公共产品的供需矛盾突出。同时，由于采矿引发凸显隐患期长，塌陷灾害在一些煤炭企业因资源枯竭已经关闭或搬迁到其他地方几年或几十年后才会发生，造成治理主体缺位，将塌陷治理和生态修复的责任转嫁给地方政府，而要解决矿区塌陷治理这一深层次矛盾问题，仅靠县级现有财力是无法实现的。
五是县级收支矛盾越来越突出。从收入方面来看：煤炭企业十年黄金期已过，整体呈现回落趋势，受煤炭行情影响，我县财政收入已连续3年负增长。加之，上级财政部门在测算转移支付时引用的分配因素主要是收入基数和人数，而我县收入基数大、人口少，人均财力水平较高，因此，我县财力性转移支付规模小，基数低。以2014年为例，我县财政支出中财力性转移支付仅为2.1亿元，仅占16.7%。从支出方面来看：近几年，调整提高津补贴等保工资、保运转支出不断增加，社会保障、医疗卫生等民生支出要足额落实，教育、科技、文化、农业和计划生育等法定支出均要达到要求，公检法司等部门公用经费要达到保障标准，各类刚性支出不断增加，财政收支矛盾已十分突出。
2 转型发展的对策
一是优化投资结构，加快产业结构调整步伐。立足县情，进一步加大对城乡基础设施、科技推广、市场服务体系建设的投入，积极争取中央和省级政府增加对资源型城市发展替代产业的投资扶持，促进经济结构调整，由单一的资源型县份向综合性经济转变；制定实施城乡一体化的发展新思路，整合各类项目资金，形成投资合力，有效发挥财政资金调控作用，向重大项目、重点工程和中央、省、市重点投资项目倾斜，推动各类工程项目顺利实施，拉动社会投资，拓展增收空间。
二是推进煤电化运一体化开发，促进经济增长方式转变。应积极鼓励节能减排技术改造和新产品研发，加快重点矿井改扩建步伐，实施煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排水等伴生资源的综合开发与利用，最大限度地提高煤炭回采率和资源利用率。支持做大做强煤电、煤化工产业，编制产业开发规划，支持煤制甲醇、二甲醚、化肥等下游产品开发，努力提升煤炭就地转化增值率。全力组织实施重大交通项目建设，改造硬化通村通社道路，集约化发展运输业，完善提升矿区服务功能和承载能力，推动县域经济转型。
三是大力发展现代农业，延长农业产业链条。立足区域优势，开展农业产业化经营，重点加强核桃、药材、肉牛等特色农产品开发力度，全面加快特种养殖基地、核桃精加工项目、中药材基地等重点农业产业经营项目的建设进度，新建一批具有华亭特色的农产品深加工项目，指导企业引进先进生产设备和管理体制，提高企业的生产经营能力，推动全县特色农产品向产业化、集约化方向发展。加大对农民技能培训和劳务输转的支持力度，大力发展农村劳务经济，繁荣农村经济。加强农业生态环境保护，保护耕地，保障农民生产生活安全，推进资源型县份可持续发展
四是推动第三产业提速发展，培植新的经济增长点。加快县城功能完善、小城镇建设等公共服务性基础设施建设，改善基础条件，促进人流、物流、信息流、资金流向资源型县份聚集。积极发展流通业，引进一批现代物流、中介服务、高档餐饮娱乐、住宿接待、购物中心等商贸服务项目，不断增强县城吸引力，逐步将华亭建设成为区域性物流中心。按照“做强基础、做深内涵、做大
影响”的目标，开发精品旅游项目，促进旅游产业健康发展，努力培育县域经济新的增长点。
五是加大对社会事业发展的支持力度，建立有利于县域经济发展的公共财政保障体系。进一步加大对城乡基础设施的投入，重点建设好与农民生产生活关系密切、拉动农民增收作用显著的项目，如县乡公路、乡村道路、人畜饮水工程、农村沼气、农村电网、农田水利工程等。不断增加农村义务教育投资，加强教育基础设施建设，改善办学条，推进教育事业均衡发展。不断加大农村卫生事业投入，推进农村公共卫生体系尽快建立和完善。扶持建立农村社会保障体系，重点做好最低生活保障和养老保障，在此基础上逐步增加保障项目，不断完善农村社会保障体系，促进县域经济和社会各项事业健康稳定发展。