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摘要近年来,基层检察机关围绕“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题,日渐将法律监督工作摆在检察工作的突出位置,推行了一系列卓有成效的工作举措。同时,受法律监督整体环境和传统检察执法思维的影响和制约,检察监督相对滞后的状况尚未得到根本改观。本文以检察监督为主线,以深圳市宝安区人民检察院近年来开展法律监督工作的实践与思考为基点,详述了基层检察机关履行法律监督职能的理解、体会与有益的探索。
关键词法律监督 检察工作 检察监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-139-04
检察机关是行使国家法律监督权并具有独立法律地位的国家机关,而法律监督职能中除了极小一部分消极处分权(如撤案、不起诉等)以外,一般不具有实体性处分权、行政处分权和司法裁决权,法律监督职能也因此具有程序审查和程序启动的功能,而且这种监督制约关系不具有凌驾于行政、审判等国家职能之上的可能性。目前,检察机关在真正意义上实现法律监督者的职能与角色存在诸多值得研究和解决的突出问题,如何切实把法律监督放在检察业务开展过程中突出、中心的位置上,真正做到敢于监督、善于监督、监督有效是各级检察机关面临的棘手问题之一。本文以深圳市宝安区人民检察院(以下称“宝安区检察机关”)2005至2009年上半年立案、侦查、审判、执行监督工作数据为基准,详细评述了基层检察机关视角下法律监督工作的现状与发展。
一、基层检察机关法律监督工作概况
根据法律规定,检察机关法律监督主要包括对立案、侦查、审判、执行四方面进行监督。一是对公安机关的立案活动进行监督。二是对包括公安机关在内的具有侦查权的机关和部门的侦查活动进行监督,主要通过审查批捕和审查起诉的方式。三是对人民法院的审判活动进行监督,主要包括两个方面:第一是对审判活动进行监督;第二是对人民法院作出的判决、裁定进行监督,其方式是提起抗诉、办理申诉案件。四是对执行机关执行刑罚的活动进行法律监督,具体表现为对交付执行、收押、监管、释放、保外就医、监外执行等管理活动进行监督。
(一)立案监督
2005年-2009年上半年,宝安区检察机关向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》30份、《通知立案书》4份,成功督促公安机关立案19件,并首次纠正公安机关不当立案案件1件。
1.推动行政执法与刑事司法衔接工作,拓展监督渠道。2006年,宝安区检察机关倡议试行宝安区行政执法与刑事司法衔接工作机制,陆续走访区公安分局、区烟草专卖局等成员单位,就如何消除行政执法机关与司法机关对部分案件证据搜集采信和法律适用上的分歧、如何加强对个案的协调、业务交流等问题进行深入探讨,为检察人员办理、监督案件提供行政执法实践和司法适用的知识储备。
2.成立全市首个刑事立案监督室,提升监督效能。宝安区检察机关于2005年6月设立了深圳市检察机关首个立案监督室,在捕诉分开后仍沿用了这一工作机制,且立案监督工作基本上是从成立立案监督室后逐步开展起来,并取得了良好的监督效果。
(二)侦查监督
审查逮捕是侦查监督的首要职责,是开展立案监督等侦查活动监督的重要基礎。2005至2009年上半年期间,宝安区检察机关共受理审查逮捕案件20188件32063人,批准逮捕19043件29697人,不捕1096件2280人。审查起诉是进入国家公诉阶段后对侦查活动的进一步审查,为正确定罪量刑提供准确的法律基础。2005至2009年上半年期间,宝安区院提前介入侦查活动案件221件,追诉犯罪嫌疑人2人,追漏43件,向侦查机关和人民法院发出检察建议书12份。
1.整合监督资源,设立专业化监督室。一是于2007年5月设立深圳市检察机关首个侦查活动监督室,检察人员在日常办理案件中发现的侦查违规违法线索,统一移交该室处理。如宝安区检察机关针对侦查活动违法问题向公安机关发出纠正违法通知书5份,检察建议2份,总数比2006年至2007年5月监督室成立前增加了一倍。二是于2007年设立妇女、未成年人犯罪案件监督室,并于2008年牵头与宝安区法律援助处共同构建法律援助提前介入工作机制,将法律援助前置于审查逮捕阶段,第一时间开展法律援助和思想帮教等工作,这是宝安区检察机关长期以来积极探索青少年维权新途径的重大举措,亦是深圳市检察机关首个未成年人犯罪案件法援提前介入到审查逮捕阶段的工作机制。自2008年3月至12月试行以来,宝安区检察机关共协助299名未成年犯罪嫌疑人申请法律援助,法援处受理87人,取得良好成效。
2.加强捕诉衔接,严把公安机关办案质量。一是改变以往埋头审案的工作模式,采取多种形式主动出击。例如,对一些发案率高、侦查活动存在较多问题的派出所进行走访;采用定期发出季度不捕案件指引、通过公安内部网络介绍取证存在缺陷或定性问题的典型案例、面对面授课等多种形式使公安机关了解检察机关审查批捕的证据标准,从“源头”上严把案件质量关,在审查逮捕工作中积极探索和构建案件质量监控机制。二是加强对侦查机关捕后未及时移送审查起诉案件的监督。从2008年开始,宝安区检察机关着手每半年统计一次捕后未诉案件清单,对捕后未及时移送审查起诉情况进行监督,大力推进侦查监督工作的“向前拓展”和“向后延伸”。
3.强化追捕力度,保障法律正确实施。近年来,宝安区检察机关不断强化干警对案件的警觉性,追捕力度明显加强。例如,在侦查监督部门办理的秦峰等人故意伤害案中,公安机关将犯罪嫌疑人黄业宁定性为证人,检察人员认为,黄业宁在公安机关接受询问时承认其与同伴殴打被害人蔡军,被害人蔡军亦指认黄业宁对其实施殴打,同案嫌疑人刘正刚、黄庆强也指认黄业宁参与打斗。因此,足以认定黄业宁伙同他人殴打蔡军致其轻伤。检察人员在批捕其余同案嫌疑人的同时,向公安机关发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》,建议公安机关将犯罪嫌疑人黄业宁提请检察机关批准逮捕。2006-2009年上半年,宝安区院侦查监督科共追捕犯罪嫌疑人28人,有力地发挥了侦查活动监督专项职能,为依法追究犯罪分子刑事责任奠定了坚实基础。
4.创新监督新途径,坚持适时介入重大案件。一是以提前介入侦查的方式引导侦查取证。主要针对重特大案件、团伙犯罪案件、公安机关侦查人员认为需要邀请检察人员介入的疑难案件,在提请批准逮捕前或者移送审查起诉前,公诉部门受邀派员介入公安机关的侦查活动,参与案情分析,按照起诉标准对证据作出法律评价,并提出建议。二是对于与公安机关发生意见分歧的个别案件,以个案研讨的方式引导侦查取证。讨论证据和执法活动的合法性,以求达成共识,化解分歧。三是以联席会议的方式引导侦查取证。公诉部门针对在审查起诉阶段暴露出的公安机关在侦查案件中存在的普遍性问题,组织召开公检联席会议,相互切磋,以求提高办案质量。四是列席公安机关案件分析会议引导侦查取证。案件发生后,公诉部门受公安机关邀请,派员参加案情分析会,并就侦查方向、证据收集出具指导意见。
5.监督方式灵活化,监督手段多样化。针对侦查机关呈捕呈诉案件质量不高甚至案卷笔录错漏、疑点较多以及执法不规范等普遍性现象,检察人员以不为监督而监督为原则,以取得实际监督效果为出发点,对侦查机关违法行为及不规范现象,采取多样化的合理监督措施。一是同步引导侦查活动。在案件退补过程中,检察人员针对个案实时指导取证,将退补事项及退补原因在退补提纲上进行详细说明,明确了侦查机关侦查的重点,同时与侦查机关承办人做好联系工作,就退补事项进行沟通交流,逐步改变了以往侦查机关只知其然,不知其所以然的现象,并对同类案件的侦查工作起到示范与引导作用。二是对重大违法违规现象实施全程监控。对于经各种渠道发现的侦查机关的重大的违法违规现象,以发出检察建议书和纠正违法通知书的形式纠正侦查机关执法活动,要求侦查机关及时书面反馈整改情况,不走过场。三是举办执法活动讲座。针对侦查机关普遍存在的典型问题,检察人员不定期对全区公安干警进行集体授课,与侦查人员面对面交流,列举和分析案件侦查中的常见问题。
(三)审判监督
公诉部门的审判监督工作。2005年至2008年,向人民法院发出检察建议书5份,发出纠正违法通知书1份,抗诉案件18件,抗诉案件率基本保持在0.15%,监督工作的广度和深度进一步拓展。在监督对象上,对人民法院的审判活动和人民法院的判决、裁定,不局限于对实体问题进行监督;在监督手段上,不局限于以抗诉为手段。排除每年针对错误判决进行抗诉以外,自2006年始针对人民法院在审判程序中出现的问题发出检察建议书,自2008年始针对人民法院在审判程序中的违法行为发出纠正违法通知书,虽然数量较少,但有效地改变了审判机关轻程序的问题。同时对于抗诉案件,既对有罪判无罪的案件提出抗诉,又重视审查量刑畸轻的案件。
民事行政检察部门的审判监督工作。2005至2007年,提请抗诉或建议提请抗诉案件27宗,不提请抗诉4件,不建议提请抗诉23件。2008至2009年上半年,共受理案件62件,案件审结率为97%。
1.贴近基层,延伸民行检察监督工作触角。在主要部门信访接待室设置民行宣传资料,对民行检察工作进行全方位多层次的宣传。走访区法律援助处、劳动局、工会、律所等单位,并与之建立合作关系,妥善处理了楼村人大代表提交的转地款纠纷案件、蔡某工伤赔偿纠纷案件等。
2.积极参与公益诉讼,维护社会公益。宝安区检察机关于2007年正式向宝安区人民法院提起以深圳市福聚源实业发展有限公司为被告的公益诉讼。此前,宝安区检察机关专门制定了《关于实现公益诉讼个案突破的实施方案》,通过外出摸查线索、开展专项调研、走访投诉前线部门等多种方式,收集涉及公益诉讼方面的案件线索共16件。该案正是宝安区检察机关与区环保局进行“公益诉讼”专项调研中,环保局主动向宝安区检察机关提供的线索。这是深圳市首宗公益诉讼案件,亦是全国检察系统的罕例。
3.探索以检察建议启动再审的民行检察监督新方式。宝安区检察机关在办理民事行政申诉案件过程中,发现人民法院已生效的民事、行政判决或裁定确有错误的,经与人民法院协商同意,不经过抗诉程序,由宝安区检察机关直接向法院发出检察建议,建议法院依法再审,法院依照审判监督程序进行再审,并将再审结果通知我院。用检察建议的方式建议法院再审,是基层检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下,依据法律原则和立法精神,在履行民行检察监督权上的发展和创新。
(四)执行监督
1.监督监所执法管理活动,确保监管场所安全无事故。宝安看守所从2008年8月业已经突破6000人关押大关,但通过定期检查看守所管理制度落实情况、加强驻所检察和巡仓工作、开展法制教育和思想引导等方式,自2004年至今依然确保监所安全无事故。
2.监督监所场所执法行为,确保减刑等活动适用法律正确。宝安区检察机关坚持对监外执行的“五种人”进行在册登记,建立档案,并报市监所处备案。指定专人定期进行每年不少于一次的考察,考察情况应写出书面材料存档;对工作中出现的违法假释、违法保外就医、量刑畸轻等问题进行监督检查,指定专人进行审查,发现违法问题及时向领导报告,在法律规定的时间内按程序向做出决定的单位提出纠正意见;随时对监外执行、减刑假释工作的相关法律问题提出检察建议;建立“五种人”的约见检察官制度,定期接受約见。
3.监督羁押程序,确保羁押无超期。宝安区自2004年开始已实现全年无超期羁押。但隐性超期羁押的问题仍然存在。所谓“隐性超期”是指执法机关在办理案件过程中,办案的时间超过《刑事诉讼法》和相关司法解释规定的办案期限的情况,但该类情况属于通过各种合法的法律文书批准延期的状况。据调查,宝安区隐性超期羁押问题大部分存在于一审法院判决阶段,其次存在于侦查阶段,多由换押不够及时所导致。宝安区检察机关通过较长时间的摸索,实行羁押期限台帐制度,以加强对羁押期限的法律监督工作。比如,每日更新数据,及时掌握收押、释放罪犯的基本状况;不定时抽查换押情况;通过检察多媒体信息系统定期检查在押人员羁押期限;加强与公安、法院等部门的联系,及时掌握羁押情况和延期、超期原因,督促并提醒办案单位以预防超期以及通过对违法羁押情况提出书面检察建议等方式确保羁押程序合法。
4.监督违法违规侦查行为,保障在押人员合法权益。自2005年至今,宝安区检察机关驻所检察室共对20起涉嫌刑讯逼供行为进行法律监督,并向公安机关通报多起鉴定为轻微伤的涉嫌刑讯逼供的情况,要求其督促相关办案单位严格执法,避免违法办案。自2005年以来,共受理在押人员各类申诉1388件,其中转办247件,自办1141件,为在押人员追回违法被扣押的个人合法财物折合人民币约200万元。
二、基层检察机关法律监督工作难点调研分析
(一)监督渠道不畅,严重影响监督工作的深入开展
一是线索来源较为单一。目前,基层检察机关法律监督的线索来源主要为接受控告申诉、案件审查和上级院交办或转办。上述被动受理的线索数量远高于主动出击发现和获取的线索数量。如宝安区检察机关通过新闻报道途发现立案监督线索的情形仅有2005年的一宗公安机关有案不立的盗窃案。同时,由于宣传不到位,很多部门、当事人对检察机关的法律监督职能不甚了解,甚至不清楚存在控告申诉这一重要的法律救济途径,导致控告申诉途径获取线索的绝对数量少。以宝安区检察机关为例,2006、2007年共受理批捕案件8763件,但2006年至2007侦监部门针对侦查活动中存在问题向公安机关发出纠正违法通知书、检察建议书仅有12份。民行申诉案件案源也较为短缺,民行部门每年受理的申诉案件中,属上级院交办或转办的即达50%以上。
二是监督具有明显的滞后性。检察监督的特点决定了其更多的属于“事后监督”,其主要作用在于纠正执法、司法环节违法或者过错,警示未来的执法、司法活动。但在监督时,往往过错已然发生,损害难以挽回。
三是监督线索发现难。目前,监督线索发现和获取的主要途径为案件审查。这种坐堂办案的模式导致我们难以及时了解和掌握诉讼情况,也难以及时发现和获取违法违规线索。即使在监督同步性较强的审查逮捕环节,检察人员也只能围绕经过公安内部把关和筛选的案卷材料进行监督,对于其它较为隐蔽的违法现象如徇私枉法、刑讯逼供、暴力取证、不应撤案而撤案、违法决定、执行、变更、撤销强制措施以及另案处理中存在的徇私、渎职等,除非造成较为严重的后果,否则难以及时发现。而相对于侦查监督,审判监督的渠道则更为狭窄。案件承办人主要根据庭审活动和判决情况进行监督,对于审判机关开庭前后的各种程序性行为,如是否告知、是否按时告知等等,难以及时掌握。
(二)监督缺乏良性制度氛围,制约了监督范围和监督成效
集中表现在立法盲点、监督盲点较多,监督范围相对较为狭窄,检察机关的法律监督存在体制困境和发展瓶颈。
一是刑事立案监督存在立法疏漏。其一,对刑事立案监督申请办理期限及侦查监督部门的审查期限法无明文规定。由此可能导致被害人在很长时间内得不到准确答复,案件证据也极易随时间流逝而湮灭,严重影响检察执法公信力。其二,检察机关对公安机关不应当立案而立案侦查的监督,缺乏法律依据。同时,法律没有明确规定立案监督案件各环节的办理期限,以致部分案件久拖不绝、“立而不查”的现象时有发生。
二是民行检察监督面临发展瓶颈。现行民事诉讼法仅规定检察机关可以对法院错误的生效裁判提出抗诉,对于民事、行政执行是否可介入监督则语焉不详。监督范围的限制,监督内容上的不完整,势必影响民行检察监督的整体效果。同时,在倡导“司法独立”的语境下,审判权对检察监督权天然的排斥、非理性的淡化,也是民行检察监督发展面临的又一困境。近年来法院系统关于民行监督与职务犯罪侦查权剥离的强烈诉求,即为典型例证。其一方面不断通过单方面司法解释限制检察监督的范围,将执行、调解、诉讼保全等诉讼领域排除在检察监督之外,另一方面对民行检察监督在“审级、审限、调卷、出庭”等程序问题上的层层设卡,进一步弱化了检察监督的效力和权威。与此同时,提请或建议抗诉与再审的脱节,也较易形成监督上的盲点。
三是监所监督盲点较为集中。其一,监外执行罪犯脱管漏管现象较为严重。以宝安区为例,由于相当部分监外执行的罪犯为外省籍人员,较易造成监外执行各个执法环节的脱节,导致其区305名监外执行罪犯中有20%处于脱管漏管状态。因此,亟待建立和完善监外执行人员数据库和重点人员个人档案,进一步加强普查和跟踪监管力度。其二,减刑、假释监督难。减刑、假释由人民法院作出裁定,人民检察院仅通过裁定书副本难以发现其中的违法之处。即使发现后提出书面意见,若人民法院不予采纳,检察机关也无从制约。其三,监所场所违法事件处理困难。在监管场所发生的违法案件,有价值的、有明确举报事实的线索少,常常缺乏被举报人和犯罪事实,也难以找到关键的证人。
(三)缺乏刚性手段制约,监督效果不尽如人意
一是监督措施缺乏约束力,严重影响检察监督的权威。立法在赋予检察机关监督职能的同时,却未能配套设置监督的后续强制手段,检察监督效果在实践中几乎完全取决于监督对象的认可度和自觉服从度。以立案监督为例,如对于公安机关接到立案通知后仍不予立案,或者立而不侦、消极侦查,检察机关并不具有实质意义上的处分权和强制手段,监督文书基本形同一纸空文。再如暂予监外执行、减刑、假释的监督,检察机关只能提出书面意见,采纳与否,再无其他规制手段。
二是部分监督对象抵触甚至抗拒监督,导致重复违法现象较为严重。首先应当肯定,公安机关等监督对象对检察监督的理解和支持力度较以往明显增强。如对于检察机关发出的纠正违法通知书和检察建议书,公安机关多能高度重视,并及时加以整改。但令人难以理解的是,同类违法现象仍然屡禁不止,且多个办案部门不间断地出现同类问题。这种相互矛盾的局面表明监督的警示作用并未从点到线再到面地发挥,监督的自觉服从度还不高。
三、强化基层检察机关法律监督职能的机制建构
(一)立案监督方面
1.加强对检察机关立案监督职能的宣传工作。通过开展法律咨询服务活动、媒体宣传等方式,让老百姓了解立案监督工作的内容和意义,积极为检察机关提供线索,以保护自己和他人的合法权益;同时,由于实际工作中经常遇到不构成犯罪或属于民事纠纷的当事人抱着“公安不立案,告到检察院”的思想,要求检察院督促公安机关为民作主,故需要避免形成这样的误区。另外,还应主动和工商、税务、技监等部门加强沟通,建立信息互通制度,通过多种渠道扩充立案监督案件的线索;要关注新闻媒体及网络信息,主动发现有重要意义的线索。
2.加强对立案监督案件备案工件和执行情况的跟踪工作。凡是有关立案监督的法律文书、审查报告及向公安送达的文书都应由承办人员整理后交由相关人员统一收集保存,并做好每个案件具体流程的备案工作。对于发出《要求说明不立案理由通知书》或《通知立案书》的刑事立案监督案件,承办人员应注意案件的后续跟进工作,减少公安机关立而不侦、侦而不结情况的发生,使立案监督不是流于程序表面的工作,而成为切实维护司法公正的重要手段。
3.探索建立备案审查机制,拓宽监督渠道。紧密围绕人民群众反映强烈、党委政府高度关注的热点领域,选好试点单位,选准切入点,深入推动行政执法与刑事司法相衔接工作,积极探索建立行政执法重大个案备案审查机制和试点派出所立案情况备案审查制,变被动等线索为主动出击,切实加强对行政机关不依法移交涉嫌犯罪案件、公安机关有案不立或不当立案等现象的监督。
(二)侦查监督方面
1.赋予检察法律文书执行力。建议对公安机关拒不纠正违法行为规定相应有强制力的措施,不仅规定必须在限定時间内纠正违法,且需要强化检察机关纠正违法通知书的执行效力,以防止检察建议和纠正违法通知流于形式。
2.落实《侦查意向书》或《提供法庭审判所需证据提纲》。在现有法律未明确规定的前提下,我们认为可以通过与侦查机关协商的方式,要求侦查机关对检察机关发出的《侦查意向书》或《提供法庭审判所需证据提纲》所列举的补查事项进行补查,因客观困难不能补充证据的,应在该案移送审查起诉时,书面说明不能补充证据的理由。
3.加强与公安机关基层办案部门的联系,推行侦查活动监督前移。各地派出所承担着大量的刑事案件侦查工作,规范其侦查行为可最大程度预防、减少违法行为危害后果的发生。
4.完善适时介入工作机制。完善定期联系走访派出所、定期召开座谈会,制定类案办理指引和常见刑事案件证据指引等制度,不断促进和规范刑事侦查工作。通过适时介入重大刑事案件的侦查,将侦查监督关口前移,进一步加强对侦查活动的动态监督,及时发现和纠正侦查违法现象。
(三)在审判监督方面,赋予检察机关纠正违法决定权
规定对人民法院违反程序的行为或在庭审中发现审判可能造成国家或公民个人合法权益遭受损害的,有权责令中止审判。对于庭审中审判人员违反程序法的行为,检察人员对其予以认定以及提出休庭纠正违法的决定权应以司法细则的形式加以固定。
(四)在民事行政检察法律监督方面,以行政执法监督为突破口,拓展民行检察工作范围
走访各行政执法机关,使行政执法部门全面了解检察机关的法律监督职责和行政执法监督工作的重大意义,促成行政执法与法律监督在民事行政检察业务范围内融合的规范化、制度化。及时向人大、党委和政府及上级检察机关汇报专项工作的开展情况,主动争取支持和理解。选取人民群众反映呼声较大,与人民群众切身利益相关的行政执法活动进行个案监督,针对行政执法活动中存在的问题,向行政机关发出检察建议、检察意见书。
(五)在执行监督方面
一方面,要在法律上给看守所作出一个准确的定位,应当准许其关押短期的已决犯,对其权限作新的定义,同时,对驻监所检察室的人员进行优化配备,适应新的形势。另一方面,对执行机关提起的减刑、假释的申请,要规定先由执行机关向检察机关提交材料,由检察机关审查以后,再向法院提交申请。如不符合条件的,可以作出检察意见,把材料退回执行机关。执行机关不服的,可以向上一级检察机关申请复议。
(六)完善监督手段,丰富检察机关监督建议权内容
增强检察机关纠正违法的能力。对诉讼中违法办案的人员,检察机关可以提出更换办案人员办理的建议,可以提出给予违法行为人行政处分的建议;对拒绝接受纠正意见的单位,检察机关可以向其上级单位提请提出纠正意见或者向本级人民代表大会常务委员会提请提出纠正意见。
在检察机关针对目前司法环境与所在地区客观司法背景实施各种具体的或是变通的法律监督措施以外,我们认为完善立法,尽快制定统一、明确的司法解释,为强化法律监督提供法律依据具有积极的、现实的实践意义。如在立案监督上,通过司法解释进一步明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督,而且要包括整个立案活动的全面监督。同时,把检察机关和人民法院都享有一定范围的刑事立案权案件也纳入立案监督对象;在侦查监督上,将那些直接限制或剥夺公民的人身自由和其他权利的重大的强制侦查措施,如搜查、扣押等纳入检察机关的监控范围,原则上规定侦查机关只有经检察机关批准后方可使用,而不能由侦查机关自行决定,自行执行;在审判监督上,通过司法解释规范法庭外调查权,确立庭外查证证据开示规则;对于人民法院的审判活动,一方面要加强监督的及时性和权威性,对法院的违反程序的行为要当庭指出,如法院拒不接受建议,检察官可以主动退庭,要求延期审理向本院的检察长或检察委员会汇报,而不能任由违法的诉讼活动继续进行。如还不能解决问题,建议渎职侦查部门对其以枉法裁判罪进行追究责任。另一方面,将自诉案件和书面审理案件纳入审判监督的范围,避免造成监督空白。并可以在法律上规定检察机关拥有向人大提起弹核权,如针对审判人员拒绝纠正违法行为;在判决裁定监督上,通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限,防止久拖不决;在民事行政监督上,通过司法解释规定人民检察院有调卷权,明确对抗诉案件的再审审级的规定,增强操作性,减少随意性,等等。此外,通过立法尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定。通过立法明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力,同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权。同时,尽量细化与三大诉讼监督相配套的有关操作细则。鉴于目前检法两家司法解释相互矛盾和公检法司各行其是的现状,建议全国人大统一司法解释权,以立法的形式加以确定,明确规定司法解释权的归属,以减少不必要的摩擦,确保司法活动的高度统一和公正。
注释:
谢鹏程.中国检察机关法律监督职能的特征.http://jc.jcrb.com.(检察理论频道,专论之六).
记根须.检察机关对刑事诉讼进行法律监督的问题及完善措施.中国法治网.
关键词法律监督 检察工作 检察监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-139-04
检察机关是行使国家法律监督权并具有独立法律地位的国家机关,而法律监督职能中除了极小一部分消极处分权(如撤案、不起诉等)以外,一般不具有实体性处分权、行政处分权和司法裁决权,法律监督职能也因此具有程序审查和程序启动的功能,而且这种监督制约关系不具有凌驾于行政、审判等国家职能之上的可能性。目前,检察机关在真正意义上实现法律监督者的职能与角色存在诸多值得研究和解决的突出问题,如何切实把法律监督放在检察业务开展过程中突出、中心的位置上,真正做到敢于监督、善于监督、监督有效是各级检察机关面临的棘手问题之一。本文以深圳市宝安区人民检察院(以下称“宝安区检察机关”)2005至2009年上半年立案、侦查、审判、执行监督工作数据为基准,详细评述了基层检察机关视角下法律监督工作的现状与发展。
一、基层检察机关法律监督工作概况
根据法律规定,检察机关法律监督主要包括对立案、侦查、审判、执行四方面进行监督。一是对公安机关的立案活动进行监督。二是对包括公安机关在内的具有侦查权的机关和部门的侦查活动进行监督,主要通过审查批捕和审查起诉的方式。三是对人民法院的审判活动进行监督,主要包括两个方面:第一是对审判活动进行监督;第二是对人民法院作出的判决、裁定进行监督,其方式是提起抗诉、办理申诉案件。四是对执行机关执行刑罚的活动进行法律监督,具体表现为对交付执行、收押、监管、释放、保外就医、监外执行等管理活动进行监督。
(一)立案监督
2005年-2009年上半年,宝安区检察机关向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》30份、《通知立案书》4份,成功督促公安机关立案19件,并首次纠正公安机关不当立案案件1件。
1.推动行政执法与刑事司法衔接工作,拓展监督渠道。2006年,宝安区检察机关倡议试行宝安区行政执法与刑事司法衔接工作机制,陆续走访区公安分局、区烟草专卖局等成员单位,就如何消除行政执法机关与司法机关对部分案件证据搜集采信和法律适用上的分歧、如何加强对个案的协调、业务交流等问题进行深入探讨,为检察人员办理、监督案件提供行政执法实践和司法适用的知识储备。
2.成立全市首个刑事立案监督室,提升监督效能。宝安区检察机关于2005年6月设立了深圳市检察机关首个立案监督室,在捕诉分开后仍沿用了这一工作机制,且立案监督工作基本上是从成立立案监督室后逐步开展起来,并取得了良好的监督效果。
(二)侦查监督
审查逮捕是侦查监督的首要职责,是开展立案监督等侦查活动监督的重要基礎。2005至2009年上半年期间,宝安区检察机关共受理审查逮捕案件20188件32063人,批准逮捕19043件29697人,不捕1096件2280人。审查起诉是进入国家公诉阶段后对侦查活动的进一步审查,为正确定罪量刑提供准确的法律基础。2005至2009年上半年期间,宝安区院提前介入侦查活动案件221件,追诉犯罪嫌疑人2人,追漏43件,向侦查机关和人民法院发出检察建议书12份。
1.整合监督资源,设立专业化监督室。一是于2007年5月设立深圳市检察机关首个侦查活动监督室,检察人员在日常办理案件中发现的侦查违规违法线索,统一移交该室处理。如宝安区检察机关针对侦查活动违法问题向公安机关发出纠正违法通知书5份,检察建议2份,总数比2006年至2007年5月监督室成立前增加了一倍。二是于2007年设立妇女、未成年人犯罪案件监督室,并于2008年牵头与宝安区法律援助处共同构建法律援助提前介入工作机制,将法律援助前置于审查逮捕阶段,第一时间开展法律援助和思想帮教等工作,这是宝安区检察机关长期以来积极探索青少年维权新途径的重大举措,亦是深圳市检察机关首个未成年人犯罪案件法援提前介入到审查逮捕阶段的工作机制。自2008年3月至12月试行以来,宝安区检察机关共协助299名未成年犯罪嫌疑人申请法律援助,法援处受理87人,取得良好成效。
2.加强捕诉衔接,严把公安机关办案质量。一是改变以往埋头审案的工作模式,采取多种形式主动出击。例如,对一些发案率高、侦查活动存在较多问题的派出所进行走访;采用定期发出季度不捕案件指引、通过公安内部网络介绍取证存在缺陷或定性问题的典型案例、面对面授课等多种形式使公安机关了解检察机关审查批捕的证据标准,从“源头”上严把案件质量关,在审查逮捕工作中积极探索和构建案件质量监控机制。二是加强对侦查机关捕后未及时移送审查起诉案件的监督。从2008年开始,宝安区检察机关着手每半年统计一次捕后未诉案件清单,对捕后未及时移送审查起诉情况进行监督,大力推进侦查监督工作的“向前拓展”和“向后延伸”。
3.强化追捕力度,保障法律正确实施。近年来,宝安区检察机关不断强化干警对案件的警觉性,追捕力度明显加强。例如,在侦查监督部门办理的秦峰等人故意伤害案中,公安机关将犯罪嫌疑人黄业宁定性为证人,检察人员认为,黄业宁在公安机关接受询问时承认其与同伴殴打被害人蔡军,被害人蔡军亦指认黄业宁对其实施殴打,同案嫌疑人刘正刚、黄庆强也指认黄业宁参与打斗。因此,足以认定黄业宁伙同他人殴打蔡军致其轻伤。检察人员在批捕其余同案嫌疑人的同时,向公安机关发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》,建议公安机关将犯罪嫌疑人黄业宁提请检察机关批准逮捕。2006-2009年上半年,宝安区院侦查监督科共追捕犯罪嫌疑人28人,有力地发挥了侦查活动监督专项职能,为依法追究犯罪分子刑事责任奠定了坚实基础。
4.创新监督新途径,坚持适时介入重大案件。一是以提前介入侦查的方式引导侦查取证。主要针对重特大案件、团伙犯罪案件、公安机关侦查人员认为需要邀请检察人员介入的疑难案件,在提请批准逮捕前或者移送审查起诉前,公诉部门受邀派员介入公安机关的侦查活动,参与案情分析,按照起诉标准对证据作出法律评价,并提出建议。二是对于与公安机关发生意见分歧的个别案件,以个案研讨的方式引导侦查取证。讨论证据和执法活动的合法性,以求达成共识,化解分歧。三是以联席会议的方式引导侦查取证。公诉部门针对在审查起诉阶段暴露出的公安机关在侦查案件中存在的普遍性问题,组织召开公检联席会议,相互切磋,以求提高办案质量。四是列席公安机关案件分析会议引导侦查取证。案件发生后,公诉部门受公安机关邀请,派员参加案情分析会,并就侦查方向、证据收集出具指导意见。
5.监督方式灵活化,监督手段多样化。针对侦查机关呈捕呈诉案件质量不高甚至案卷笔录错漏、疑点较多以及执法不规范等普遍性现象,检察人员以不为监督而监督为原则,以取得实际监督效果为出发点,对侦查机关违法行为及不规范现象,采取多样化的合理监督措施。一是同步引导侦查活动。在案件退补过程中,检察人员针对个案实时指导取证,将退补事项及退补原因在退补提纲上进行详细说明,明确了侦查机关侦查的重点,同时与侦查机关承办人做好联系工作,就退补事项进行沟通交流,逐步改变了以往侦查机关只知其然,不知其所以然的现象,并对同类案件的侦查工作起到示范与引导作用。二是对重大违法违规现象实施全程监控。对于经各种渠道发现的侦查机关的重大的违法违规现象,以发出检察建议书和纠正违法通知书的形式纠正侦查机关执法活动,要求侦查机关及时书面反馈整改情况,不走过场。三是举办执法活动讲座。针对侦查机关普遍存在的典型问题,检察人员不定期对全区公安干警进行集体授课,与侦查人员面对面交流,列举和分析案件侦查中的常见问题。
(三)审判监督
公诉部门的审判监督工作。2005年至2008年,向人民法院发出检察建议书5份,发出纠正违法通知书1份,抗诉案件18件,抗诉案件率基本保持在0.15%,监督工作的广度和深度进一步拓展。在监督对象上,对人民法院的审判活动和人民法院的判决、裁定,不局限于对实体问题进行监督;在监督手段上,不局限于以抗诉为手段。排除每年针对错误判决进行抗诉以外,自2006年始针对人民法院在审判程序中出现的问题发出检察建议书,自2008年始针对人民法院在审判程序中的违法行为发出纠正违法通知书,虽然数量较少,但有效地改变了审判机关轻程序的问题。同时对于抗诉案件,既对有罪判无罪的案件提出抗诉,又重视审查量刑畸轻的案件。
民事行政检察部门的审判监督工作。2005至2007年,提请抗诉或建议提请抗诉案件27宗,不提请抗诉4件,不建议提请抗诉23件。2008至2009年上半年,共受理案件62件,案件审结率为97%。
1.贴近基层,延伸民行检察监督工作触角。在主要部门信访接待室设置民行宣传资料,对民行检察工作进行全方位多层次的宣传。走访区法律援助处、劳动局、工会、律所等单位,并与之建立合作关系,妥善处理了楼村人大代表提交的转地款纠纷案件、蔡某工伤赔偿纠纷案件等。
2.积极参与公益诉讼,维护社会公益。宝安区检察机关于2007年正式向宝安区人民法院提起以深圳市福聚源实业发展有限公司为被告的公益诉讼。此前,宝安区检察机关专门制定了《关于实现公益诉讼个案突破的实施方案》,通过外出摸查线索、开展专项调研、走访投诉前线部门等多种方式,收集涉及公益诉讼方面的案件线索共16件。该案正是宝安区检察机关与区环保局进行“公益诉讼”专项调研中,环保局主动向宝安区检察机关提供的线索。这是深圳市首宗公益诉讼案件,亦是全国检察系统的罕例。
3.探索以检察建议启动再审的民行检察监督新方式。宝安区检察机关在办理民事行政申诉案件过程中,发现人民法院已生效的民事、行政判决或裁定确有错误的,经与人民法院协商同意,不经过抗诉程序,由宝安区检察机关直接向法院发出检察建议,建议法院依法再审,法院依照审判监督程序进行再审,并将再审结果通知我院。用检察建议的方式建议法院再审,是基层检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下,依据法律原则和立法精神,在履行民行检察监督权上的发展和创新。
(四)执行监督
1.监督监所执法管理活动,确保监管场所安全无事故。宝安看守所从2008年8月业已经突破6000人关押大关,但通过定期检查看守所管理制度落实情况、加强驻所检察和巡仓工作、开展法制教育和思想引导等方式,自2004年至今依然确保监所安全无事故。
2.监督监所场所执法行为,确保减刑等活动适用法律正确。宝安区检察机关坚持对监外执行的“五种人”进行在册登记,建立档案,并报市监所处备案。指定专人定期进行每年不少于一次的考察,考察情况应写出书面材料存档;对工作中出现的违法假释、违法保外就医、量刑畸轻等问题进行监督检查,指定专人进行审查,发现违法问题及时向领导报告,在法律规定的时间内按程序向做出决定的单位提出纠正意见;随时对监外执行、减刑假释工作的相关法律问题提出检察建议;建立“五种人”的约见检察官制度,定期接受約见。
3.监督羁押程序,确保羁押无超期。宝安区自2004年开始已实现全年无超期羁押。但隐性超期羁押的问题仍然存在。所谓“隐性超期”是指执法机关在办理案件过程中,办案的时间超过《刑事诉讼法》和相关司法解释规定的办案期限的情况,但该类情况属于通过各种合法的法律文书批准延期的状况。据调查,宝安区隐性超期羁押问题大部分存在于一审法院判决阶段,其次存在于侦查阶段,多由换押不够及时所导致。宝安区检察机关通过较长时间的摸索,实行羁押期限台帐制度,以加强对羁押期限的法律监督工作。比如,每日更新数据,及时掌握收押、释放罪犯的基本状况;不定时抽查换押情况;通过检察多媒体信息系统定期检查在押人员羁押期限;加强与公安、法院等部门的联系,及时掌握羁押情况和延期、超期原因,督促并提醒办案单位以预防超期以及通过对违法羁押情况提出书面检察建议等方式确保羁押程序合法。
4.监督违法违规侦查行为,保障在押人员合法权益。自2005年至今,宝安区检察机关驻所检察室共对20起涉嫌刑讯逼供行为进行法律监督,并向公安机关通报多起鉴定为轻微伤的涉嫌刑讯逼供的情况,要求其督促相关办案单位严格执法,避免违法办案。自2005年以来,共受理在押人员各类申诉1388件,其中转办247件,自办1141件,为在押人员追回违法被扣押的个人合法财物折合人民币约200万元。
二、基层检察机关法律监督工作难点调研分析
(一)监督渠道不畅,严重影响监督工作的深入开展
一是线索来源较为单一。目前,基层检察机关法律监督的线索来源主要为接受控告申诉、案件审查和上级院交办或转办。上述被动受理的线索数量远高于主动出击发现和获取的线索数量。如宝安区检察机关通过新闻报道途发现立案监督线索的情形仅有2005年的一宗公安机关有案不立的盗窃案。同时,由于宣传不到位,很多部门、当事人对检察机关的法律监督职能不甚了解,甚至不清楚存在控告申诉这一重要的法律救济途径,导致控告申诉途径获取线索的绝对数量少。以宝安区检察机关为例,2006、2007年共受理批捕案件8763件,但2006年至2007侦监部门针对侦查活动中存在问题向公安机关发出纠正违法通知书、检察建议书仅有12份。民行申诉案件案源也较为短缺,民行部门每年受理的申诉案件中,属上级院交办或转办的即达50%以上。
二是监督具有明显的滞后性。检察监督的特点决定了其更多的属于“事后监督”,其主要作用在于纠正执法、司法环节违法或者过错,警示未来的执法、司法活动。但在监督时,往往过错已然发生,损害难以挽回。
三是监督线索发现难。目前,监督线索发现和获取的主要途径为案件审查。这种坐堂办案的模式导致我们难以及时了解和掌握诉讼情况,也难以及时发现和获取违法违规线索。即使在监督同步性较强的审查逮捕环节,检察人员也只能围绕经过公安内部把关和筛选的案卷材料进行监督,对于其它较为隐蔽的违法现象如徇私枉法、刑讯逼供、暴力取证、不应撤案而撤案、违法决定、执行、变更、撤销强制措施以及另案处理中存在的徇私、渎职等,除非造成较为严重的后果,否则难以及时发现。而相对于侦查监督,审判监督的渠道则更为狭窄。案件承办人主要根据庭审活动和判决情况进行监督,对于审判机关开庭前后的各种程序性行为,如是否告知、是否按时告知等等,难以及时掌握。
(二)监督缺乏良性制度氛围,制约了监督范围和监督成效
集中表现在立法盲点、监督盲点较多,监督范围相对较为狭窄,检察机关的法律监督存在体制困境和发展瓶颈。
一是刑事立案监督存在立法疏漏。其一,对刑事立案监督申请办理期限及侦查监督部门的审查期限法无明文规定。由此可能导致被害人在很长时间内得不到准确答复,案件证据也极易随时间流逝而湮灭,严重影响检察执法公信力。其二,检察机关对公安机关不应当立案而立案侦查的监督,缺乏法律依据。同时,法律没有明确规定立案监督案件各环节的办理期限,以致部分案件久拖不绝、“立而不查”的现象时有发生。
二是民行检察监督面临发展瓶颈。现行民事诉讼法仅规定检察机关可以对法院错误的生效裁判提出抗诉,对于民事、行政执行是否可介入监督则语焉不详。监督范围的限制,监督内容上的不完整,势必影响民行检察监督的整体效果。同时,在倡导“司法独立”的语境下,审判权对检察监督权天然的排斥、非理性的淡化,也是民行检察监督发展面临的又一困境。近年来法院系统关于民行监督与职务犯罪侦查权剥离的强烈诉求,即为典型例证。其一方面不断通过单方面司法解释限制检察监督的范围,将执行、调解、诉讼保全等诉讼领域排除在检察监督之外,另一方面对民行检察监督在“审级、审限、调卷、出庭”等程序问题上的层层设卡,进一步弱化了检察监督的效力和权威。与此同时,提请或建议抗诉与再审的脱节,也较易形成监督上的盲点。
三是监所监督盲点较为集中。其一,监外执行罪犯脱管漏管现象较为严重。以宝安区为例,由于相当部分监外执行的罪犯为外省籍人员,较易造成监外执行各个执法环节的脱节,导致其区305名监外执行罪犯中有20%处于脱管漏管状态。因此,亟待建立和完善监外执行人员数据库和重点人员个人档案,进一步加强普查和跟踪监管力度。其二,减刑、假释监督难。减刑、假释由人民法院作出裁定,人民检察院仅通过裁定书副本难以发现其中的违法之处。即使发现后提出书面意见,若人民法院不予采纳,检察机关也无从制约。其三,监所场所违法事件处理困难。在监管场所发生的违法案件,有价值的、有明确举报事实的线索少,常常缺乏被举报人和犯罪事实,也难以找到关键的证人。
(三)缺乏刚性手段制约,监督效果不尽如人意
一是监督措施缺乏约束力,严重影响检察监督的权威。立法在赋予检察机关监督职能的同时,却未能配套设置监督的后续强制手段,检察监督效果在实践中几乎完全取决于监督对象的认可度和自觉服从度。以立案监督为例,如对于公安机关接到立案通知后仍不予立案,或者立而不侦、消极侦查,检察机关并不具有实质意义上的处分权和强制手段,监督文书基本形同一纸空文。再如暂予监外执行、减刑、假释的监督,检察机关只能提出书面意见,采纳与否,再无其他规制手段。
二是部分监督对象抵触甚至抗拒监督,导致重复违法现象较为严重。首先应当肯定,公安机关等监督对象对检察监督的理解和支持力度较以往明显增强。如对于检察机关发出的纠正违法通知书和检察建议书,公安机关多能高度重视,并及时加以整改。但令人难以理解的是,同类违法现象仍然屡禁不止,且多个办案部门不间断地出现同类问题。这种相互矛盾的局面表明监督的警示作用并未从点到线再到面地发挥,监督的自觉服从度还不高。
三、强化基层检察机关法律监督职能的机制建构
(一)立案监督方面
1.加强对检察机关立案监督职能的宣传工作。通过开展法律咨询服务活动、媒体宣传等方式,让老百姓了解立案监督工作的内容和意义,积极为检察机关提供线索,以保护自己和他人的合法权益;同时,由于实际工作中经常遇到不构成犯罪或属于民事纠纷的当事人抱着“公安不立案,告到检察院”的思想,要求检察院督促公安机关为民作主,故需要避免形成这样的误区。另外,还应主动和工商、税务、技监等部门加强沟通,建立信息互通制度,通过多种渠道扩充立案监督案件的线索;要关注新闻媒体及网络信息,主动发现有重要意义的线索。
2.加强对立案监督案件备案工件和执行情况的跟踪工作。凡是有关立案监督的法律文书、审查报告及向公安送达的文书都应由承办人员整理后交由相关人员统一收集保存,并做好每个案件具体流程的备案工作。对于发出《要求说明不立案理由通知书》或《通知立案书》的刑事立案监督案件,承办人员应注意案件的后续跟进工作,减少公安机关立而不侦、侦而不结情况的发生,使立案监督不是流于程序表面的工作,而成为切实维护司法公正的重要手段。
3.探索建立备案审查机制,拓宽监督渠道。紧密围绕人民群众反映强烈、党委政府高度关注的热点领域,选好试点单位,选准切入点,深入推动行政执法与刑事司法相衔接工作,积极探索建立行政执法重大个案备案审查机制和试点派出所立案情况备案审查制,变被动等线索为主动出击,切实加强对行政机关不依法移交涉嫌犯罪案件、公安机关有案不立或不当立案等现象的监督。
(二)侦查监督方面
1.赋予检察法律文书执行力。建议对公安机关拒不纠正违法行为规定相应有强制力的措施,不仅规定必须在限定時间内纠正违法,且需要强化检察机关纠正违法通知书的执行效力,以防止检察建议和纠正违法通知流于形式。
2.落实《侦查意向书》或《提供法庭审判所需证据提纲》。在现有法律未明确规定的前提下,我们认为可以通过与侦查机关协商的方式,要求侦查机关对检察机关发出的《侦查意向书》或《提供法庭审判所需证据提纲》所列举的补查事项进行补查,因客观困难不能补充证据的,应在该案移送审查起诉时,书面说明不能补充证据的理由。
3.加强与公安机关基层办案部门的联系,推行侦查活动监督前移。各地派出所承担着大量的刑事案件侦查工作,规范其侦查行为可最大程度预防、减少违法行为危害后果的发生。
4.完善适时介入工作机制。完善定期联系走访派出所、定期召开座谈会,制定类案办理指引和常见刑事案件证据指引等制度,不断促进和规范刑事侦查工作。通过适时介入重大刑事案件的侦查,将侦查监督关口前移,进一步加强对侦查活动的动态监督,及时发现和纠正侦查违法现象。
(三)在审判监督方面,赋予检察机关纠正违法决定权
规定对人民法院违反程序的行为或在庭审中发现审判可能造成国家或公民个人合法权益遭受损害的,有权责令中止审判。对于庭审中审判人员违反程序法的行为,检察人员对其予以认定以及提出休庭纠正违法的决定权应以司法细则的形式加以固定。
(四)在民事行政检察法律监督方面,以行政执法监督为突破口,拓展民行检察工作范围
走访各行政执法机关,使行政执法部门全面了解检察机关的法律监督职责和行政执法监督工作的重大意义,促成行政执法与法律监督在民事行政检察业务范围内融合的规范化、制度化。及时向人大、党委和政府及上级检察机关汇报专项工作的开展情况,主动争取支持和理解。选取人民群众反映呼声较大,与人民群众切身利益相关的行政执法活动进行个案监督,针对行政执法活动中存在的问题,向行政机关发出检察建议、检察意见书。
(五)在执行监督方面
一方面,要在法律上给看守所作出一个准确的定位,应当准许其关押短期的已决犯,对其权限作新的定义,同时,对驻监所检察室的人员进行优化配备,适应新的形势。另一方面,对执行机关提起的减刑、假释的申请,要规定先由执行机关向检察机关提交材料,由检察机关审查以后,再向法院提交申请。如不符合条件的,可以作出检察意见,把材料退回执行机关。执行机关不服的,可以向上一级检察机关申请复议。
(六)完善监督手段,丰富检察机关监督建议权内容
增强检察机关纠正违法的能力。对诉讼中违法办案的人员,检察机关可以提出更换办案人员办理的建议,可以提出给予违法行为人行政处分的建议;对拒绝接受纠正意见的单位,检察机关可以向其上级单位提请提出纠正意见或者向本级人民代表大会常务委员会提请提出纠正意见。
在检察机关针对目前司法环境与所在地区客观司法背景实施各种具体的或是变通的法律监督措施以外,我们认为完善立法,尽快制定统一、明确的司法解释,为强化法律监督提供法律依据具有积极的、现实的实践意义。如在立案监督上,通过司法解释进一步明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督,而且要包括整个立案活动的全面监督。同时,把检察机关和人民法院都享有一定范围的刑事立案权案件也纳入立案监督对象;在侦查监督上,将那些直接限制或剥夺公民的人身自由和其他权利的重大的强制侦查措施,如搜查、扣押等纳入检察机关的监控范围,原则上规定侦查机关只有经检察机关批准后方可使用,而不能由侦查机关自行决定,自行执行;在审判监督上,通过司法解释规范法庭外调查权,确立庭外查证证据开示规则;对于人民法院的审判活动,一方面要加强监督的及时性和权威性,对法院的违反程序的行为要当庭指出,如法院拒不接受建议,检察官可以主动退庭,要求延期审理向本院的检察长或检察委员会汇报,而不能任由违法的诉讼活动继续进行。如还不能解决问题,建议渎职侦查部门对其以枉法裁判罪进行追究责任。另一方面,将自诉案件和书面审理案件纳入审判监督的范围,避免造成监督空白。并可以在法律上规定检察机关拥有向人大提起弹核权,如针对审判人员拒绝纠正违法行为;在判决裁定监督上,通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限,防止久拖不决;在民事行政监督上,通过司法解释规定人民检察院有调卷权,明确对抗诉案件的再审审级的规定,增强操作性,减少随意性,等等。此外,通过立法尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定。通过立法明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力,同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权。同时,尽量细化与三大诉讼监督相配套的有关操作细则。鉴于目前检法两家司法解释相互矛盾和公检法司各行其是的现状,建议全国人大统一司法解释权,以立法的形式加以确定,明确规定司法解释权的归属,以减少不必要的摩擦,确保司法活动的高度统一和公正。
注释:
谢鹏程.中国检察机关法律监督职能的特征.http://jc.jcrb.com.(检察理论频道,专论之六).
记根须.检察机关对刑事诉讼进行法律监督的问题及完善措施.中国法治网.