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摘 要 农村宅基地具有生活和生产双重功能，但由于农村宅基地无偿无期限和无流动的使用制度，在一定程度上导致了农村宅基地的无序扩张、土地资源的严重浪费和城镇化进程缓慢。本文从安徽省池州市殷汇镇宅基地管理的现状入手，分析了当前农村宅基地使用存在的主要问题，并针对这些问题提出了意见和建议。
关键词 宅基地 管理 现状 问题 对策
安徽省池州市殷汇镇位于池州市南部秋浦河岸边，318国道、芜大高速、铜九铁路贯穿全镇。辖区国土面积505平方公里，人口14.1万人，其中农用地12954.23公顷（耕地面积3143.88公顷）、建设用地1660.51公顷、未用地706.95公顷，殷汇国土中心所服务四个镇和一个省级工业园区，现有正式职工6人，协管人员50人。殷汇镇人多地少，近几年随着开发的深入，公路、铁路、高速的全面拉通，工业水平全面提速，开发用地急剧增加，其中宅基地管理一直是农村土地资源管理的薄弱领域，存在着许多问题。本文根据当前农村宅基地管理中出现的问题，分析了执法和管理现状，列举了违法违规使用宅基地的表现形式，提出了加强农村宅基地审批和管理的对策，对今后有效管理农村宅基地具有指导意义。
一、 农村宅基地管理现状
1、一户多宅普遍存在
目前在農村，大多数农户都有两处或以上的宅基地。产生这一现象的原因，主要是因为随着人口的增加，原有的居住面积已经满足不了人们的需求。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而没有明确分家立户的具体条件，对“一户一宅”可以有不同的理解，使农民建房立户“一户一宅”的原则被曲解。另外，对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，此规定执行难度很大，难以操作到位。
2、干部思想不重视
一是部分村干部法制观念不强，越权指定宅基地，以个人感情影响标准，不按土地管理要求研究报批宅基地。二是有些村村干部原则性不强，老好人思想严重，怕得罪人。三是工作缺乏规划。对需调整宅基地的农户，只有口头协议，没有签订文字协议。遇到建新不拆旧的“钉子户”，没有依据处理，没有办法解决，只能任其发展。
3、村镇建设规划不完善导致宅基地低效利用
村庄规划执行困难。十二五以来，党中央、国务院对建设社会主义新农村的高度重视，各相关部门也要求各地必须制订村庄发展规划，今后各村庄的发展和建设必须按规划进行。这一政策的出台，对于今后合理利用土地、优化村庄环境，改善村容村貌起了很好的规范作用。但是在实际操作中，由于有的规划起点高、标准高，不太符合实际，在实践中无法操作；有的虽然符合实际，但要损害到大多数人的眼前利益，操作起来也困难重重，阻力不小。旧房拆不了，新房又要建，因此就采取见缝插针，因空补缺的形式建房，有的干脆就在村庄四周随意而建，造成新房不成排，巷道不成线，村内交通堵塞，排水不畅，使规划成为一纸空文。
二、违法违规使用宅基地的主要原因
1、村民建房分布零散
因缺乏统一规划、监管，村民建房选址随意性很大，多数选择在自家的承包地或交通便利的公路两侧，公路沿线建房，有的村民干脆弃耕不种私自买卖公路沿线集体土地获取经济利益，致使土地违法行为逐步向城乡结合部、公路沿线扩散。形成大量路边店、独家院，居民点分布零散，浪费土地现象严重。
2、违法“卖地”现象严重
受利益驱使，一部分村民擅自把自家的宅基地、承包地等出售给他人建房，影响村镇建设规划的实施。因为这些行为属于“暗箱操作”，具有很强的隐蔽性，很难及时制止和查处，导致这种不正之风愈演愈烈。
3、违法占地行为发生频率增加
由于基层国土所人员少、区域面积大，加之农户建房不收费，导致对农民建房监管积极性不高，基本处于“被动应付”的管理状态，所以违法占地行为数量逐年增多。另一方面，因土地违法案件查处难度大、周期长，国土部门又不具备强制措施等原因，进一步加速了农户建房滥占土地的行为的发生。
4、农村土地管理配套政策滞后
农村村民建房收费政策改变以后，农村土地管理的配套政策没有跟上，使占用耕地的占补平衡政策空泛，不具备操作性，具体业务没有配套政策支持，法律与政策的规定在操作层面上出现真空，耕地“占一补一”缺乏政策保障，使之流于形式，无法落实。
三、对策及建议
1、因地制宜，制订科学合理村庄发展规划
要科学合理利用土地，首先要从实际出发，因地制宜，制订和编订与本村相适应的村庄发展规划和用地规划。这也是合理用地的前提和基础。其次，要严格按照规划进行操作，避免乱圈乱建，造成土地资源的浪费。
2、充分调动和发挥基层土地执法人员的监管作用
当前，基层国土系统基本都建立了动态巡查网络，但经费不足、巡查车辆不能保障、奖惩机制又不完善，致使巡查人员积极性、主动性未能得到充分发挥。建议对基层巡查人员给予一定的巡查经费保障，配备必要的巡查车辆。同时，国土资源局可以将动态巡查监管责任纳入对基层执法人员考核内容中，不断完善巡查报告和奖惩制度，强化基层土地执法工作，及时预防和查处土地违法行为。
3、要强化监督，加大违法用地查处力度
对一些违规建房、占用耕地建房的，一经发现，立即查处，做到严格执法，依法办事，该罚的就罚，该拆的依法拆除，加大处罚力度，这对于规范农村建房是一项必要的措施。
4、制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量
对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民退出多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本村农民。鼓励村民进城落户，对已在城镇购置商品房定居或愿意进入城镇规划区定居，并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，其宅基地还耕后归村集体经济组织所有。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。同时积极探索“宅基地置换”模式，将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途。
参考文献：
[1]毕翠红.浅析农村宅基地管理中的问题与对策[J].山东国土资源，2005（3）.
[2]张兴武.试析农村宅基地问题[J].科技信息（科学？教研）， 2008（7）.
[3]傅应铨.小城镇建设中土地利用探讨[J]. 财经科学，2000，（5）.
[4]于华江，王 瑾.我国农村宅基地管理调查分析——基于陕西、浙江和河南等地的农户问卷调查[J].中国农业大学学报（社会科学版），2008（2）.
[5]秦兆勋 任金生.农村宅基地管理的有效途经分析[J].山东省农业管理干部学院学报，2008年第02期.
[6]江 辉， 焦卫平 ，路 婕 ，徐 丹.关于中国农村宅基地使用权流转问题的探讨[J].中国农学通报，2007（12）.
（作者单位：安徽省池州市国土资源局殷汇中心所）
关键词 宅基地 管理 现状 问题 对策
安徽省池州市殷汇镇位于池州市南部秋浦河岸边，318国道、芜大高速、铜九铁路贯穿全镇。辖区国土面积505平方公里，人口14.1万人，其中农用地12954.23公顷（耕地面积3143.88公顷）、建设用地1660.51公顷、未用地706.95公顷，殷汇国土中心所服务四个镇和一个省级工业园区，现有正式职工6人，协管人员50人。殷汇镇人多地少，近几年随着开发的深入，公路、铁路、高速的全面拉通，工业水平全面提速，开发用地急剧增加，其中宅基地管理一直是农村土地资源管理的薄弱领域，存在着许多问题。本文根据当前农村宅基地管理中出现的问题，分析了执法和管理现状，列举了违法违规使用宅基地的表现形式，提出了加强农村宅基地审批和管理的对策，对今后有效管理农村宅基地具有指导意义。
一、 农村宅基地管理现状
1、一户多宅普遍存在
目前在農村，大多数农户都有两处或以上的宅基地。产生这一现象的原因，主要是因为随着人口的增加，原有的居住面积已经满足不了人们的需求。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而没有明确分家立户的具体条件，对“一户一宅”可以有不同的理解，使农民建房立户“一户一宅”的原则被曲解。另外，对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，此规定执行难度很大，难以操作到位。
2、干部思想不重视
一是部分村干部法制观念不强，越权指定宅基地，以个人感情影响标准，不按土地管理要求研究报批宅基地。二是有些村村干部原则性不强，老好人思想严重，怕得罪人。三是工作缺乏规划。对需调整宅基地的农户，只有口头协议，没有签订文字协议。遇到建新不拆旧的“钉子户”，没有依据处理，没有办法解决，只能任其发展。
3、村镇建设规划不完善导致宅基地低效利用
村庄规划执行困难。十二五以来，党中央、国务院对建设社会主义新农村的高度重视，各相关部门也要求各地必须制订村庄发展规划，今后各村庄的发展和建设必须按规划进行。这一政策的出台，对于今后合理利用土地、优化村庄环境，改善村容村貌起了很好的规范作用。但是在实际操作中，由于有的规划起点高、标准高，不太符合实际，在实践中无法操作；有的虽然符合实际，但要损害到大多数人的眼前利益，操作起来也困难重重，阻力不小。旧房拆不了，新房又要建，因此就采取见缝插针，因空补缺的形式建房，有的干脆就在村庄四周随意而建，造成新房不成排，巷道不成线，村内交通堵塞，排水不畅，使规划成为一纸空文。
二、违法违规使用宅基地的主要原因
1、村民建房分布零散
因缺乏统一规划、监管，村民建房选址随意性很大，多数选择在自家的承包地或交通便利的公路两侧，公路沿线建房，有的村民干脆弃耕不种私自买卖公路沿线集体土地获取经济利益，致使土地违法行为逐步向城乡结合部、公路沿线扩散。形成大量路边店、独家院，居民点分布零散，浪费土地现象严重。
2、违法“卖地”现象严重
受利益驱使，一部分村民擅自把自家的宅基地、承包地等出售给他人建房，影响村镇建设规划的实施。因为这些行为属于“暗箱操作”，具有很强的隐蔽性，很难及时制止和查处，导致这种不正之风愈演愈烈。
3、违法占地行为发生频率增加
由于基层国土所人员少、区域面积大，加之农户建房不收费，导致对农民建房监管积极性不高，基本处于“被动应付”的管理状态，所以违法占地行为数量逐年增多。另一方面，因土地违法案件查处难度大、周期长，国土部门又不具备强制措施等原因，进一步加速了农户建房滥占土地的行为的发生。
4、农村土地管理配套政策滞后
农村村民建房收费政策改变以后，农村土地管理的配套政策没有跟上，使占用耕地的占补平衡政策空泛，不具备操作性，具体业务没有配套政策支持，法律与政策的规定在操作层面上出现真空，耕地“占一补一”缺乏政策保障，使之流于形式，无法落实。
三、对策及建议
1、因地制宜，制订科学合理村庄发展规划
要科学合理利用土地，首先要从实际出发，因地制宜，制订和编订与本村相适应的村庄发展规划和用地规划。这也是合理用地的前提和基础。其次，要严格按照规划进行操作，避免乱圈乱建，造成土地资源的浪费。
2、充分调动和发挥基层土地执法人员的监管作用
当前，基层国土系统基本都建立了动态巡查网络，但经费不足、巡查车辆不能保障、奖惩机制又不完善，致使巡查人员积极性、主动性未能得到充分发挥。建议对基层巡查人员给予一定的巡查经费保障，配备必要的巡查车辆。同时，国土资源局可以将动态巡查监管责任纳入对基层执法人员考核内容中，不断完善巡查报告和奖惩制度，强化基层土地执法工作，及时预防和查处土地违法行为。
3、要强化监督，加大违法用地查处力度
对一些违规建房、占用耕地建房的，一经发现，立即查处，做到严格执法，依法办事，该罚的就罚，该拆的依法拆除，加大处罚力度，这对于规范农村建房是一项必要的措施。
4、制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量
对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民退出多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本村农民。鼓励村民进城落户，对已在城镇购置商品房定居或愿意进入城镇规划区定居，并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，其宅基地还耕后归村集体经济组织所有。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。同时积极探索“宅基地置换”模式，将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途。
参考文献：
[1]毕翠红.浅析农村宅基地管理中的问题与对策[J].山东国土资源，2005（3）.
[2]张兴武.试析农村宅基地问题[J].科技信息（科学？教研）， 2008（7）.
[3]傅应铨.小城镇建设中土地利用探讨[J]. 财经科学，2000，（5）.
[4]于华江，王 瑾.我国农村宅基地管理调查分析——基于陕西、浙江和河南等地的农户问卷调查[J].中国农业大学学报（社会科学版），2008（2）.
[5]秦兆勋 任金生.农村宅基地管理的有效途经分析[J].山东省农业管理干部学院学报，2008年第02期.
[6]江 辉， 焦卫平 ，路 婕 ，徐 丹.关于中国农村宅基地使用权流转问题的探讨[J].中国农学通报，2007（12）.
（作者单位：安徽省池州市国土资源局殷汇中心所）