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[摘 要] 土地是民生之本，城乡统筹发展之基。作为“十二五”规划实施重要时期，做好国土资源管理工作具有十分重要的意义。本文对在当前土地管理工作中既要保持耕地总量动态平衡，又要保障建设用地供地的矛盾中，提出解决这一矛盾的根本方法——土地整理。通过实例证明土地整治可以提高耕地质量，增加耕地数量，改善农业生态环境，进一步优化土地利用结构和布局，促进土地集约利用；进而浅谈我国土地制度针对土地整治所需要改革的内容，从而证明土地整治是推进新农村建设、统筹城乡发展的一项非常重要的工作，也是新农村建设和统筹城乡发展行之有效的途径。
[关键词] 土地 整理 城乡 统筹 发展
1、土地整治理论概念
土地整治系指改變土地利用的不利生态环境条件的综合措施。土地整治是盘存量土地、强化集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。在我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。现在的土地整治是对于土地整理、开发、复垦的统称。
2、土地整治对于城乡统筹发展的重大意义
城乡统筹，字面上解释是“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。统筹城乡发展，是我国全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。新农村的建设需要城市的支持，同时城市的发展也需要农村的支持，尤其是土地方面的支持。我国国土资源部部长徐绍史，在成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会上就指出：“大力推进农村土地整治，搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台”。当前，加强土地综合整治，提高耕地质量保障粮食安全，开放农村集体建设用地流转市场，开辟建设用地供给第二来源，提高节约集约利用农村建设用地水平，保证农民土地权利在经济上得到实现，从而推动城乡统筹科学发展，势在必行。
3、土地整治对于城乡统筹发展的作用
土地整理是指为提高已利用土地的利用率和产生率，优化土地利用结构，增加有效耕地面积和改善生产、生活条件，同时缓解建设用地指标严重不足的问题。按照土地利用总体规划的要求，动用工程建设措施，对农村配置不当、利用不合理，以及分散、闲置、未充分利用的农村居民点用地和农地实施调整、开发、利用的行为。
4、深化土地制度改革，服务城乡统筹发展
当前我国城乡统筹发展向着城乡一体化的目标迈进，而土地整治则可以说是架起城乡相互交融的桥梁。如今的土地整治是在城乡统筹发展的新形势下提出的，属于新生事物，而与之配套的土地制度则诞生已久，必然需要加以引导和改革以适应新生事物的发展。党的十七届三中全会《决定》就深化农村土地制度改革提出了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字原则。当前，我们除了不折不扣地执行耕地保护制度、节约用地制度两个“最严格的制度”外，还应抓紧做好以下几方面工作：
4.1完善土地征收制度
土地综合整治坚持城乡统筹的土地利用，强调征地制度不但服务于城镇居民而且同样服务于农村居民，要求全面保障农民在征地中的生存权和发展权，使其充分享受城镇化带来的经济发展和社会进步。所以要统筹安置失地农民，保障土地综合整治顺利推进。
4.1.1丰富补偿安置方式
对于农民而言，由于土地被征收，也就意味着失去在土地上获得劳动就业的权利。因此，国家在给予被征地者货币补偿的同时，根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，在实践中灵活掌握合理安置，如可以利用土地补偿费、安置补助费，为失地农民办理保险、采用债券或股权补偿、建市场、办企业、给予换地补偿安置等，多渠道、多形式促进失地农民就业，加强对失地农民的就业培训，在贷款、税收等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。
4.1.2将被征地者纳入城镇社会保障体系
土地对于农民而言担负着生活保障功能，所以要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重改变。因此，政府在给予被征地农民充分的公民权，也就是说直接把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会保障上，将失地农民真正纳入城市经济生活，从而推动城乡统筹发展。
4.2完善集体土地产权制度
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，而“产权明晰”为《决定》“进一步完善农村土地管理制度”需坚持的首要原则。其中“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”是“进一步完善农村土地管理制度”的重要措施。
农村集体土地确权发证包括农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、土地承包经营权的登记发证。农村集体土地登记发证工作应借第二次全国土地调查的成果，充分利用调查所获取的大量准确、翔实、现势的土地权属资料和基础数据，直接促进第二次全国土地调查成果的转化应用，这样大大减少登记发证的工作量，提高登记发证的效率，直接有力的促进土地登记工作。
农村集体土地登记发证，重点是保护农民的利益，赋予农民充分的益物权。而后可以规范土地综合整治中对农民宅基地的处置，不管是征收补偿也好，还是通过其他形式的流转，都要涉及到补偿问题，此时充分的用益物权就可以对照充分的承包经营权进行补偿，土地补偿按照预期收益的一定标准进行补偿（根据各地实际确定），还包括地上建筑物、附着物的补偿，安置补偿等，总之至少为朝着公平、合理的补偿标准提供了一条有理可循的途径，也会促进土地综合整治的顺利推进。[1]
4.3完善城乡土地流转市场
在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，从而使耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须靠完善的集体土地流转制度来配合，本节我们讲解关于集体建设用地的流转。
建立城乡一体化的集体土地流转市场可以比照国有土地流转市场建立集体建设用地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，比照国有土地出让使用权的模式创设集体建设用地转让（出让）使用权，尤其明确集体建设用地转让、出让权利，允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股等[3]，农户或其他农业生产单位可以获得集体建设用地转让（出让）使用权。在集体建设用地管理上，通过城乡统一的土地有形市场，以公开、规范的方式转让集体建设用地使用权，享有与国有建设用地平等的权益。农户或其他农业生产单位在不违反出让或租赁契约的前提下，在集体建设用地流转二级市场上将土地使用权转让或转租给其他土地使用者，这样可以使那些土地综合整治过程中需要集中调整利用的土地直接进入集体建设用地流转市场进行配置，村集体或农民直接通过租金等形式获得收益。[2]
参 考 文 献
[1]叶剑平.张有会.城镇化背景下的土地制度改革[EB/OL].求是理论网.2010年03月22日
[2叶剑平.张有会.城镇化背景下的土地制度改革[EB/OL].求是理论网.2010年03月22日
作者简介：
宋来.男.大学.助理工程师.吉林省公主岭市国土资源局团委书记
[关键词] 土地 整理 城乡 统筹 发展
1、土地整治理论概念
土地整治系指改變土地利用的不利生态环境条件的综合措施。土地整治是盘存量土地、强化集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。在我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。现在的土地整治是对于土地整理、开发、复垦的统称。
2、土地整治对于城乡统筹发展的重大意义
城乡统筹，字面上解释是“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。统筹城乡发展，是我国全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。新农村的建设需要城市的支持，同时城市的发展也需要农村的支持，尤其是土地方面的支持。我国国土资源部部长徐绍史，在成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会上就指出：“大力推进农村土地整治，搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台”。当前，加强土地综合整治，提高耕地质量保障粮食安全，开放农村集体建设用地流转市场，开辟建设用地供给第二来源，提高节约集约利用农村建设用地水平，保证农民土地权利在经济上得到实现，从而推动城乡统筹科学发展，势在必行。
3、土地整治对于城乡统筹发展的作用
土地整理是指为提高已利用土地的利用率和产生率，优化土地利用结构，增加有效耕地面积和改善生产、生活条件，同时缓解建设用地指标严重不足的问题。按照土地利用总体规划的要求，动用工程建设措施，对农村配置不当、利用不合理，以及分散、闲置、未充分利用的农村居民点用地和农地实施调整、开发、利用的行为。
4、深化土地制度改革，服务城乡统筹发展
当前我国城乡统筹发展向着城乡一体化的目标迈进，而土地整治则可以说是架起城乡相互交融的桥梁。如今的土地整治是在城乡统筹发展的新形势下提出的，属于新生事物，而与之配套的土地制度则诞生已久，必然需要加以引导和改革以适应新生事物的发展。党的十七届三中全会《决定》就深化农村土地制度改革提出了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字原则。当前，我们除了不折不扣地执行耕地保护制度、节约用地制度两个“最严格的制度”外，还应抓紧做好以下几方面工作：
4.1完善土地征收制度
土地综合整治坚持城乡统筹的土地利用，强调征地制度不但服务于城镇居民而且同样服务于农村居民，要求全面保障农民在征地中的生存权和发展权，使其充分享受城镇化带来的经济发展和社会进步。所以要统筹安置失地农民，保障土地综合整治顺利推进。
4.1.1丰富补偿安置方式
对于农民而言，由于土地被征收，也就意味着失去在土地上获得劳动就业的权利。因此，国家在给予被征地者货币补偿的同时，根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，在实践中灵活掌握合理安置，如可以利用土地补偿费、安置补助费，为失地农民办理保险、采用债券或股权补偿、建市场、办企业、给予换地补偿安置等，多渠道、多形式促进失地农民就业，加强对失地农民的就业培训，在贷款、税收等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。
4.1.2将被征地者纳入城镇社会保障体系
土地对于农民而言担负着生活保障功能，所以要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重改变。因此，政府在给予被征地农民充分的公民权，也就是说直接把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会保障上，将失地农民真正纳入城市经济生活，从而推动城乡统筹发展。
4.2完善集体土地产权制度
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，而“产权明晰”为《决定》“进一步完善农村土地管理制度”需坚持的首要原则。其中“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”是“进一步完善农村土地管理制度”的重要措施。
农村集体土地确权发证包括农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、土地承包经营权的登记发证。农村集体土地登记发证工作应借第二次全国土地调查的成果，充分利用调查所获取的大量准确、翔实、现势的土地权属资料和基础数据，直接促进第二次全国土地调查成果的转化应用，这样大大减少登记发证的工作量，提高登记发证的效率，直接有力的促进土地登记工作。
农村集体土地登记发证，重点是保护农民的利益，赋予农民充分的益物权。而后可以规范土地综合整治中对农民宅基地的处置，不管是征收补偿也好，还是通过其他形式的流转，都要涉及到补偿问题，此时充分的用益物权就可以对照充分的承包经营权进行补偿，土地补偿按照预期收益的一定标准进行补偿（根据各地实际确定），还包括地上建筑物、附着物的补偿，安置补偿等，总之至少为朝着公平、合理的补偿标准提供了一条有理可循的途径，也会促进土地综合整治的顺利推进。[1]
4.3完善城乡土地流转市场
在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，从而使耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须靠完善的集体土地流转制度来配合，本节我们讲解关于集体建设用地的流转。
建立城乡一体化的集体土地流转市场可以比照国有土地流转市场建立集体建设用地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，比照国有土地出让使用权的模式创设集体建设用地转让（出让）使用权，尤其明确集体建设用地转让、出让权利，允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股等[3]，农户或其他农业生产单位可以获得集体建设用地转让（出让）使用权。在集体建设用地管理上，通过城乡统一的土地有形市场，以公开、规范的方式转让集体建设用地使用权，享有与国有建设用地平等的权益。农户或其他农业生产单位在不违反出让或租赁契约的前提下，在集体建设用地流转二级市场上将土地使用权转让或转租给其他土地使用者，这样可以使那些土地综合整治过程中需要集中调整利用的土地直接进入集体建设用地流转市场进行配置，村集体或农民直接通过租金等形式获得收益。[2]
参 考 文 献
[1]叶剑平.张有会.城镇化背景下的土地制度改革[EB/OL].求是理论网.2010年03月22日
[2叶剑平.张有会.城镇化背景下的土地制度改革[EB/OL].求是理论网.2010年03月22日
作者简介：
宋来.男.大学.助理工程师.吉林省公主岭市国土资源局团委书记