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党的十八届三中全会将混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式，强调发展混合所有制经济对深化国有企业改革、推进民营经济发展、建立现代企业制度、完善社会主义市场经济体制的重要意义。未来，我国混合所有制经济发展应主要从两个方面推进。一方面，以国有企业为主体，采取各类不同形式与方法，吸引民营资本广泛参与，发展国有资本控股的混合所有制经济。另一方面，以民营企业为主体，采取各类不同形式与方法，吸收国有与集体资本，或社会机构与公众资本，发展民营资本控股的混合所有制经济。
一、解放思想，加强顶层设计
彻底破除企业“姓公姓私”观念。混合经济有利于实现多种资本取长补短、相互促进、共同发展，促进各类企业建立现代企业制度，成为市场经济的真正主体。要实现这一目标，必须进一步解放思想，破除企业“姓公姓私”观念，不再用所有制将企业划分为不同阵营，不再简单地将企业分为国有、集体、私营、外资，彻底消除对非公经济的歧视，大力发展非公经济为主的混合所有制经济，积极发展国有控股的混合所有制经济，进一步发展外资控股的混合所有制经济，不管什么企业，不管企业控股人是谁，其在市场准入、金融信贷、矿产资源、基础设施、公共服务等各个领域，都完全权利平等。
加强顶层设计，提出科学可行的实施方案。十八届三中全会已经给出了发展混合所有制经济的总体思路，但还需要加强顶层设计，提出科学可行的实施方案，从而实现积极稳妥的全面改革。首先，明确改革方向。十八届三中全会已明确将混合所有制经济定位为我国基本经济制度的重要实现形式，未来适应混合所有制经济的要求，国有企业如何深化改革，如何发展国有控股的混合经济，非公企业如何参与国有企业改革，如何发展非公经济为主的混合经济等问题的方向和路径需要进一步明晰。其次，分类开展试点。国资委已开展了改组国有资本投资公司试点、发展混合所有制经济试点等工作，这对于进一步探索混合所有制经济发展路径十分必要。在首批试点基础上，应进一步扩大试点范围。试点既要关注保持国有控股的混合经济，也要关注国有参股的混合经济，还要关注民营企业吸收国有资本的混合经济，不同企业试点分类推进。第三，制定政策细则。在试点基础上，总结经验，以实现对国有企业改革路线的全面把握，制定发展混合所有制经济的相关政策细则，以对更多企业产生指导作用。第四，全面有序推进。在分类试点完成以及相关政策实施细则确定之后，再由点及面，进行全方位、立体化的引导和推动。在此过程中，应遵循市场规律，减少行政干预，通过市场手段引导混合所有制经济发展。
二、适应混合所有制经济发展要求，全面推进国有企业改革
进一步明确国有企业的主要功能、作用范围与行为边界。目前关于国有企业的作用范围和行为边界问题仍存在一定争议，缺乏改革共识。国家需要进一步明确国有企业的主要功能、作用范围与行为边界，给民营企业以稳定的预期，否则难以调动民营企业参与混合所有制的积极性。一是优化国有资本布局。国有资本应服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供基本公共服务、发展前瞻性战略性产业、保障国家经济安全。其它领域应逐步退出。二是明确国有企业功能定位，实行分类监管。宜将国有企业分为三种类型：公益类，指承担基本生活服务的公用事业企业;保障类，指承担必要的国民经济发展保障和国家安全责任的企业，包括具有自然垄断性质的企业;竞争类，指处于充分竞争性领域的企业。少数涉及国家安全的领域，自然垄断企业，可采用国有独资和国有控股形式;公益类和一般保障类企业国有资本以控股或参股形式参与经营，有的也可完全退出;竞争类企业逐步降低国有股比重，一般性竞争领域要逐步退出，向民间资本彻底开放。
深化国有资产管理体制改革，从管企业管资产向管资本转变。一是支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。逐步将国有集团公司改组为国有资本投资企业，对下属二、三级企业实行产权改制，实现从管资产到管资本的转变。二是通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资运营基金。三是通过整合现有国有基金、划拨现有国有股权、吸引各类企业联合出资等方式，组建股权式或债权式基金。
明确不同行业、不同层次、不同规模国有企业实行混合经济改革的深度广度与时间步骤要求。从各省市已发布的国有企业改革方案看，几乎都将在一定时期内混合所有制的推行比例作为国资改革的重要衡量指标。除了目标比例外，推进混合所有制还需要国家和地方层面出台更详尽的细则，以明确不同性质、规模的国有企业实行混合所有制改革的深度、广度以及步骤、时间要求等。应尽快完成国有企业的分类推进改革的工作，根据行业领域的不同，企业规模大小的不同，企业的重要性和影响力不同，企业的经营活力与效益不同，明确各类企业发展改革要求，明确界定其国有资本应当发展的作用与功能。根据分类兼顾企业的股权结构、产业特征、发展阶段等制定不同性质企业发展混合所有制的路线图和时间表。
建立严格的资产交易监管制度，既要防止国有资产流失，又要防止民营资产受侵。建立严格的资产交易监管制度，是防止国有资产流失、民营资产受侵的有效手段。一是制定统一政策标准，改革重要事项要以政策标准为依据。明确划定不宜开展混合所有制行业和企业清单，设立禁区和红线。二是明晰企业改制重组的决策程序。企业改制重组应履行法律法规明确的决策程序，严格执行相关规定，规范操作，公开透明。三是由国有资产监管机构实行统一的产权管理，强化国有资产监管。企业改制重组涉及国有股权、产权或资产转让、增资扩股等，应在证券市场、产权市场等场所公开进行。四是平等对待国有产权与民营产权。两者产权只要合法合规，就应在法律权利上完全平等，在政治道德上不分高低，在财产保护上不偏不畸，在舆论宣传上不厚此薄彼。
合理规范国有控股混合所有制企业高管与员工持股行为。一是规范员工持股范围，确定哪些行业和企业不宜推行员工持股，哪些需要稳步推行，哪些适合尽快推行。二是对员工持股数量要有严格规定，作为股权激励的，数量比例要严格控制;作为一般投资的，应该与外部投资同等看待。三是员工持股必须经过严格规范的程序，需经董事会和职工代表大会讨论通过，并上报国资监管机构审议批准，在一定范围内公开与公示才能操作。四是员工持股定价要公开、全理、规范。非上市公司企业，定价必须至少要高于企业净资产值，有发展前景的企业必须要有合理的溢价;上市公司企业，定价要以股市当期价格为依据，有的宜采取期权形式，有的宜采取公开市场购买形式。 三、为非公企业参与混合所有制创造良好环境
进一步完善私人财产保护法律制度与政策规章。一是修改现行相关法律条款，对各类财产实施平等保护，以体现法治的平等原则。二是制定和完善有关投资经营的专门法律。依法保障正当兼并行为的投资权益，用法律约束政府与民间投资经营者的权利与义务。三是制定统一的国家行政执法法。明确国家工作人员在履行公务时的行为方式、执法程序、违法惩治机制，强化对公共权力的制约和限制，杜绝行政执法部门及其执法人员违法行政、滥用职权、行政不作为等问题。
进一步贯彻国务院两个“36条”，全面推进相关配套措施落实。2005年和2010年出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“旧36条”）和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”），及其相关配套措施，给非公企业发展创造了良好的政策环境。但目前非公企业仍面临“玻璃门”“弹簧门”问题，应继续全面推进两个“36条”及相关配套措施的落实，打破非公企业和民营资本准入的各种障碍，取消不合理的附加条件和限制性要求，避免国有企业利用政策和资源优势强势扩张，对民营资本形成“挤出”，为混合所有制经济发展创造公平、有序的市场环境。
破除行政垄断，规范自然垄断，打击市场垄断。垄断与市场是对立面，紧紧围绕让市场决定资源配置深化经济体制改革，大力发展混合所有制经济，必须彻底打破垄断经济。破除行政垄断，必须将政府对某些特殊方面经济的直接经营行为或授权企业经营行为严格限制在最小范围之内。通过立法，明确政府经营和授权经营的界限、范围、程序与规则。规范自然垄断，要将垄断行业中具有网络型特征的自然垄断环节与其他非自然垄断环节严格区别，网络型自然垄断环节可以特许经营或企业专营，非自然垄断环节向各类市场主体放开。打击市场垄断，一方面，要全面贯彻落实《反垄断法》，对任何企业通过垄断市场、操控价格、排斥竞争的行为进行法律严惩，另一方面，对基于行政垄断和自然垄断形成的市场垄断，要严格监控其产品与服务的质量水平与定价行为，限制其成本开支范围和盈利程度，打击其在非自然垄断环节排斥市场竞争的行为。
放开行业准入，推行负面清单管理。放开行业准入，引入竞争机制，是提高各个产业、行业和经济领域的效率与效益的重要条件。要取消企业所有制性质划分准入界限，实行平等的市场准入制度。法律缺位已经构成了民间资本进入垄断行业的主要障碍，应尽快完善行业法律体系，为解决民间资本准入难问题创造良好的保障环境。放开行业准入，根本的是要推行市场准入的负面清单管理方式。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。按照“非禁即入”原则，消除隐性准入障碍。
四、完善改革配套措施
加快资本市场改革，支持混合制企业上市。虽然我国资本市场还存在很多不足，但仍然是目前最公开透明的市场化平台，通过资本市场实现混合所有制改革是自然的选择。通过加快资本市场改革，健全多层次资本市场，推动混合所有制经济发展。积极稳妥推进股票发行注册制改革，加快多层次股权市场建设，鼓励市场化并购重组，完善退市制度，促进上市公司提高效益，增强持续回报投资者能力。培育私募市场，对依法合规的私募发行不设行政审批，鼓励和引导创业投资基金支持中小微企业，创新科技金融产品和服务。
推进金融体制改革，大力发展民间金融。推进金融体制改革，大力发展民间金融，是解决民营企业融资难的有效途径，也有利于非公企业发展混合经济。应大力推进以民间资本为主的金融机构发展，民间蕴藏着发展小金融的无限潜力和强大动力，要在建立存款保险机制和加强监管的前提下，放宽准入，加快民间资本独立投资小型金融机构步伐，与现有各类金融机构相互补充，培育形成商业性、合作性和政策性相结合的小微企业金融服务组织体系。
推进司法制度改革，规范司法审理行为。受传统观念影响，我国司法审理过程中或多或少有着对民营经济的歧视和偏见，导致司法实践中厚此薄彼，不能做到一视同仁，致使民营企业的合法权益得不到有效保护。发展混合所有制经济，保护国有产权和私有产权不受侵犯，都直接依赖于司法的公平性和有效性。应建立更加有效的司法保障体系，营造更加完善的市场经济环境。要做到公正司法，维护民营经济合法权益。要规范查封、扣押、冻结、处理民营企业涉案财物的司法程序，应与公有财产完全一样平等对待。要落实司法为民宗旨，充分发挥审判职能作用，为民营经济创造安全稳定的发展空间。
（陈妍，中国国际经济交流中心副研究员）
一、解放思想，加强顶层设计
彻底破除企业“姓公姓私”观念。混合经济有利于实现多种资本取长补短、相互促进、共同发展，促进各类企业建立现代企业制度，成为市场经济的真正主体。要实现这一目标，必须进一步解放思想，破除企业“姓公姓私”观念，不再用所有制将企业划分为不同阵营，不再简单地将企业分为国有、集体、私营、外资，彻底消除对非公经济的歧视，大力发展非公经济为主的混合所有制经济，积极发展国有控股的混合所有制经济，进一步发展外资控股的混合所有制经济，不管什么企业，不管企业控股人是谁，其在市场准入、金融信贷、矿产资源、基础设施、公共服务等各个领域，都完全权利平等。
加强顶层设计，提出科学可行的实施方案。十八届三中全会已经给出了发展混合所有制经济的总体思路，但还需要加强顶层设计，提出科学可行的实施方案，从而实现积极稳妥的全面改革。首先，明确改革方向。十八届三中全会已明确将混合所有制经济定位为我国基本经济制度的重要实现形式，未来适应混合所有制经济的要求，国有企业如何深化改革，如何发展国有控股的混合经济，非公企业如何参与国有企业改革，如何发展非公经济为主的混合经济等问题的方向和路径需要进一步明晰。其次，分类开展试点。国资委已开展了改组国有资本投资公司试点、发展混合所有制经济试点等工作，这对于进一步探索混合所有制经济发展路径十分必要。在首批试点基础上，应进一步扩大试点范围。试点既要关注保持国有控股的混合经济，也要关注国有参股的混合经济，还要关注民营企业吸收国有资本的混合经济，不同企业试点分类推进。第三，制定政策细则。在试点基础上，总结经验，以实现对国有企业改革路线的全面把握，制定发展混合所有制经济的相关政策细则，以对更多企业产生指导作用。第四，全面有序推进。在分类试点完成以及相关政策实施细则确定之后，再由点及面，进行全方位、立体化的引导和推动。在此过程中，应遵循市场规律，减少行政干预，通过市场手段引导混合所有制经济发展。
二、适应混合所有制经济发展要求，全面推进国有企业改革
进一步明确国有企业的主要功能、作用范围与行为边界。目前关于国有企业的作用范围和行为边界问题仍存在一定争议，缺乏改革共识。国家需要进一步明确国有企业的主要功能、作用范围与行为边界，给民营企业以稳定的预期，否则难以调动民营企业参与混合所有制的积极性。一是优化国有资本布局。国有资本应服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供基本公共服务、发展前瞻性战略性产业、保障国家经济安全。其它领域应逐步退出。二是明确国有企业功能定位，实行分类监管。宜将国有企业分为三种类型：公益类，指承担基本生活服务的公用事业企业;保障类，指承担必要的国民经济发展保障和国家安全责任的企业，包括具有自然垄断性质的企业;竞争类，指处于充分竞争性领域的企业。少数涉及国家安全的领域，自然垄断企业，可采用国有独资和国有控股形式;公益类和一般保障类企业国有资本以控股或参股形式参与经营，有的也可完全退出;竞争类企业逐步降低国有股比重，一般性竞争领域要逐步退出，向民间资本彻底开放。
深化国有资产管理体制改革，从管企业管资产向管资本转变。一是支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。逐步将国有集团公司改组为国有资本投资企业，对下属二、三级企业实行产权改制，实现从管资产到管资本的转变。二是通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资运营基金。三是通过整合现有国有基金、划拨现有国有股权、吸引各类企业联合出资等方式，组建股权式或债权式基金。
明确不同行业、不同层次、不同规模国有企业实行混合经济改革的深度广度与时间步骤要求。从各省市已发布的国有企业改革方案看，几乎都将在一定时期内混合所有制的推行比例作为国资改革的重要衡量指标。除了目标比例外，推进混合所有制还需要国家和地方层面出台更详尽的细则，以明确不同性质、规模的国有企业实行混合所有制改革的深度、广度以及步骤、时间要求等。应尽快完成国有企业的分类推进改革的工作，根据行业领域的不同，企业规模大小的不同，企业的重要性和影响力不同，企业的经营活力与效益不同，明确各类企业发展改革要求，明确界定其国有资本应当发展的作用与功能。根据分类兼顾企业的股权结构、产业特征、发展阶段等制定不同性质企业发展混合所有制的路线图和时间表。
建立严格的资产交易监管制度，既要防止国有资产流失，又要防止民营资产受侵。建立严格的资产交易监管制度，是防止国有资产流失、民营资产受侵的有效手段。一是制定统一政策标准，改革重要事项要以政策标准为依据。明确划定不宜开展混合所有制行业和企业清单，设立禁区和红线。二是明晰企业改制重组的决策程序。企业改制重组应履行法律法规明确的决策程序，严格执行相关规定，规范操作，公开透明。三是由国有资产监管机构实行统一的产权管理，强化国有资产监管。企业改制重组涉及国有股权、产权或资产转让、增资扩股等，应在证券市场、产权市场等场所公开进行。四是平等对待国有产权与民营产权。两者产权只要合法合规，就应在法律权利上完全平等，在政治道德上不分高低，在财产保护上不偏不畸，在舆论宣传上不厚此薄彼。
合理规范国有控股混合所有制企业高管与员工持股行为。一是规范员工持股范围，确定哪些行业和企业不宜推行员工持股，哪些需要稳步推行，哪些适合尽快推行。二是对员工持股数量要有严格规定，作为股权激励的，数量比例要严格控制;作为一般投资的，应该与外部投资同等看待。三是员工持股必须经过严格规范的程序，需经董事会和职工代表大会讨论通过，并上报国资监管机构审议批准，在一定范围内公开与公示才能操作。四是员工持股定价要公开、全理、规范。非上市公司企业，定价必须至少要高于企业净资产值，有发展前景的企业必须要有合理的溢价;上市公司企业，定价要以股市当期价格为依据，有的宜采取期权形式，有的宜采取公开市场购买形式。 三、为非公企业参与混合所有制创造良好环境
进一步完善私人财产保护法律制度与政策规章。一是修改现行相关法律条款，对各类财产实施平等保护，以体现法治的平等原则。二是制定和完善有关投资经营的专门法律。依法保障正当兼并行为的投资权益，用法律约束政府与民间投资经营者的权利与义务。三是制定统一的国家行政执法法。明确国家工作人员在履行公务时的行为方式、执法程序、违法惩治机制，强化对公共权力的制约和限制，杜绝行政执法部门及其执法人员违法行政、滥用职权、行政不作为等问题。
进一步贯彻国务院两个“36条”，全面推进相关配套措施落实。2005年和2010年出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“旧36条”）和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”），及其相关配套措施，给非公企业发展创造了良好的政策环境。但目前非公企业仍面临“玻璃门”“弹簧门”问题，应继续全面推进两个“36条”及相关配套措施的落实，打破非公企业和民营资本准入的各种障碍，取消不合理的附加条件和限制性要求，避免国有企业利用政策和资源优势强势扩张，对民营资本形成“挤出”，为混合所有制经济发展创造公平、有序的市场环境。
破除行政垄断，规范自然垄断，打击市场垄断。垄断与市场是对立面，紧紧围绕让市场决定资源配置深化经济体制改革，大力发展混合所有制经济，必须彻底打破垄断经济。破除行政垄断，必须将政府对某些特殊方面经济的直接经营行为或授权企业经营行为严格限制在最小范围之内。通过立法，明确政府经营和授权经营的界限、范围、程序与规则。规范自然垄断，要将垄断行业中具有网络型特征的自然垄断环节与其他非自然垄断环节严格区别，网络型自然垄断环节可以特许经营或企业专营，非自然垄断环节向各类市场主体放开。打击市场垄断，一方面，要全面贯彻落实《反垄断法》，对任何企业通过垄断市场、操控价格、排斥竞争的行为进行法律严惩，另一方面，对基于行政垄断和自然垄断形成的市场垄断，要严格监控其产品与服务的质量水平与定价行为，限制其成本开支范围和盈利程度，打击其在非自然垄断环节排斥市场竞争的行为。
放开行业准入，推行负面清单管理。放开行业准入，引入竞争机制，是提高各个产业、行业和经济领域的效率与效益的重要条件。要取消企业所有制性质划分准入界限，实行平等的市场准入制度。法律缺位已经构成了民间资本进入垄断行业的主要障碍，应尽快完善行业法律体系，为解决民间资本准入难问题创造良好的保障环境。放开行业准入，根本的是要推行市场准入的负面清单管理方式。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。按照“非禁即入”原则，消除隐性准入障碍。
四、完善改革配套措施
加快资本市场改革，支持混合制企业上市。虽然我国资本市场还存在很多不足，但仍然是目前最公开透明的市场化平台，通过资本市场实现混合所有制改革是自然的选择。通过加快资本市场改革，健全多层次资本市场，推动混合所有制经济发展。积极稳妥推进股票发行注册制改革，加快多层次股权市场建设，鼓励市场化并购重组，完善退市制度，促进上市公司提高效益，增强持续回报投资者能力。培育私募市场，对依法合规的私募发行不设行政审批，鼓励和引导创业投资基金支持中小微企业，创新科技金融产品和服务。
推进金融体制改革，大力发展民间金融。推进金融体制改革，大力发展民间金融，是解决民营企业融资难的有效途径，也有利于非公企业发展混合经济。应大力推进以民间资本为主的金融机构发展，民间蕴藏着发展小金融的无限潜力和强大动力，要在建立存款保险机制和加强监管的前提下，放宽准入，加快民间资本独立投资小型金融机构步伐，与现有各类金融机构相互补充，培育形成商业性、合作性和政策性相结合的小微企业金融服务组织体系。
推进司法制度改革，规范司法审理行为。受传统观念影响，我国司法审理过程中或多或少有着对民营经济的歧视和偏见，导致司法实践中厚此薄彼，不能做到一视同仁，致使民营企业的合法权益得不到有效保护。发展混合所有制经济，保护国有产权和私有产权不受侵犯，都直接依赖于司法的公平性和有效性。应建立更加有效的司法保障体系，营造更加完善的市场经济环境。要做到公正司法，维护民营经济合法权益。要规范查封、扣押、冻结、处理民营企业涉案财物的司法程序，应与公有财产完全一样平等对待。要落实司法为民宗旨，充分发挥审判职能作用，为民营经济创造安全稳定的发展空间。
（陈妍，中国国际经济交流中心副研究员）