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一、欧盟各国彩票业立法现状
（一）欧盟各国彩票产业现状
欧盟各成员国是世界上较早发行彩票的国家。早在1567年，英国伊丽莎白女王一世就发行了第一个英格兰政府彩票，当时共售出40万张。如今，各国彩票业仍在蓬勃发展，而且参与方式更为多种多样并极为简便。在法国，彩民队伍近几年来一直稳定在3000万人左右，占到了全国人口的一半。欧盟各国彩票业对本国的社会公益事业和公共建设都做出了重要贡献。比如，法国体育基金会70%的资金来源于体育彩票。展望未来，欧盟各国彩票供应商正在努力进行由跨国彩票的尝试。比如，英国的“EuroMillions”彩票发行区域已至少跨越了英、法、西班牙、瑞士、瑞典等欧洲9国。
（二）欧盟各国彩票业立法现状
为了消除彩票业的负面影响并引导其向支持国家公益事业方向发展，欧盟成员国都对彩票业采取了严格的监管措施，通过授权经营等方式始终保持对彩票业的垄断地位，将其牢牢控制在国家手中。他们在彩票业立法道路上都摸索出了许多成功的经验，使彩票法律制度逐渐完善与成熟，其中又以英法两国的彩票法律制度最为成熟完备。
在英国，主要的彩票立法有1976年《彩票和娱乐法》、1993年《彩票条例》以及1993年《国家彩票法》。1976年《彩票和娱乐法》规定了五种合法的公共彩票类型。此外，最值得我国借鉴的是关于国家彩票的相关规定。《国家彩票法》规定英国国家彩票由英国议会批准发行，目的在于为公益事业筹集资金,该法还规定了国家彩票销售资金的分配办法。英国国家彩票的发行采取公开招标的形式，并向中标公司颁发经营许可证。中标的公司对监管机构负有以下义务：（1）在进行许可证规定的任何事项时必须征得彩票管理局的同意；（2）必须就其在许可证范围内随时向监管者提供所要求得到的任何信息；（3）应接受彩票管理局对任何文件的检查；（4）向监管者提供存储在计算机中的可视的、合法的信息拷贝，或允许总监检查任何一台用于存储信息的计算机、仪器或其他材料。英国国家彩票的监管原则是：（1）从法律和道德两方面，确保彩票不卷入犯罪活动；（2）彩票参与者能够知道预期结果，并相信有可能获得；（3）保护儿童和弱势人群。英国国家彩票的监管机构主要是英国彩票管理局与国家彩票委员会，目前正在考虑由单一的监管机构取代双头监管模式。此外，英国金融服务局、地方法官、地方政府、警察局都有辅助监管的义务。
在法国，彩票被认定为是依照国家专项法律筹集补充国家财政资金的手段，是经国家授权垄断经营的特殊商品。对现代法国彩票影响深远的法律是1836年《取缔随机游戏法》。法国彩票由国家控股的“法国彩票集团”负责统一经营与发行。法国彩票业监管以保证彩票业的安全运作及透明度为宗旨。监管的原则是：铁的纪律、法律规定、诚实品德、严格管理。法国彩票业监管职责分明：监管职责只赋予政府，发行机构本身不承担任何监管责任，且发行机构在法律允许的范围内享有充分的经营自主权。法国的政府部门一方面必须履行监管职责，严格执法、完善法律环境、防止国家和公众利益受损；另一方面，国家还要支持行业发展，使公益资金的筹集量稳步增长。法国预算部是法国彩票业的主管机关，代表政府对法国国家游戏集团的彩票经营活动进行监管。此外，其它的监管部门有审计法庭、行政法院和有关的财政金融机关等。
二、我国彩票法律制度的完善
（一）我国彩票产业及立法现状
我国彩票业从1997年诞生至今，已经走过了近十年的发展历史，如今呈现出朝气蓬勃的景象：截至2001年，彩票销售量达到300亿元人民币，今后几年，中国潜在的彩票发行规模预计可达到846亿元人民币。然而，与西方彩票业发达国家上百年的彩票业发展史相比，我国彩票业仍处于初级阶段。早在1985年我国国务院就对彩票做出相关的管理规定。20世纪90年代的彩票业立法明显增多：国务院于1995年发布《关于禁止滥发各种奖券的通知》；民政部于1994年通过了《中国福利彩票管理办法》，1998年发布《中国福利彩票发行与销售管理办法》；财政部于2002年发布了《彩票发行和销售管理暂行规定》，国家体育总局、财政部、中国人民银行也联合下发了《体育彩票公益金管理暂行办法》。这些法律规范在我国彩票业发展初期对规范市场起了一定的积极作用。然而，与彩票业发达国家相比，我国彩票业立法仍存在许多问题。
（二）与欧盟相比我国彩票业立法的缺陷
1．从立法层次上看，我国彩票立法层次较低，没有欧盟各国那样效力层次高的全国性法律。我国彩票业立法多为行政部门的规章和通知，其内容都没有对彩票的制作、发行、兑奖等具体程序作出详细全面的规范，且多带有应急性、暂时性，只注重解决眼前问题而缺乏长远发展目光。
2．从立法内容上看，欧盟各国立法内容完备、细致，经过了多年的探索与修改，在司法实践上可操作性强。而我国彩票立法的内容滞后，对于彩票的合法化问题、彩票的概念、特征、性质、彩票合同等问题都没有进行明确的规定，以至于难以指导司法实践。
3．从配套立法上看，欧盟各国的责任追究机制和彩民权益保护机制完备，而我国较为欠缺。比如，我国现行刑法对于金融诈骗类犯罪有所规定，但未专门针对奖券类犯罪进行规定，不利于有效打击相关的违法犯罪活动。
4．从市场监管上看，欧盟各国立法非常注重彩票市场监管。而我国目前仍未理清监管体制，在立法上也未能确定独立的监管机构。我国彩票业的监管机构是国家财政部，彩票发行由国务院批准、民政部和国家体育总局具体负责。但在实际操作中，由于受彩票发行利益的干扰，监管机构不可能真正做到严格监管，这就造成了彩票业“自我监管”的局面。
（三）我国彩票法律制度的完善
1．明确我国彩票业的立法原则
（1）正视彩票合法化地位。彩票作为博彩业的一种，其性质颇具争议性，即使是在彩票业发达的西方国家，对于彩票合法化问题也进行了长期而激烈的讨论。最后达成较为一致的看法是：彩票从本质上说是人的一种欲望，各国都或多或少存在彩票现象，这一事实是客观存在的，完全禁止彩票被证明是无效的。减少彩票带来的弊端的较好方法，就是选择彩票合法化的道路。我国彩票业也应正视彩票业带来的正负面影响，通过立法赋予彩票业的合法地位，引导彩票业向积极健康的方向发展，这样一方面可以充分发挥彩票业给社会带来的积极作用，另一方面也能有效打击“私彩”现象，维护合法彩票业的正常运作。
（2）国家垄断经营原则。国家发行彩票是国家进行利益再分配的一种手段，本质上是政府从老百姓手中无偿筹集资金，然后资助国家公益事业。因而，发行彩票是国家意志和利益的体现，世界大部分准许开设彩票业的国家都将彩票作为国家垄断的领域。我国彩票应该只允许国家彩票的存在，保持国家对彩票业的垄断经营。这样做的好处有很多：既可以由集中筹集资金后统一分配，用于公益建设；也可以防止部门彩票的泛滥和竞争；还有利于彩票市场的统一规范运作，便于进行有效监管。
（3）独立监管原则。我国彩票市场的监管机构形同虚设，根源在于彩票发行机构与其行政主管部门未完全脱钩。只有将彩票发行机构与行政部门相脱离，建立独立、专业化的垂直监管机构，才能保证对彩票市场的有效监管。我国彩票业立法应明确彩票市场垂直监管机构，切实发挥监管作用。
（4）保护彩民利益原则。我国彩票业立法应致力于减少彩票业带来的负面影响，尤其注意对彩民的保护，限制未成年人购买彩票，具体规定彩民的权利（主要是知情权、隐私权的赋予）、出现纠纷后的救济途径、举证责任等。另一方面，对于彩票市场主体出现的违法违规行为应该及时查处，通过不同的处罚方式进行事后监管。比如对于发行人、承销人或中介人的违法行为，可考虑采取取消市场准入资格的办法进行惩罚。
2．完善我国彩票业的法律制度
（1）尽早出台《彩票法》。对彩票概念的内涵和外延、彩票的性质、彩票合同性质、彩票发行、彩票监管、责任追究等作出全面明确的界定。我国彩票市场的完善与发展最终都要依靠《彩票法》的出台，只有这样才能将彩票业的发展真正纳入法治化的良性轨道。
（2）严格规范彩票市场行为。首先，严格设定彩票业市场的准入条件，彩票发行主体必须是符合相应资质，能独立承担法律责任的法人。可以借鉴具有彩票业成功发行经验的国家立法，在我国成立国家彩票公司和国家彩票管理委员会，成立后的国家彩票公司应总揽民政局和体总对于彩票的发行职责，统一经营全国彩票市场。实现彩票的国家垄断经营。其次，严格认定彩票承销人、中介人的从业资格，明确规定其营业许可证的申请程序及相关事项。第三，严格规范彩票市场的发行、销售环节，具体规定彩票的发行方式、开奖方式、开奖程序、彩金计算方式、资金的分配及使用、彩票信息披露等内容。最后，完善责任追究机制，比如对现行《刑法》予以修改和补充，可增设涉及触犯彩票市场正常经济运行方面的相关罪名。
（3）完善我国彩票业监管机制。我国彩票业的监管应致力于尽量减少彩票业带来的负面影响，使其最大限度地为国家的公益事业服务。因而，我国彩票业监管的基本原则可以确定为：严格依法监管，保证彩票市场的公平、公开、公正，规范彩票市场的发行与销售，维护彩民的合法权益不受侵害，并坚决打击非法彩票活动。为此，我国必须建立独立、专业化的垂直监管机构，保证对彩票市场的有效监管。建议在我国设立国家彩票管理局，同时在各地分设监管办公室，负责监管各地彩票市场。这样可以令彩票发行与管理完全分离，理顺彩票监管关系。
（4）在学术和司法实践上都必须注重借鉴彩票业发达国家的经验，加强各国间的合作与交流。加强国际间的合作，实现相关资源的共享，既有利于我国彩票业的发展与国际接轨，也有利于我国开展对彩票领域跨境犯罪的监管与打击。目前，中国福利彩票发行中心是世界彩票协会的正式会员，但相关的国际交流与合作不多。我国目前已有官方和学术机构合作设立的彩票专门研究机构，相信随着彩票业的蓬勃发展，会有越来越多的国际交流与合作出现。
（一）欧盟各国彩票产业现状
欧盟各成员国是世界上较早发行彩票的国家。早在1567年，英国伊丽莎白女王一世就发行了第一个英格兰政府彩票，当时共售出40万张。如今，各国彩票业仍在蓬勃发展，而且参与方式更为多种多样并极为简便。在法国，彩民队伍近几年来一直稳定在3000万人左右，占到了全国人口的一半。欧盟各国彩票业对本国的社会公益事业和公共建设都做出了重要贡献。比如，法国体育基金会70%的资金来源于体育彩票。展望未来，欧盟各国彩票供应商正在努力进行由跨国彩票的尝试。比如，英国的“EuroMillions”彩票发行区域已至少跨越了英、法、西班牙、瑞士、瑞典等欧洲9国。
（二）欧盟各国彩票业立法现状
为了消除彩票业的负面影响并引导其向支持国家公益事业方向发展，欧盟成员国都对彩票业采取了严格的监管措施，通过授权经营等方式始终保持对彩票业的垄断地位，将其牢牢控制在国家手中。他们在彩票业立法道路上都摸索出了许多成功的经验，使彩票法律制度逐渐完善与成熟，其中又以英法两国的彩票法律制度最为成熟完备。
在英国，主要的彩票立法有1976年《彩票和娱乐法》、1993年《彩票条例》以及1993年《国家彩票法》。1976年《彩票和娱乐法》规定了五种合法的公共彩票类型。此外，最值得我国借鉴的是关于国家彩票的相关规定。《国家彩票法》规定英国国家彩票由英国议会批准发行，目的在于为公益事业筹集资金,该法还规定了国家彩票销售资金的分配办法。英国国家彩票的发行采取公开招标的形式，并向中标公司颁发经营许可证。中标的公司对监管机构负有以下义务：（1）在进行许可证规定的任何事项时必须征得彩票管理局的同意；（2）必须就其在许可证范围内随时向监管者提供所要求得到的任何信息；（3）应接受彩票管理局对任何文件的检查；（4）向监管者提供存储在计算机中的可视的、合法的信息拷贝，或允许总监检查任何一台用于存储信息的计算机、仪器或其他材料。英国国家彩票的监管原则是：（1）从法律和道德两方面，确保彩票不卷入犯罪活动；（2）彩票参与者能够知道预期结果，并相信有可能获得；（3）保护儿童和弱势人群。英国国家彩票的监管机构主要是英国彩票管理局与国家彩票委员会，目前正在考虑由单一的监管机构取代双头监管模式。此外，英国金融服务局、地方法官、地方政府、警察局都有辅助监管的义务。
在法国，彩票被认定为是依照国家专项法律筹集补充国家财政资金的手段，是经国家授权垄断经营的特殊商品。对现代法国彩票影响深远的法律是1836年《取缔随机游戏法》。法国彩票由国家控股的“法国彩票集团”负责统一经营与发行。法国彩票业监管以保证彩票业的安全运作及透明度为宗旨。监管的原则是：铁的纪律、法律规定、诚实品德、严格管理。法国彩票业监管职责分明：监管职责只赋予政府，发行机构本身不承担任何监管责任，且发行机构在法律允许的范围内享有充分的经营自主权。法国的政府部门一方面必须履行监管职责，严格执法、完善法律环境、防止国家和公众利益受损；另一方面，国家还要支持行业发展，使公益资金的筹集量稳步增长。法国预算部是法国彩票业的主管机关，代表政府对法国国家游戏集团的彩票经营活动进行监管。此外，其它的监管部门有审计法庭、行政法院和有关的财政金融机关等。
二、我国彩票法律制度的完善
（一）我国彩票产业及立法现状
我国彩票业从1997年诞生至今，已经走过了近十年的发展历史，如今呈现出朝气蓬勃的景象：截至2001年，彩票销售量达到300亿元人民币，今后几年，中国潜在的彩票发行规模预计可达到846亿元人民币。然而，与西方彩票业发达国家上百年的彩票业发展史相比，我国彩票业仍处于初级阶段。早在1985年我国国务院就对彩票做出相关的管理规定。20世纪90年代的彩票业立法明显增多：国务院于1995年发布《关于禁止滥发各种奖券的通知》；民政部于1994年通过了《中国福利彩票管理办法》，1998年发布《中国福利彩票发行与销售管理办法》；财政部于2002年发布了《彩票发行和销售管理暂行规定》，国家体育总局、财政部、中国人民银行也联合下发了《体育彩票公益金管理暂行办法》。这些法律规范在我国彩票业发展初期对规范市场起了一定的积极作用。然而，与彩票业发达国家相比，我国彩票业立法仍存在许多问题。
（二）与欧盟相比我国彩票业立法的缺陷
1．从立法层次上看，我国彩票立法层次较低，没有欧盟各国那样效力层次高的全国性法律。我国彩票业立法多为行政部门的规章和通知，其内容都没有对彩票的制作、发行、兑奖等具体程序作出详细全面的规范，且多带有应急性、暂时性，只注重解决眼前问题而缺乏长远发展目光。
2．从立法内容上看，欧盟各国立法内容完备、细致，经过了多年的探索与修改，在司法实践上可操作性强。而我国彩票立法的内容滞后，对于彩票的合法化问题、彩票的概念、特征、性质、彩票合同等问题都没有进行明确的规定，以至于难以指导司法实践。
3．从配套立法上看，欧盟各国的责任追究机制和彩民权益保护机制完备，而我国较为欠缺。比如，我国现行刑法对于金融诈骗类犯罪有所规定，但未专门针对奖券类犯罪进行规定，不利于有效打击相关的违法犯罪活动。
4．从市场监管上看，欧盟各国立法非常注重彩票市场监管。而我国目前仍未理清监管体制，在立法上也未能确定独立的监管机构。我国彩票业的监管机构是国家财政部，彩票发行由国务院批准、民政部和国家体育总局具体负责。但在实际操作中，由于受彩票发行利益的干扰，监管机构不可能真正做到严格监管，这就造成了彩票业“自我监管”的局面。
（三）我国彩票法律制度的完善
1．明确我国彩票业的立法原则
（1）正视彩票合法化地位。彩票作为博彩业的一种，其性质颇具争议性，即使是在彩票业发达的西方国家，对于彩票合法化问题也进行了长期而激烈的讨论。最后达成较为一致的看法是：彩票从本质上说是人的一种欲望，各国都或多或少存在彩票现象，这一事实是客观存在的，完全禁止彩票被证明是无效的。减少彩票带来的弊端的较好方法，就是选择彩票合法化的道路。我国彩票业也应正视彩票业带来的正负面影响，通过立法赋予彩票业的合法地位，引导彩票业向积极健康的方向发展，这样一方面可以充分发挥彩票业给社会带来的积极作用，另一方面也能有效打击“私彩”现象，维护合法彩票业的正常运作。
（2）国家垄断经营原则。国家发行彩票是国家进行利益再分配的一种手段，本质上是政府从老百姓手中无偿筹集资金，然后资助国家公益事业。因而，发行彩票是国家意志和利益的体现，世界大部分准许开设彩票业的国家都将彩票作为国家垄断的领域。我国彩票应该只允许国家彩票的存在，保持国家对彩票业的垄断经营。这样做的好处有很多：既可以由集中筹集资金后统一分配，用于公益建设；也可以防止部门彩票的泛滥和竞争；还有利于彩票市场的统一规范运作，便于进行有效监管。
（3）独立监管原则。我国彩票市场的监管机构形同虚设，根源在于彩票发行机构与其行政主管部门未完全脱钩。只有将彩票发行机构与行政部门相脱离，建立独立、专业化的垂直监管机构，才能保证对彩票市场的有效监管。我国彩票业立法应明确彩票市场垂直监管机构，切实发挥监管作用。
（4）保护彩民利益原则。我国彩票业立法应致力于减少彩票业带来的负面影响，尤其注意对彩民的保护，限制未成年人购买彩票，具体规定彩民的权利（主要是知情权、隐私权的赋予）、出现纠纷后的救济途径、举证责任等。另一方面，对于彩票市场主体出现的违法违规行为应该及时查处，通过不同的处罚方式进行事后监管。比如对于发行人、承销人或中介人的违法行为，可考虑采取取消市场准入资格的办法进行惩罚。
2．完善我国彩票业的法律制度
（1）尽早出台《彩票法》。对彩票概念的内涵和外延、彩票的性质、彩票合同性质、彩票发行、彩票监管、责任追究等作出全面明确的界定。我国彩票市场的完善与发展最终都要依靠《彩票法》的出台，只有这样才能将彩票业的发展真正纳入法治化的良性轨道。
（2）严格规范彩票市场行为。首先，严格设定彩票业市场的准入条件，彩票发行主体必须是符合相应资质，能独立承担法律责任的法人。可以借鉴具有彩票业成功发行经验的国家立法，在我国成立国家彩票公司和国家彩票管理委员会，成立后的国家彩票公司应总揽民政局和体总对于彩票的发行职责，统一经营全国彩票市场。实现彩票的国家垄断经营。其次，严格认定彩票承销人、中介人的从业资格，明确规定其营业许可证的申请程序及相关事项。第三，严格规范彩票市场的发行、销售环节，具体规定彩票的发行方式、开奖方式、开奖程序、彩金计算方式、资金的分配及使用、彩票信息披露等内容。最后，完善责任追究机制，比如对现行《刑法》予以修改和补充，可增设涉及触犯彩票市场正常经济运行方面的相关罪名。
（3）完善我国彩票业监管机制。我国彩票业的监管应致力于尽量减少彩票业带来的负面影响，使其最大限度地为国家的公益事业服务。因而，我国彩票业监管的基本原则可以确定为：严格依法监管，保证彩票市场的公平、公开、公正，规范彩票市场的发行与销售，维护彩民的合法权益不受侵害，并坚决打击非法彩票活动。为此，我国必须建立独立、专业化的垂直监管机构，保证对彩票市场的有效监管。建议在我国设立国家彩票管理局，同时在各地分设监管办公室，负责监管各地彩票市场。这样可以令彩票发行与管理完全分离，理顺彩票监管关系。
（4）在学术和司法实践上都必须注重借鉴彩票业发达国家的经验，加强各国间的合作与交流。加强国际间的合作，实现相关资源的共享，既有利于我国彩票业的发展与国际接轨，也有利于我国开展对彩票领域跨境犯罪的监管与打击。目前，中国福利彩票发行中心是世界彩票协会的正式会员，但相关的国际交流与合作不多。我国目前已有官方和学术机构合作设立的彩票专门研究机构，相信随着彩票业的蓬勃发展，会有越来越多的国际交流与合作出现。