论文部分内容阅读
摘要：经济快速发展推进城市化新进程的情况下，城市管理工作也日益得到重视，取得一系列成果，但仍然存在许多不容忽视的问题。本文主要概述城市管理执法中的困境问题，随后阐述相关解决方案及对策，主要从人员素质、保障制度以及相关执法方式角度出发。
关键词：城市管理；城管执法；困境；解决方案
随着改革深入、经济全面发展，城市化进程不断推进的局势下，城市管理工作日益受到重视并取得一定改善，但仍然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。当前城市管理已成为城市化过程中诸多矛盾的聚焦点。
近年来的城市管理工作，在改善城市面貌、优化城市管理、维护社会稳定以及促进精神文明建设等方面取得一系列成果。但不可否认的是，在此过程也出现诸多问题，例如中国城市化引起的失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化以及摊贩经营非法化等，这些都使街头摊贩管理成为城市治理的大难题。因此中国城管队伍就在这样的背景下出现并壮大，成为城市无证商贩的对立面。而实际情况是，受经济实力的影响、城市管理体制不完善、城市管理观念落后、以及市民整体素质不高等因素的影响，管理和执法之间出现架空，导致城管执法满意度，城管执法创收现象普遍，各部门关系协调困难，甚至出现暴力抗法事件，一系列的问题导致城市管理行政执法难以达到理想状态。对上述困境，本文做出以下几点分析。
一、城市管理行政执法的困境分析
1.城市管理行政执法的非人本化现象
城市管理行政执法的过程中存在明显的非人本倾向。城管执法主要采取剥夺执法对象生产资料的方式，利用强制手段使其停止经营，从而达到执法目的。但这种方式带来的问题是，某些城管以追求经济利益为目的，单纯收缴罚款，并不考虑执法对象的生活境遇以及合法权利等，损害人民利益，完全违背了“以人为本”的执政要求。此外，一些执法人员出现重罚轻管，态度生硬，执法不规范，背离执法程序等问题，引起行政相对人的反感，进而出现矛盾直至暴力抗法等行为的出现。
2.城市管理行政执法存在法制缺陷
改革开放后，城市现代化发展快速推进，城市管理的任务也愈加繁重。然而，由于法律法规依据的缺乏，加之各城市管理机构之间的权限界限模糊，城市管理水平较低，管理效能差。就目前为止，我国还尚未有专门的城管行政执法的法律法规，因此城管行政执法只能参照其他相关法律，并没有具体可参照的法律。虽然宪法规定立法、行政、司法、检察权分别行使的横向分权原则，但在实践中却是行政权占主导，因此政府被授权立法范围相当宽泛。此外我国的部门立法原则使得各部门在立法过程中缺乏协调、统一，大多从本部门利益出发，导致部门立法相互矛盾冲突，法规适用混乱。
3.群众法制意识薄弱，民主参与不足
虽然经过法制化教育，我国人民群众的法制观念已有较大幅度的提高，对法律指示的理解和掌握程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化快速发展的大背景下，人民群众的法制观念还是相对滞后，特别是农村流动人口、城市下岗职工等弱势群体，而他们正是城管执法的对象。这类群众大多文化水平较低，法制观念也淡薄，往往认识不到其违章行为的严重性。而城管执法过程中，城管执法者往往缺乏公仆意识，官僚主义严重，认为城管执法就是管理，缺乏服务的意识，单边管理的观念根深蒂。
4.城市管理行政执法活动缺乏有效监督
相关法律法规在赋予城管职责的同时，并没有设立相应的监督机制，因此缺乏监督的城管职责，必然会导致行为变异。在我国现行的法律框架下，暴力執法或暴力行政大多被划定为工作方式或者方法不当的范畴，并未作为违法行为来处理和对待，这便容易使城管成为群众这支弱势队伍的直接对立面。然而现实是，相关法律制度并不健全，缺乏配套的实施措施，一些相关条款太过笼统，缺乏可行性。因此当公民的正当权益受到侵犯时，往往得不到保护。
二、城市管理行政执法的困境对策
1.转变理念，提高城市管理行政执法人员素质
首先需要树立正确的城管理念，城市管理必须要以人为本，将保障人的生存权放在首位。城管在严格执法过程中，不要伤害特别是低收入者的基本生活来源，这是城管执法最基本的底线。如果要实现执法目标同时又不得不伤害低收入者的生活来源，则应该想办法从其他途径给予足够补偿，以免在执法过程中，伤害根本利益，从而使社会矛盾激化。其次要树立有限行政的城管观念。政府进行行政管理应该适应时代的需求，应当秉持“有限性”的观念，从社会各领域收缩其原有的侵犯性权力。凡是由社会、市场或个人能完成的适宜，政府均不加干涉，只是为这些事务的运行制定并提供安全、公正、规模化的规则，从而强力保证其能够执行，让公众的各种私利需求在制度安排中得到自我满足。其次要创建高素质的城市管理执法队伍。这就需要提升队伍的政治素质，加强队伍的思想政治工作以及队伍凝聚力，有效增强执法人员执法工作的责任心以及使命感，从而树立广大执法人员的人生观、价值观，提高政治思想觉悟。此外，还要积极提升队伍的业务素质，使执法的政治、社会以及经济效果有机统一。
2.优化内部管理，整合城市管理行政执法的行政资源
明确各部门的职能所在，当前城管职能配置应围绕城市市容、环境治理以及城市建设秩序开展。对过于依赖部分行政管理的活动，反而会影响执法效能的处罚权，从而不宜集中。对于专业技术含量较高或者依赖性较高专业技术的行政处罚权，或者部分职能集中后仍需保留少数处罚职能的部门，可以采取暂时将原来行政机关所属执法队伍变更为城管派驻机关，而人、财、物仍由原行政机关管理的过渡方式。此外合理划分区域管辖，避免城管与相关部门之间在执法过程中的混乱局面，有效辅助城市管理整治工作。另外，优化层级职权分配，进一步明确城管职能的层级分配工作，对明确由下一级组织承担的行政处罚权，原则上上一级则不再行使处罚权。当然，创新的城管执法模式也是改变困境的一种有效方式，来适应社会转型期的特点，在维护好城市管理秩序的同时，也能较好解决和处理社会矛盾，将不稳定因素降到最低。
3.加强协调配合，促成城市管理行政执法的良性互动
加强各部门间的协调配合，建立新模式的各项协作机制必须采取自上而下的模式来推动，可以借助地方人大制定的地方性法规条例来明确各项工作协调机制。从而确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关来承担协助协管义务时能得到有效配合。此外还需倡导城管的民众参与，坚持群众路线来增强城管执法成效。依靠群众的监督力量来约束城管执法行为。
4.加强法制建设，完善城市管理行政执法的相关法规
法律法规的建立与完善能够使城管执法有法可依，以此同时，公众也可以利用法律武器来维护自身合法权益。因此需要建立更具有操作性的法律法规体系，对现有的法律法规进行有效整合，发挥其整体效应。此外，还需要对现有行政执法适用的法律法规进行相关严格审查，对无法适应行政执法工作需要的相关条款应依法予以废止。在对各项法制建设现状分析后，完善城市管理体制，及时拟定立法规划和计划，有利于城市管理法制体系的形成以及完善。
关键词：城市管理；城管执法；困境；解决方案
随着改革深入、经济全面发展，城市化进程不断推进的局势下，城市管理工作日益受到重视并取得一定改善，但仍然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。当前城市管理已成为城市化过程中诸多矛盾的聚焦点。
近年来的城市管理工作，在改善城市面貌、优化城市管理、维护社会稳定以及促进精神文明建设等方面取得一系列成果。但不可否认的是，在此过程也出现诸多问题，例如中国城市化引起的失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化以及摊贩经营非法化等，这些都使街头摊贩管理成为城市治理的大难题。因此中国城管队伍就在这样的背景下出现并壮大，成为城市无证商贩的对立面。而实际情况是，受经济实力的影响、城市管理体制不完善、城市管理观念落后、以及市民整体素质不高等因素的影响，管理和执法之间出现架空，导致城管执法满意度，城管执法创收现象普遍，各部门关系协调困难，甚至出现暴力抗法事件，一系列的问题导致城市管理行政执法难以达到理想状态。对上述困境，本文做出以下几点分析。
一、城市管理行政执法的困境分析
1.城市管理行政执法的非人本化现象
城市管理行政执法的过程中存在明显的非人本倾向。城管执法主要采取剥夺执法对象生产资料的方式，利用强制手段使其停止经营，从而达到执法目的。但这种方式带来的问题是，某些城管以追求经济利益为目的，单纯收缴罚款，并不考虑执法对象的生活境遇以及合法权利等，损害人民利益，完全违背了“以人为本”的执政要求。此外，一些执法人员出现重罚轻管，态度生硬，执法不规范，背离执法程序等问题，引起行政相对人的反感，进而出现矛盾直至暴力抗法等行为的出现。
2.城市管理行政执法存在法制缺陷
改革开放后，城市现代化发展快速推进，城市管理的任务也愈加繁重。然而，由于法律法规依据的缺乏，加之各城市管理机构之间的权限界限模糊，城市管理水平较低，管理效能差。就目前为止，我国还尚未有专门的城管行政执法的法律法规，因此城管行政执法只能参照其他相关法律，并没有具体可参照的法律。虽然宪法规定立法、行政、司法、检察权分别行使的横向分权原则，但在实践中却是行政权占主导，因此政府被授权立法范围相当宽泛。此外我国的部门立法原则使得各部门在立法过程中缺乏协调、统一，大多从本部门利益出发，导致部门立法相互矛盾冲突，法规适用混乱。
3.群众法制意识薄弱，民主参与不足
虽然经过法制化教育，我国人民群众的法制观念已有较大幅度的提高，对法律指示的理解和掌握程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化快速发展的大背景下，人民群众的法制观念还是相对滞后，特别是农村流动人口、城市下岗职工等弱势群体，而他们正是城管执法的对象。这类群众大多文化水平较低，法制观念也淡薄，往往认识不到其违章行为的严重性。而城管执法过程中，城管执法者往往缺乏公仆意识，官僚主义严重，认为城管执法就是管理，缺乏服务的意识，单边管理的观念根深蒂。
4.城市管理行政执法活动缺乏有效监督
相关法律法规在赋予城管职责的同时，并没有设立相应的监督机制，因此缺乏监督的城管职责，必然会导致行为变异。在我国现行的法律框架下，暴力執法或暴力行政大多被划定为工作方式或者方法不当的范畴，并未作为违法行为来处理和对待，这便容易使城管成为群众这支弱势队伍的直接对立面。然而现实是，相关法律制度并不健全，缺乏配套的实施措施，一些相关条款太过笼统，缺乏可行性。因此当公民的正当权益受到侵犯时，往往得不到保护。
二、城市管理行政执法的困境对策
1.转变理念，提高城市管理行政执法人员素质
首先需要树立正确的城管理念，城市管理必须要以人为本，将保障人的生存权放在首位。城管在严格执法过程中，不要伤害特别是低收入者的基本生活来源，这是城管执法最基本的底线。如果要实现执法目标同时又不得不伤害低收入者的生活来源，则应该想办法从其他途径给予足够补偿，以免在执法过程中，伤害根本利益，从而使社会矛盾激化。其次要树立有限行政的城管观念。政府进行行政管理应该适应时代的需求，应当秉持“有限性”的观念，从社会各领域收缩其原有的侵犯性权力。凡是由社会、市场或个人能完成的适宜，政府均不加干涉，只是为这些事务的运行制定并提供安全、公正、规模化的规则，从而强力保证其能够执行，让公众的各种私利需求在制度安排中得到自我满足。其次要创建高素质的城市管理执法队伍。这就需要提升队伍的政治素质，加强队伍的思想政治工作以及队伍凝聚力，有效增强执法人员执法工作的责任心以及使命感，从而树立广大执法人员的人生观、价值观，提高政治思想觉悟。此外，还要积极提升队伍的业务素质，使执法的政治、社会以及经济效果有机统一。
2.优化内部管理，整合城市管理行政执法的行政资源
明确各部门的职能所在，当前城管职能配置应围绕城市市容、环境治理以及城市建设秩序开展。对过于依赖部分行政管理的活动，反而会影响执法效能的处罚权，从而不宜集中。对于专业技术含量较高或者依赖性较高专业技术的行政处罚权，或者部分职能集中后仍需保留少数处罚职能的部门，可以采取暂时将原来行政机关所属执法队伍变更为城管派驻机关，而人、财、物仍由原行政机关管理的过渡方式。此外合理划分区域管辖，避免城管与相关部门之间在执法过程中的混乱局面，有效辅助城市管理整治工作。另外，优化层级职权分配，进一步明确城管职能的层级分配工作，对明确由下一级组织承担的行政处罚权，原则上上一级则不再行使处罚权。当然，创新的城管执法模式也是改变困境的一种有效方式，来适应社会转型期的特点，在维护好城市管理秩序的同时，也能较好解决和处理社会矛盾，将不稳定因素降到最低。
3.加强协调配合，促成城市管理行政执法的良性互动
加强各部门间的协调配合，建立新模式的各项协作机制必须采取自上而下的模式来推动，可以借助地方人大制定的地方性法规条例来明确各项工作协调机制。从而确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关来承担协助协管义务时能得到有效配合。此外还需倡导城管的民众参与，坚持群众路线来增强城管执法成效。依靠群众的监督力量来约束城管执法行为。
4.加强法制建设，完善城市管理行政执法的相关法规
法律法规的建立与完善能够使城管执法有法可依，以此同时，公众也可以利用法律武器来维护自身合法权益。因此需要建立更具有操作性的法律法规体系，对现有的法律法规进行有效整合，发挥其整体效应。此外，还需要对现有行政执法适用的法律法规进行相关严格审查，对无法适应行政执法工作需要的相关条款应依法予以废止。在对各项法制建设现状分析后，完善城市管理体制，及时拟定立法规划和计划，有利于城市管理法制体系的形成以及完善。