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摘 要：作为世界人口大国和拥有老年人人数最多的国家，养老问题已成为我国亟待解决的社会问题。以新疆库尔勒市城区老年人群作為研究对象，利用文献研究、问卷调查和走访座谈，对中小城市社区居家养老服务的发展现状和存在问题进行分析，指出“单纯依靠政府力量很难解决我国养老供需矛盾”，基于社会协同治理理论从供给主体多元化、运行机制竞争化、服务队伍专业化、服务内容精准化等方面思考解决对策，旨在促进社区居家养老服务的可持续发展。
关键词：人口老龄化；社区居家养老；公共服务；协同治理
中图分类号：F24 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.033
据报道：截至2017年底，我国65岁及以上人口已达1.58亿人，占总人口的11.4%，且每年以1000多万人的速度在增加。养老问题已成为亟待解决的重大社会问题。随着家庭规模缩小、劳动力流动性增强，大中城市空巢老人的比例已超过70%。传统的家庭式养老功能正在弱化，促使家庭对社会服务的需求增强。“老吾老，以及人之老。”我们有义务去探寻适宜当前国情的社会养老方式。
1 库尔勒市社区居家养老服务实施情况
社区居家养老，俗称“没有院墙的养老院”。在库尔勒，愿意考虑社区居家养老的老人占79.7%。这种“以家庭为核心、以社区为依托、以专业服务为依靠”的“社区居家养老模式”，以其得天独厚的优势，开始引起人们的普遍关注，已成为依靠公共服务消减“家庭养老”压力的主要趋势。作为西部边陲的中小城市，库尔勒市社区居家养老服务起步比较晚。2010年，库尔勒市按照“政府主导、市场运作、企业化管理、公益性质”的模式运营，确定了新城街道南湖社区、建设街道凌达社区、团结街道阿尔金社区、萨依巴格街道巴音社区、天山街道电力社区等五个社区作为居家养老试点社区，提供“生活照料、康复保健、法律维权、文化教育、体育健身、邻里结对互助”等六个方面的服务。在政府的大力推进下，养老制度由供给型向购买型转变。取得的主要成果：一是推进工作社会化。采取以市场运作为主、政府补贴购买服务为补充方式，每年投入60余万元资金用于扩大居家养老服务工作。二是推进设施适老化。加强适合老年人的公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施和文化体育设施建设。三是推进服务专业化。开始从家政公司、义工服务站、医疗卫生机构、公益性劳动派遣组织等社会服务机构选定服务人员，按季考评服务质量。
不足之处，没有为试点工作的开展提供专业人员准备。日常为居家养老对象提供服务的工作人员，主要是本社区的下岗职工和无业人员，政府对无偿服务的对象每户每月补贴400元。库尔勒市居家养老服务工作至今没有全面覆盖整个城区。
2 库尔勒社区居家养老服务存在的问题
调查显示，老年人不仅希望收费尽量低，更多的开始关注设施的实用性以及服务人员所提供的专业性服务。其中老年人对“日常生活照料服务”、“服务设施”以及“服务人员服务质量”三项选择“很不满意”的占比均超过10%，表明社区居家养老服务存在一些缺陷。
2.1 服务内容单一，服务效果欠佳
目前库尔勒社区居家养老服务正处于探索发展阶段，激励政策及运行机制还不健全，对社区居家养老模式如何运作、战略前景等分析得不透彻，影响了服务项目和内容的扩展。如服务内容多从发达城市照搬照抄，设计上缺少个性化和针对性，对老年群体的需求没有考虑到位。访谈中“当前社区居家养老提供哪些服务”时，发现“生活照料”多是简单的做饭和家政服务，“医疗保健”以陪同看病和康复治疗为主，“精神慰藉”主要是打牌看报、组织文体活动的居多。从调查来看，目前社区提供多样化、个性化、差异化的居家养老服务的能力还远远不够，不能满足老年群体与时俱进的多样性养老需求。
同时，宣传力度不够，居民对社区居家养老模式一知半解、参与热情不高。目前居家养老服务主要由社区的工作人员在承担，每位工作人员同时负责多个服务项目，力不从心又没有激励考核机制，没有动力去宣传。供需双方信息严重不对称，造成老年人群不了解社区居家养老服务的政策和内容，思想上有顾虑，还不能真正接纳社区提供的养老服务。
2.2 人力保障不足，专业素质不高
目前库尔勒社区居家养老服务人员年龄偏大的多、有专业证书的少，存在人员配置不能满足需要的情况。从访谈中了解到，90%的服务人员都没有参加过正规的养老服务专业培训，仅有的医疗护理人员，也是聘用的退休医生或者护士。本次调查所涉及的部分服务项目，并不是完全由社区负责供给，导致的直接结果就是服务的实施和管理都不够规范。以室内保洁服务为例，几乎全部由家政公司提供，商业化的家政公司以盈利为主要目的，不仅收费贵、服务质量也没人监督，必然带来使用率低的后果。
另一方面，社会上很多人认识有偏差，认为养老服务人员就是“保姆”，导致一些有专业护理经验的人员不愿意从事养老服务工作，应届大学生更是稀少。同时，社区养老是面对社会大众的公益性、公众性服务，需要付出比平常工作更多的爱心、耐心和细心，具有较大的精神压力与工作负担。由于职业地位不高、薪酬待遇不高，造成工作人员流动较大、从业人员不足，也影响了社区居家养老服务项目的实施进程和效果。
2.3 资金投入缺乏，硬件设施不足
社区居家养老服务属于政府购买服务，但库尔勒市对社区参与养老事业的重视程度不够，主要通过补助补贴的形式来支撑居家养老服务机构的发展，企业参与程度不高；一些居民则认为养老保障应完全由政府承担，对社区居家养老的“半服务”不认同，存在消极情绪，造成政府唱“独角戏”的尴尬局面。由于融资渠道单一，政府财政经费不足，且在初期养老服务中心建设中占据了大量资金，行政成本过大，硬件设施不足，产业化发展困难。
2.4 过度依赖政府，社会协同服务力量尚未整合 目前社区居家养老的主导者是政府，行政色彩浓厚，政策调整过快，难以将各种资源有效的整合起来。社区的組织力量薄弱，人员缺乏与公信力不足，缺少成熟的运作能力，不同社区之间的资源缺乏流动性，不能利用市场机制配置资源对社会居家养老提供支持。
3 完善库尔勒社区居家养老服务的对策建议
3.1 丰富服务内容，提升服务质效
首先，服务内容要温暖温馨。国家提出“细化提供紧急救援或应急救助服务、上门看病或康复护理服务、家政服务、日间照料服务、助餐助浴服务、代购代办服务、心理咨询或聊天服务、健康教育服务等八类基本养老服务”。因此要从规范服务服务内容和标准入手，关心关怀老年人的日常生活，服务人员或志愿者应经常上门去看望老人，促进养老服务精准对接服务需求。其次，大力发展医养结合。健康是老年人最关注的问题。政府应鼓励公立医院在社区设医疗点，奖励专业全科医师到社区坐诊服务，开展免费体检诊疗服务，开辟健康专栏，提高自我保健意识和预防疾病的能力。同时进一步建立“医疗机构、养老护理机构与保险机构合作新模式”，使老年人有尊严地安度晚年。
3.2 建立专职服务队伍，夯实人力资源基础
要持续做好社区居家养老服务，必须提高服务人员的专业化水平和敬业精神。通过现有社区人员组织培训、社会招聘、志愿者招募、对高校毕业生遴选等方式，优化服务队伍的年龄结构、学历结构，提升服务人员的职业素养和专业水平。大力发展和培育养老服务社会志愿者队伍，为没有经济能力的老年人提供更多、更好的免费服务。
3.3 拓宽资金来源渠道，加强硬件设施建设
在养老资源还不丰富的情况下，政府购买公共服务应优先瞄准刚需阶层，加强居家养老服务的补贴力度，扩大受益面。政府投资的养老服务专项资金，应用于养老设施建设；对于不同年龄段的老年人，可以提供分段式的经济补贴；财政补助资金可以直接用于支付社区养老服务中心平时所消耗的水电气费、专业人员培养费、机构日常维护费等。同时，在政府财政支出的基础上，积极面向社会开拓融资渠道，鼓励民营企业、个人等社会民间资本开办居家养老服务专业机构；鼓励跨社区规模化承接、连锁化运营居家养老服务设施，允许运用市场化方式开展有偿服务。形成政府拨款、社会捐助、福利事业帮扶、服务经济受益的多渠道融资体系，提高居家养老服务的覆盖面。社区作为居家养老服务的载体，有义务加快推进老年宜居环境建设。现有未达到标准要求的设施，政府应通过购买、置换、租赁、调剂等方式配备。对已经建立的老年活动中心，要结合老年人日常需求进行改造和修缮，充分利用农家大院、闲置校舍、停车场等社会资源，完善老年人日常休闲的场所。
3.4 政府统领，建立协同参与模式
“十三五”期间国家要求“补齐短板将养老资源向居家社区服务倾斜”。第一，建立健全社区居家养老服务的保障体系，明确界定政府、社区、家庭成员、医疗单位、社会团体、保险机构等多元主体在养老服务过程中的法律责任与义务，积极营造全社会共同支持养老事业发展的氛围。第二，运用好减税或免税等税收优惠政策，争取企业、民间团体、高等院校等单位的资本、场地、人力帮助，形成多元社会主体协同参与的养老服务体系。第三，优化养老服务的资源配置，充分挖掘社会潜在力量，推动养老服务产品经济的快速、有序发展，为社区居家养老服务模式的发展提供强大的支持。
4 结论
在人口老龄化背景下，如何做好“老有所养”是政府亟待研究解决的社会问题。库尔勒市作为西部边疆的中小城市，在国家养老政策的指导下，积极推进社区居家养老服务并取得了一些成就。但由于起步晚，面临着“资金不足、工作人员缺乏、社会参与度不高”等各种困难，居家养老服务内容相对单一、层次较低，不能满足老年人群与时俱进的养老需求。为此，政府应发挥主导作用，加强资金投入和政策扶持，科学合理地规划社区居家养老服务事业。同时，还可以探索采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，引导社会力量参与，有效增加供给总量。社区也要培训从业人员的专业技术水平，合理利用已有的资源，推进居家养老服务工作提质升级。
参考文献
[1]孙泽宇.关于我国城市社区居家养老服务问题与对策的思考[J].中国劳动关系学院学报，2007，21（01）：98-101.
[2]王琼.城市社区居家养老服务需求及其影响因素[J].人口研究，2016，40（1）：98-112.
[3]欧阳娟.民办机构参与社区居家养老服务现状及问题研究[J].中国市场，2017，（9）：81-82+85.
[4]陈伟.英国社区照顾之于我国“居家养老服务”本土化进程及服务模式的构建[J].南京工业大学学报：社会科学版，2012，11（1）：93-98.
[5]刘行.人口老龄化危机下社区居家养老服务研究[J].人民论坛·学术前沿，2017，（8）下：118-121.
[6]张丽琴，张连生.社区居家养老的社会协同机制[J].中国妇幼健康研究，2017，28（2）：336-337.
关键词：人口老龄化；社区居家养老；公共服务；协同治理
中图分类号：F24 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.033
据报道：截至2017年底，我国65岁及以上人口已达1.58亿人，占总人口的11.4%，且每年以1000多万人的速度在增加。养老问题已成为亟待解决的重大社会问题。随着家庭规模缩小、劳动力流动性增强，大中城市空巢老人的比例已超过70%。传统的家庭式养老功能正在弱化，促使家庭对社会服务的需求增强。“老吾老，以及人之老。”我们有义务去探寻适宜当前国情的社会养老方式。
1 库尔勒市社区居家养老服务实施情况
社区居家养老，俗称“没有院墙的养老院”。在库尔勒，愿意考虑社区居家养老的老人占79.7%。这种“以家庭为核心、以社区为依托、以专业服务为依靠”的“社区居家养老模式”，以其得天独厚的优势，开始引起人们的普遍关注，已成为依靠公共服务消减“家庭养老”压力的主要趋势。作为西部边陲的中小城市，库尔勒市社区居家养老服务起步比较晚。2010年，库尔勒市按照“政府主导、市场运作、企业化管理、公益性质”的模式运营，确定了新城街道南湖社区、建设街道凌达社区、团结街道阿尔金社区、萨依巴格街道巴音社区、天山街道电力社区等五个社区作为居家养老试点社区，提供“生活照料、康复保健、法律维权、文化教育、体育健身、邻里结对互助”等六个方面的服务。在政府的大力推进下，养老制度由供给型向购买型转变。取得的主要成果：一是推进工作社会化。采取以市场运作为主、政府补贴购买服务为补充方式，每年投入60余万元资金用于扩大居家养老服务工作。二是推进设施适老化。加强适合老年人的公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施和文化体育设施建设。三是推进服务专业化。开始从家政公司、义工服务站、医疗卫生机构、公益性劳动派遣组织等社会服务机构选定服务人员，按季考评服务质量。
不足之处，没有为试点工作的开展提供专业人员准备。日常为居家养老对象提供服务的工作人员，主要是本社区的下岗职工和无业人员，政府对无偿服务的对象每户每月补贴400元。库尔勒市居家养老服务工作至今没有全面覆盖整个城区。
2 库尔勒社区居家养老服务存在的问题
调查显示，老年人不仅希望收费尽量低，更多的开始关注设施的实用性以及服务人员所提供的专业性服务。其中老年人对“日常生活照料服务”、“服务设施”以及“服务人员服务质量”三项选择“很不满意”的占比均超过10%，表明社区居家养老服务存在一些缺陷。
2.1 服务内容单一，服务效果欠佳
目前库尔勒社区居家养老服务正处于探索发展阶段，激励政策及运行机制还不健全，对社区居家养老模式如何运作、战略前景等分析得不透彻，影响了服务项目和内容的扩展。如服务内容多从发达城市照搬照抄，设计上缺少个性化和针对性，对老年群体的需求没有考虑到位。访谈中“当前社区居家养老提供哪些服务”时，发现“生活照料”多是简单的做饭和家政服务，“医疗保健”以陪同看病和康复治疗为主，“精神慰藉”主要是打牌看报、组织文体活动的居多。从调查来看，目前社区提供多样化、个性化、差异化的居家养老服务的能力还远远不够，不能满足老年群体与时俱进的多样性养老需求。
同时，宣传力度不够，居民对社区居家养老模式一知半解、参与热情不高。目前居家养老服务主要由社区的工作人员在承担，每位工作人员同时负责多个服务项目，力不从心又没有激励考核机制，没有动力去宣传。供需双方信息严重不对称，造成老年人群不了解社区居家养老服务的政策和内容，思想上有顾虑，还不能真正接纳社区提供的养老服务。
2.2 人力保障不足，专业素质不高
目前库尔勒社区居家养老服务人员年龄偏大的多、有专业证书的少，存在人员配置不能满足需要的情况。从访谈中了解到，90%的服务人员都没有参加过正规的养老服务专业培训，仅有的医疗护理人员，也是聘用的退休医生或者护士。本次调查所涉及的部分服务项目，并不是完全由社区负责供给，导致的直接结果就是服务的实施和管理都不够规范。以室内保洁服务为例，几乎全部由家政公司提供，商业化的家政公司以盈利为主要目的，不仅收费贵、服务质量也没人监督，必然带来使用率低的后果。
另一方面，社会上很多人认识有偏差，认为养老服务人员就是“保姆”，导致一些有专业护理经验的人员不愿意从事养老服务工作，应届大学生更是稀少。同时，社区养老是面对社会大众的公益性、公众性服务，需要付出比平常工作更多的爱心、耐心和细心，具有较大的精神压力与工作负担。由于职业地位不高、薪酬待遇不高，造成工作人员流动较大、从业人员不足，也影响了社区居家养老服务项目的实施进程和效果。
2.3 资金投入缺乏，硬件设施不足
社区居家养老服务属于政府购买服务，但库尔勒市对社区参与养老事业的重视程度不够，主要通过补助补贴的形式来支撑居家养老服务机构的发展，企业参与程度不高；一些居民则认为养老保障应完全由政府承担，对社区居家养老的“半服务”不认同，存在消极情绪，造成政府唱“独角戏”的尴尬局面。由于融资渠道单一，政府财政经费不足，且在初期养老服务中心建设中占据了大量资金，行政成本过大，硬件设施不足，产业化发展困难。
2.4 过度依赖政府，社会协同服务力量尚未整合 目前社区居家养老的主导者是政府，行政色彩浓厚，政策调整过快，难以将各种资源有效的整合起来。社区的組织力量薄弱，人员缺乏与公信力不足，缺少成熟的运作能力，不同社区之间的资源缺乏流动性，不能利用市场机制配置资源对社会居家养老提供支持。
3 完善库尔勒社区居家养老服务的对策建议
3.1 丰富服务内容，提升服务质效
首先，服务内容要温暖温馨。国家提出“细化提供紧急救援或应急救助服务、上门看病或康复护理服务、家政服务、日间照料服务、助餐助浴服务、代购代办服务、心理咨询或聊天服务、健康教育服务等八类基本养老服务”。因此要从规范服务服务内容和标准入手，关心关怀老年人的日常生活，服务人员或志愿者应经常上门去看望老人，促进养老服务精准对接服务需求。其次，大力发展医养结合。健康是老年人最关注的问题。政府应鼓励公立医院在社区设医疗点，奖励专业全科医师到社区坐诊服务，开展免费体检诊疗服务，开辟健康专栏，提高自我保健意识和预防疾病的能力。同时进一步建立“医疗机构、养老护理机构与保险机构合作新模式”，使老年人有尊严地安度晚年。
3.2 建立专职服务队伍，夯实人力资源基础
要持续做好社区居家养老服务，必须提高服务人员的专业化水平和敬业精神。通过现有社区人员组织培训、社会招聘、志愿者招募、对高校毕业生遴选等方式，优化服务队伍的年龄结构、学历结构，提升服务人员的职业素养和专业水平。大力发展和培育养老服务社会志愿者队伍，为没有经济能力的老年人提供更多、更好的免费服务。
3.3 拓宽资金来源渠道，加强硬件设施建设
在养老资源还不丰富的情况下，政府购买公共服务应优先瞄准刚需阶层，加强居家养老服务的补贴力度，扩大受益面。政府投资的养老服务专项资金，应用于养老设施建设；对于不同年龄段的老年人，可以提供分段式的经济补贴；财政补助资金可以直接用于支付社区养老服务中心平时所消耗的水电气费、专业人员培养费、机构日常维护费等。同时，在政府财政支出的基础上，积极面向社会开拓融资渠道，鼓励民营企业、个人等社会民间资本开办居家养老服务专业机构；鼓励跨社区规模化承接、连锁化运营居家养老服务设施，允许运用市场化方式开展有偿服务。形成政府拨款、社会捐助、福利事业帮扶、服务经济受益的多渠道融资体系，提高居家养老服务的覆盖面。社区作为居家养老服务的载体，有义务加快推进老年宜居环境建设。现有未达到标准要求的设施，政府应通过购买、置换、租赁、调剂等方式配备。对已经建立的老年活动中心，要结合老年人日常需求进行改造和修缮，充分利用农家大院、闲置校舍、停车场等社会资源，完善老年人日常休闲的场所。
3.4 政府统领，建立协同参与模式
“十三五”期间国家要求“补齐短板将养老资源向居家社区服务倾斜”。第一，建立健全社区居家养老服务的保障体系，明确界定政府、社区、家庭成员、医疗单位、社会团体、保险机构等多元主体在养老服务过程中的法律责任与义务，积极营造全社会共同支持养老事业发展的氛围。第二，运用好减税或免税等税收优惠政策，争取企业、民间团体、高等院校等单位的资本、场地、人力帮助，形成多元社会主体协同参与的养老服务体系。第三，优化养老服务的资源配置，充分挖掘社会潜在力量，推动养老服务产品经济的快速、有序发展，为社区居家养老服务模式的发展提供强大的支持。
4 结论
在人口老龄化背景下，如何做好“老有所养”是政府亟待研究解决的社会问题。库尔勒市作为西部边疆的中小城市，在国家养老政策的指导下，积极推进社区居家养老服务并取得了一些成就。但由于起步晚，面临着“资金不足、工作人员缺乏、社会参与度不高”等各种困难，居家养老服务内容相对单一、层次较低，不能满足老年人群与时俱进的养老需求。为此，政府应发挥主导作用，加强资金投入和政策扶持，科学合理地规划社区居家养老服务事业。同时，还可以探索采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，引导社会力量参与，有效增加供给总量。社区也要培训从业人员的专业技术水平，合理利用已有的资源，推进居家养老服务工作提质升级。
参考文献
[1]孙泽宇.关于我国城市社区居家养老服务问题与对策的思考[J].中国劳动关系学院学报，2007，21（01）：98-101.
[2]王琼.城市社区居家养老服务需求及其影响因素[J].人口研究，2016，40（1）：98-112.
[3]欧阳娟.民办机构参与社区居家养老服务现状及问题研究[J].中国市场，2017，（9）：81-82+85.
[4]陈伟.英国社区照顾之于我国“居家养老服务”本土化进程及服务模式的构建[J].南京工业大学学报：社会科学版，2012，11（1）：93-98.
[5]刘行.人口老龄化危机下社区居家养老服务研究[J].人民论坛·学术前沿，2017，（8）下：118-121.
[6]张丽琴，张连生.社区居家养老的社会协同机制[J].中国妇幼健康研究，2017，28（2）：336-337.