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我国约有2.5万个煤矿，其中2.3万个是乡镇煤矿。乡镇煤矿的发展对缓解煤炭供求压力、发展地方经济、促进就业等方面都起到了重要作用。但在每年煤矿安全生产事故中，乡镇煤矿约占70％，重大或特大事故约占80％，不难看出，乡镇煤矿成为制约我国煤矿安全生产的主要因素。因此，要遏制煤矿安全事故的发生，提高我国煤矿的安全生产水平，就要采取各种措施，改进乡镇煤矿安全生产状况。
乡镇煤矿安全生产中存在的问题
1、进入煤炭行业的门槛过低。我国的矿产资源基本是低价获得，政府收取的采矿成本很低，使得在煤炭产品的成本中，资源成本被严重低估。在煤炭开采过程中，需要庞大的固定资本投入。所以，煤矿的获利主要在煤炭资源的占有上。近似无偿的煤矿开采权，使一些小煤矿轻易进入煤矿行业，过低的门槛设置，造成回采率低、资源浪费的同时，也导致了煤矿安全事故的激增。
2、安全基础薄弱，安全投入不足。乡镇煤矿规模小，生产力水平低，仍沿用手镐挖煤，巷道采煤，人拉肩扛的原始采煤方法。由于乡镇煤矿储量小，开采时间有限，安全设备又需要庞大的资金投入，所以乡镇煤矿矿主倾向短期化行为，对安全投入的积极性不高。同时，一些乡镇煤矿安全设备欠缺、陈旧、老化严重、安全可靠性低，瓦斯监测系统失灵，巷道失修现象普遍，系统防灾抗灾能力差，大大增加了安全隐患。
3、安全责任不明，管理水平低下。我国煤矿中，特别是乡镇煤矿，多由私人投资经营，层层转包。承包人频繁更替，使得安全责任不明，也使得原来的安全隐患得不到及时排查、治理，造成煤矿事故的发生。乡镇煤矿的经营者，专业知识，管理知识不足，多借助经验安排生产，进行安全管理。而且，经营者管理意识淡薄，重效益，重生产，轻安全，对安全多存在侥幸心理，安全生产管理不到位。
4、从业人员素质偏低。为节约成本，许多乡镇煤矿大量雇佣未经培训的农民工、临时工。从业人员文化素质不高，安全操作技能较差，对煤矿隐患认识不足，违章作业现象普遍。而乡镇煤矿就业不稳定，从业人员有很大的流动性，乡镇煤矿经营者不愿意在人员教育、培训方面多投入，要么在培训方面流于形式。用工制度上的短期化行为，导致了煤矿安全生产中，人的不安全因素大大增加。
5、安全监管不力。我国乡镇煤矿数量庞大，位置分散，而煤矿安全监管人员有限，监管手段落后，对安全的监察难以到位。与此同时，乡镇煤矿常常采取各种办法，弄虚作假，逃避监管部门的监察，使得许多安全隐患不能及时排查、治理。又由于乡镇煤矿对地方政府的经济影响较大，促使地方政府包庇乡镇煤矿的不安全行为。一些监管部门在对煤矿下达隐患整改或停产整顿指令后不跟踪落实，有的地方甚至存在以罚代管的现象，安全整治措施难以落实。
6、煤矿事故成本过低。随着农村剩余劳动力的不断增长，大量农民转入劳动密集型行业，流向煤矿的农村劳动力越来越多。2005年全国共发生死亡事故3306起，死亡5938人，其中大多数是农民工。而他们死亡的赔偿金额却相当低，死亡的矿工家属能得到的赔偿金只有几万元。与高额利润相比，过低的赔偿金额是对矿主安全不作为的一种放纵，使得他们对煤矿事故更加存在侥幸心理，忽视安全生产，这本身也是对人的生命价值的漠视。
7、超产、违章作业现象普遍。目前，煤炭市场供应紧张，受市场需求的拉动，高额利润的刺激，乡镇煤矿超设计能力生产现象普遍存在。通过增加工作面，延长工作时间，超能力生产，使得提升、运输、通风、采掘、供电、排水等生产环节的协调性遭到破坏。所以，有人认为超设计能力生产成为煤矿事故频发的“祸首”。
乡镇煤矿安全生产的对策
1、严格煤矿市场准入，从源头上防控事故。煤矿企业市场准入是从源头上防止和减少安全事故的基本制度。具备煤矿安全生产的基本条件是进入煤矿行业的前提。其中一个重要的经济手段是资源全部有偿使用，征收高额资源税、矿山环境保护和土地复垦费，提高进入煤炭行业的门槛。一方面提高资源税税率；另一方面，改变现有资源税以产量为基数的征收方式，而以储量为基数，加上储量等级、资源回采率、环保等调整因素作为标准，煤炭储量或回采率达到一定标准的，可减征；达不到一定标准的，逐级递增。而具体标准可通过中介评估机构对现有资源进行的评估结论来制定。通过严格市场准入，不仅在资金上，而且在规模、储量方面限制了小煤矿。在激烈的竞争中，有些不具备实力的小煤矿就会被市场淘汰出局。
2、加快煤矿产权改革，稳定安全投入预期。明晰产权就是按资源配置市场化改革的思路，坚持“谁办矿、谁投资、谁经营、谁负责安全的原则”，将采矿权与资源价值、安全责任挂钩，严禁违规转让，建立起责、权、利相统一的煤矿生产经营管理模式。政府可以通过市场，竞价出让采矿权，明晰煤矿产权，承包权变产权，从而使矿主形成稳定预期，激励他们变短期行为为长期行为，获得对煤矿加大安全投入的动力。
3、加强产业政策引导，提升煤矿总体安全水平。在坚决取缔那些违法经营、布局不合理、不符合安全、环保标准的小煤矿时，也应该充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整合。鼓励大型煤矿兼并改造一批有潜力的小煤矿，通过资源重组实现资源更为有效率的配置，提升煤矿行业的整体安全水平。
4、注重安全管理，明确安全生产责任。乡镇煤矿要建立健全安全管理机构，各种规章制度，明确企业决策层、管理层、执行层、操作层的安全生产责任，明确矿长、副矿长和总工程师等管理人员各自的岗位职责。特别是对乡镇煤矿矿长资格要进行严格的审核、认证。培养一批既有专业知识，又具有一定的安全管理水平的，具有职业资格的矿长，从而提高乡镇煤矿的安全技术管理水平。
5、强制安全培训，提高全员素质。要进行强制性的全员教育与安全培训。首先，要加强对全员的安全教育与宣传，形成一种安全氛围，使人人树立“安全第一”的思想意识，让安全生产成为煤矿人员的一种自觉行为。其次，要强化对全员的安全培训，保证其具有足够的安全生产知识，将岗前培训与岗后再培训相结合，并建立培训档案。未进行安全生产培训的或培训不合格的人员不得上岗。特别是对瓦检员、放炮员等特殊工种必须坚持持证上岗。煤矿安全监察人员要对教育培训情况进行检查，对那些未履行教育培训规定的煤矿企业负责人要进行相应的处罚。
6、加强安全监管，落实到位。乡镇煤矿应成为安全监察的重点。在增加安全监察人员的同时，要不断创新安全监察方法，建立严密的安全监察信息网，提高安全监察的效率。要改变监察被煤矿事故牵引的被动局面，加强事前的监管，现场监察，将监察与事故预防相结合，对煤矿重大隐患登记建档，实施跟踪检查；隐患严重、随时可能导致重特大事故的，要立即责令停产整顿，整改无望的要坚决关闭；将监察执法与加强安全管理相结合，对改建、扩建、新建矿井进行全面的监督检查，对建设项目安全设计未经审批擅自违法施工和未经竣工验收擅自投入生产的，要一律责令停产整顿或予以关闭；防止超能力、超强度、超定员生产，严格事故责任追究制度，将监察落到实处。
7、加大事故处罚力度，提升事故成本。煤矿安全事故一旦发生，不能流于形式的检讨，撤职，而应以安全风险抵押金提供事后救灾、抢险与善后工作所需要的费用。在承担民事赔偿责任的同时，严格煤矿事故的调查与处理，构成犯罪的一定要追究刑事责任。加大对伤亡矿工的赔偿金额，只有通过提升煤矿事故成本，才能让逐利的矿主们内省，在事故成本与安全收益的衡量中，激励他们重视人的生命价值，重视安全生产投入，强化安全管理。
煤矿安全问题的解决，要立足当前，着眼于长远。目前，我国乡镇煤矿安全基础薄弱，安全投入不足，安全管理水平低下，从业人员的素质不高，为我国乡镇煤矿安全生产埋下隐患。而事故一旦发生，过低的赔偿金额是对矿主们安全不作为的一种放纵。随着国民经济的发展，对煤炭需求的不断上升，利益诱导下的超设计能力生产，违章作业，使得煤矿安全生产的压力也将越来越大。我们要有针对性的通过严格煤矿市场准入，加强产业政策引导，提升管理人员与其他从业人员的素质，加大事故处罚力度，加强监管等手段，不断改进我国乡镇煤矿的安全生产状况，遏制煤矿安全事故多发势头，提高我国煤矿的整体安全水平。
（作者单位：中南财经政法大学对外经济贸易大学国际商学院）
乡镇煤矿安全生产中存在的问题
1、进入煤炭行业的门槛过低。我国的矿产资源基本是低价获得，政府收取的采矿成本很低，使得在煤炭产品的成本中，资源成本被严重低估。在煤炭开采过程中，需要庞大的固定资本投入。所以，煤矿的获利主要在煤炭资源的占有上。近似无偿的煤矿开采权，使一些小煤矿轻易进入煤矿行业，过低的门槛设置，造成回采率低、资源浪费的同时，也导致了煤矿安全事故的激增。
2、安全基础薄弱，安全投入不足。乡镇煤矿规模小，生产力水平低，仍沿用手镐挖煤，巷道采煤，人拉肩扛的原始采煤方法。由于乡镇煤矿储量小，开采时间有限，安全设备又需要庞大的资金投入，所以乡镇煤矿矿主倾向短期化行为，对安全投入的积极性不高。同时，一些乡镇煤矿安全设备欠缺、陈旧、老化严重、安全可靠性低，瓦斯监测系统失灵，巷道失修现象普遍，系统防灾抗灾能力差，大大增加了安全隐患。
3、安全责任不明，管理水平低下。我国煤矿中，特别是乡镇煤矿，多由私人投资经营，层层转包。承包人频繁更替，使得安全责任不明，也使得原来的安全隐患得不到及时排查、治理，造成煤矿事故的发生。乡镇煤矿的经营者，专业知识，管理知识不足，多借助经验安排生产，进行安全管理。而且，经营者管理意识淡薄，重效益，重生产，轻安全，对安全多存在侥幸心理，安全生产管理不到位。
4、从业人员素质偏低。为节约成本，许多乡镇煤矿大量雇佣未经培训的农民工、临时工。从业人员文化素质不高，安全操作技能较差，对煤矿隐患认识不足，违章作业现象普遍。而乡镇煤矿就业不稳定，从业人员有很大的流动性，乡镇煤矿经营者不愿意在人员教育、培训方面多投入，要么在培训方面流于形式。用工制度上的短期化行为，导致了煤矿安全生产中，人的不安全因素大大增加。
5、安全监管不力。我国乡镇煤矿数量庞大，位置分散，而煤矿安全监管人员有限，监管手段落后，对安全的监察难以到位。与此同时，乡镇煤矿常常采取各种办法，弄虚作假，逃避监管部门的监察，使得许多安全隐患不能及时排查、治理。又由于乡镇煤矿对地方政府的经济影响较大，促使地方政府包庇乡镇煤矿的不安全行为。一些监管部门在对煤矿下达隐患整改或停产整顿指令后不跟踪落实，有的地方甚至存在以罚代管的现象，安全整治措施难以落实。
6、煤矿事故成本过低。随着农村剩余劳动力的不断增长，大量农民转入劳动密集型行业，流向煤矿的农村劳动力越来越多。2005年全国共发生死亡事故3306起，死亡5938人，其中大多数是农民工。而他们死亡的赔偿金额却相当低，死亡的矿工家属能得到的赔偿金只有几万元。与高额利润相比，过低的赔偿金额是对矿主安全不作为的一种放纵，使得他们对煤矿事故更加存在侥幸心理，忽视安全生产，这本身也是对人的生命价值的漠视。
7、超产、违章作业现象普遍。目前，煤炭市场供应紧张，受市场需求的拉动，高额利润的刺激，乡镇煤矿超设计能力生产现象普遍存在。通过增加工作面，延长工作时间，超能力生产，使得提升、运输、通风、采掘、供电、排水等生产环节的协调性遭到破坏。所以，有人认为超设计能力生产成为煤矿事故频发的“祸首”。
乡镇煤矿安全生产的对策
1、严格煤矿市场准入，从源头上防控事故。煤矿企业市场准入是从源头上防止和减少安全事故的基本制度。具备煤矿安全生产的基本条件是进入煤矿行业的前提。其中一个重要的经济手段是资源全部有偿使用，征收高额资源税、矿山环境保护和土地复垦费，提高进入煤炭行业的门槛。一方面提高资源税税率；另一方面，改变现有资源税以产量为基数的征收方式，而以储量为基数，加上储量等级、资源回采率、环保等调整因素作为标准，煤炭储量或回采率达到一定标准的，可减征；达不到一定标准的，逐级递增。而具体标准可通过中介评估机构对现有资源进行的评估结论来制定。通过严格市场准入，不仅在资金上，而且在规模、储量方面限制了小煤矿。在激烈的竞争中，有些不具备实力的小煤矿就会被市场淘汰出局。
2、加快煤矿产权改革，稳定安全投入预期。明晰产权就是按资源配置市场化改革的思路，坚持“谁办矿、谁投资、谁经营、谁负责安全的原则”，将采矿权与资源价值、安全责任挂钩，严禁违规转让，建立起责、权、利相统一的煤矿生产经营管理模式。政府可以通过市场，竞价出让采矿权，明晰煤矿产权，承包权变产权，从而使矿主形成稳定预期，激励他们变短期行为为长期行为，获得对煤矿加大安全投入的动力。
3、加强产业政策引导，提升煤矿总体安全水平。在坚决取缔那些违法经营、布局不合理、不符合安全、环保标准的小煤矿时，也应该充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整合。鼓励大型煤矿兼并改造一批有潜力的小煤矿，通过资源重组实现资源更为有效率的配置，提升煤矿行业的整体安全水平。
4、注重安全管理，明确安全生产责任。乡镇煤矿要建立健全安全管理机构，各种规章制度，明确企业决策层、管理层、执行层、操作层的安全生产责任，明确矿长、副矿长和总工程师等管理人员各自的岗位职责。特别是对乡镇煤矿矿长资格要进行严格的审核、认证。培养一批既有专业知识，又具有一定的安全管理水平的，具有职业资格的矿长，从而提高乡镇煤矿的安全技术管理水平。
5、强制安全培训，提高全员素质。要进行强制性的全员教育与安全培训。首先，要加强对全员的安全教育与宣传，形成一种安全氛围，使人人树立“安全第一”的思想意识，让安全生产成为煤矿人员的一种自觉行为。其次，要强化对全员的安全培训，保证其具有足够的安全生产知识，将岗前培训与岗后再培训相结合，并建立培训档案。未进行安全生产培训的或培训不合格的人员不得上岗。特别是对瓦检员、放炮员等特殊工种必须坚持持证上岗。煤矿安全监察人员要对教育培训情况进行检查，对那些未履行教育培训规定的煤矿企业负责人要进行相应的处罚。
6、加强安全监管，落实到位。乡镇煤矿应成为安全监察的重点。在增加安全监察人员的同时，要不断创新安全监察方法，建立严密的安全监察信息网，提高安全监察的效率。要改变监察被煤矿事故牵引的被动局面，加强事前的监管，现场监察，将监察与事故预防相结合，对煤矿重大隐患登记建档，实施跟踪检查；隐患严重、随时可能导致重特大事故的，要立即责令停产整顿，整改无望的要坚决关闭；将监察执法与加强安全管理相结合，对改建、扩建、新建矿井进行全面的监督检查，对建设项目安全设计未经审批擅自违法施工和未经竣工验收擅自投入生产的，要一律责令停产整顿或予以关闭；防止超能力、超强度、超定员生产，严格事故责任追究制度，将监察落到实处。
7、加大事故处罚力度，提升事故成本。煤矿安全事故一旦发生，不能流于形式的检讨，撤职，而应以安全风险抵押金提供事后救灾、抢险与善后工作所需要的费用。在承担民事赔偿责任的同时，严格煤矿事故的调查与处理，构成犯罪的一定要追究刑事责任。加大对伤亡矿工的赔偿金额，只有通过提升煤矿事故成本，才能让逐利的矿主们内省，在事故成本与安全收益的衡量中，激励他们重视人的生命价值，重视安全生产投入，强化安全管理。
煤矿安全问题的解决，要立足当前，着眼于长远。目前，我国乡镇煤矿安全基础薄弱，安全投入不足，安全管理水平低下，从业人员的素质不高，为我国乡镇煤矿安全生产埋下隐患。而事故一旦发生，过低的赔偿金额是对矿主们安全不作为的一种放纵。随着国民经济的发展，对煤炭需求的不断上升，利益诱导下的超设计能力生产，违章作业，使得煤矿安全生产的压力也将越来越大。我们要有针对性的通过严格煤矿市场准入，加强产业政策引导，提升管理人员与其他从业人员的素质，加大事故处罚力度，加强监管等手段，不断改进我国乡镇煤矿的安全生产状况，遏制煤矿安全事故多发势头，提高我国煤矿的整体安全水平。
（作者单位：中南财经政法大学对外经济贸易大学国际商学院）