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[摘要]1927—1937年间，甘肃省政府借调解甘南藏区政教体系与地方实力派矛盾之机，于拉卜楞藏区与卓尼藏区先后设立设治局，并于其后开始了保甲编查。就保甲推行绩效而言，由于藏区旧有地方政教体系的影响与阻力，保甲制度在甘南藏区基层政治生活中的作用十分有限。但保甲编查的最终完成，仍然成为藏区基层政治体制裂变与政治合法性基础重构的开端。
[关键词]民国，甘南藏区，保甲，绩效
[中图分类号]K26 [文献标识码]A [文章编号]0457—6241(2012)06—0038—07
近年来，学界对于民国时期保甲制度的研究日趋深入，保甲制度研究所涉及的区域及学科领域日渐广泛，但研究中对于“民国时期的地方档案史料和地方报刊资料发掘不够充分”，对“保甲制度与基层社会既冲突又融合的关系分析甚少”Ⅲ。同时，对民国时期保甲制度的研究，对地域性特点的关注还远远不够，特别是对少数民族聚居区域保甲推行的研究，还基本处于空白的状态。尚未有文章或者是论著从民族性的视角着眼，对少数民族地区保甲制度的推行给予关注。同时，1911年的辛亥革命标志着近代中国由帝国体系向现代民族国家转型的开始，而现代民族国家建构的宏大主题在此时必然表现为国家政权在形式上对地方性政治体系的更替。本文将以民国时期甘南藏区为中心，以保甲制度在藏区的推行为切入点，继续深化史学领域对民国时期保甲制度的研究，同时将从政治合法性建构的角度，分析保甲制度在藏区实际政治生活中的作用，以丰富我们对中国近现代政治发展进程的理解与认识。
一、政教体系的裂变与国家政权的楔入
甘南藏区地处青藏高原东北边缘，自元以来，由于历代中央政府的大力扶植，藏传佛教在这一地区的影响日益加深。明清以降至民国初期，藏区政教合一体制逐步发展与成熟，形成了以拉卜楞寺与卓尼土司衙门为核心的两大地方政治体系。
1709年，拉卜楞寺由第一世嘉木样俄项宗哲创建。1711年，寺院施主河南蒙古亲王察罕丹津将则永、拔永和然多的500户人家作为属民献给了嘉木样，额尔德尼台吉将德吾萨日(今四川红原县所属)的80户属民献给了嘉木样，成为政教合一体制的最早雏形。1720年，康熙皇帝为拉卜楞寺颁发金册金印，在客观上为拉卜楞寺初步形成“政教合一制度”创造了政治条件。在嘉木样四世时期，拉卜楞地方政教体系逐渐发展完备，表现出以下特点：“以寺院为中心的地区，寺院是该地区政治、经济、文化的中心，以宗教职能为核心，对辖区进行政教合一的统治，形成了政教统治的宗教组织系统和行政组织系统；在这种区域内的政教合一制度下，宗教权威的影响要大于政治权威的影响，政治权威服从于寺院的统治，依靠寺院的影响和权威对属部进行统治”。
卓尼土司的始祖约在元末明初由四川若尔盖进入甘肃南部。1418年，卓尼土司先祖些地归顺明政府，被授予洮州卫世袭指挥佥事兼武德将军，为第一世土司。在第一世土司进入卓尼藏区的时候，藏传佛教萨迦派已经在这一地区广泛传播并得到群众信仰，些地欲借助宗教力量巩固其统治地位，而卓尼藏区的萨迦派寺院也急欲取得地方首领的支持，于是有了土司政权与寺院的接触。由此，土司成为寺院施主并最终取得了对卓尼大寺教务的管理权，并逐渐发展成为世袭的僧纲。此后，僧纲一直掌握在杨氏家族手中，“兄任民长，管理政治，弟任寺主，主持宗教，历代相传，土司长子例袭土司，次子例袭僧纲，遇独子时，土司兼袭僧纲，政教合而为一”。
这两大区域性地方政治体系有着各自相对独立的管辖区域和势力范围，名义上为清政府所管辖，但仍由各自体系的政教领袖行使着管理基层社会的权力，并形成独立运作、制度完善的体系，国家政权只能接触到其体系的上层领导人物，基层政权始终无法深入其内部。辛亥鼎革之后，特别是南京国民政府成立以后，国家致力于政权在基层社会的深人与扩张，而甘青地方实力派亦对藏区虎视眈眈。
1913年，中华民国废除府、州、厅的建制，代之以省、道、县制，拉卜楞寺管辖区域大部分纳入甘肃省西宁道循化县，循化设县后，青海一代蒙番事务又改归宁海镇守使兼管，这就使得宁海镇守使在名义上对拉卜楞寺辖区有了管辖的权力。其后，马麒任宁海镇守使，不断兼并周边各蒙藏部落，对物产丰饶的拉卜楞寺辖区虎视眈眈，宁海军与拉卜楞寺长达10年的冲突遂由此展开。1925年底，冯玉祥任甘肃军务督办，国民军刘郁芬部进入甘肃。拉卜楞寺方面最终依靠国民军的势力迫使宁海军与其谈判，使宁海军势力退出了拉卜楞，但作为条件之一，拉卜楞藏区设立设治局，但规定“拉卜楞地方设立设治局，惟设治局局长之权限，绝对不妨害佛权”。
同样，卓尼土司所辖区域，早为盘踞在卓尼毗邻临潭县的地方军事实力人物国民党165师师长鲁大昌觊觎。1937年8月，在鲁大昌的蓄意图谋与协助之下，卓尼第19代世袭土司兼洮岷路保安司令杨积庆被其部下姬从周杀害于博峪村，后姬从周又被杨部民兵击杀，这就是甘南藏区著名的“博峪事变”。事变后，省府在第522次省务会议决议：“将卓尼照旧案改土归流”，并设立卓尼设治局，但对其经济制度基础“兵马田制”原封未动，洮岷路保安司令一职仍由杨氏承继。此后，以卓尼设治局为基点和核心，“国家行政权力在卓尼地区的渗透与扩张的趋势加快”，传统的政教合一模式开始逐步消解。
二、保甲推行初期的受挫与黑错寺保安行政会议之保甲议案
拉卜楞设治局与卓尼设治局的先后设立，标志着甘南藏区地方性政教体系的打破。国家基层政权虽然在形式上楔入了甘南藏区，但以部落制度为基础的地方性、宗教性基层政权组织制度依然控制着藏区基层社会。拉卜楞设治局改为夏河县后，县政府曾尝试推行保甲，“结果仅将县治汉回所在地区编为第一、第二两联保，黑错陌务卡加三处之汉回编为第三、第四、第五三联保”，依然没能将广大牧区纳入保甲体系。在卓尼设治局设立初期，虽然也曾奉省政府令编制保甲，但由于行政力量薄弱，加之博峪事变后人心思定，更是由于保甲制度的推行会触动土司辖区根本的基层组织制度，这一政令也只是停留在纸上。1938年，卓尼设治局局长吴景敖曾就这一情况致电省政府民政科：
查卓尼原行土司制度，分有头目总丞总管头人四等，或系世袭，或由番民推选，尚未编组保甲，其头目总管等，各为无给职，但对于民刑诉讼及奉洮岷路保安司令部所派差役，以及经收兵马钱粮等，不无渔利削剥情事。敖到任后，曾拟将该部原有名称，依照现行保甲区政予以改组，惟以环境特殊，经费空难，以故尚未实施。
保甲制度在甘南藏区的推行，真正的启动是在1941年的黑错保安会议之后。1941年6月26日至6月29日，在夏河县黑错寺召开行政保安会议，会议通过“树立保甲制度案”，这个决议案从原则上制定了在藏区推行保甲的办法，全文如下：
查保甲制度，在纵的方面，为政府推行政令之 机构，在横的方面，为人民自治之基层。我国内地，业已到处实施，惟我藏民驻区，除各县局附近略有试编外，其余各地，尚仍旧习。微特政令无所资以推行，而人民亦无所借此以渐即于向化。自宜一律实施保甲，以期边区政治得有长足进展，但边区与内地过去既有不同之治制，则于统一原则下，亦应体察实际环境，量为变通，以期易于实施。其办法：
(1)编组保甲时，关于乡镇之划分，以不变更各该地域旧有之范围为原则。查边区地域，均依部落划分，历时以久。若欲割此就彼，易启部落间之纠纷。如循原有位置，建立乡镇范围，在行政区划上既适合习惯，于管理上亦便利滋多。
(2)乡镇保甲长人选，就各地土官、寺僧、总管、头人等，除声名恶劣者不予录用外，应择其优秀分子，比照原有职级，加以委用。查现在边区，政权教权，尚有分有合，土司土官，亦沿袭偶存，至总管、头人，事实上各地都有，其职务本相当于保甲长。其中尽多优秀分子，如予以选拔，部特驾轻就熟，亦且成与维新。
(3)编组保甲以地域为单位(部分汉回蒙藏混合编组)，但有特殊情形者，于必要时，亦得分别编定之。
(4)保甲门牌，宜印汉藏两种文字。
(5)凡一切关于编查保甲之经费，应由各县局造具预算书，呈请省府核发。
(6)凡乡镇保甲经费，于分期编查完竣后，亦均由县局造具预算书，呈请省府按日核发。
(7)编组保甲时限，于开始编查之日起，限三月内完成。惟边远地区，得延长期限，但至多不得逾六个月。
从以上决议案的内容来看，基本确立了“因地制宜”的原则，对乡镇之划分，保甲长之人选，编组保甲时限作了相对灵活的规定。同时，决议案也指出行政人员的培训与国民素质的提高是保甲推行的关键：“树立保甲制度，应速培植办理行政人员，普及国民教育。”黑错寺会议后，夏河县与卓尼设治局开始遵循以上原则着手进行保甲编制。
三、相机与妥协——夏河县政府保甲制度推行过程及概况
黑错会议后，夏河县县长王敬拟将全县划为十四乡镇进行保甲编制，但由于准备不够充分，对困难估计不足，夏河县保甲编查工作“因障重重，弗能见诸实施”。1942年4月，李永瑞继任夏河县县长，在6月召开的编查藏区保甲会议上，李永瑞重点报告了拉卜楞政教合一的特殊情形对保甲编查的阻碍，指出保甲基层官员如继续沿用原有土官，则“仍不能使政教分离”，“拟另派人，将来请专署督察员督导办理较为便利”，对可能由此引起的纠纷，会议决定“三十二年四月底前开驻骑兵一营于黑错以资策应”。
会议后，夏河县于1942年11月开始保甲编制，“照原定计划，编查人员共分三组”，此次编查，“共历七十五日，全县预期编十四乡镇内除编查外下余平等、和平、信义、甘坪、欧拉、自由等七乡”。此次保甲编制，在经费紧张，没有任何藏区保甲编查经验的情况下，克服了各种困难，取得了上述成绩，实为不易。
此次编制保甲遇到的最大阻力就是对拉卜楞寺及其所辖寺院如何编查，1941年9月18日，内政部公布之《县保甲户口编查办法》对寺庙户与公共户作了如下界定：“寺庙户，凡寺院、庵苗、宫观、禅林、洞刹、教堂、清真寺均属之；公共户，凡公署、兵营、监狱、学校，工厂、祠堂、会馆、公所及其他公共处所均属之”，并特别强调：“所列各户内，如另有不同性质之户附居者，应依其性质分别立户。”
作为拉h楞地方政教体系的核心，拉卜楞寺的性质已经完全超越了一般意义上的寺院，寺院内部包括行政、司法、文化各种机构，组成人员复杂。如果依据上述原则进行保甲编查，寺院内部必须分户，而这必将严重的触动寺院内部的组织体系，进而触动寺院的根本利益与社会地位。如何处理这一问题，成为夏河县第一期保甲编制中的焦点。面对宗教力量与国家政权的出现的冲突，最终双方都作出了妥协，才使得保甲编查得以继续推行。在甘肃第一区行政督察专员致省政府主席的电报中，记载了双方为此作出的妥协：
上月二十九日召开临时县政会议时，在座之黄司令(拉卜楞保安司令)及各机关绅士等均提议拉卜楞寺以及尚未编查之小寺院除户口照规定编查外，门牌一项全寺拟悬挂一个，将所有喇嘛载内，寺之最大活佛(即寺主)为寺院总户长，未编之各小寺院均纷纷呈请仿此……职为应付环境与顾全事实计，以草地初编保甲，用强硬态度恐碍编查顺利，目下暂准俯顺舆情，如请办理，一俟全县保甲编竣后，徐徐改善，亦无不可。
正是在这种因地制宜的灵活措置下，保甲编查方能顺利推行。夏河县第1期共编“七乡镇计四十六保五百零四甲六千六百零二户，二万一千六百三十六口”。1943年春，夏河县开始第2期保甲编查，经过拉卜楞保安司令黄正清与夏河县县长李永瑞再三劝导，并向各部落头人剀切说明正副编查保甲之决心与意义，同时采取了各种灵活甚至妥协的措施，编查才得以继续进行。
1943年8、9月间，县政府编查人员奉令赴南番编查保甲，先到平等乡(即阿木去乎)次到信义乡(即上八沟我五族)和平(即阿拉、麦加、麦秀、加木关)两乡，“当地头人及更差布等均不让编查，劝说布理……经将各该地头人传府，一再宣示政府德威并关怀藏区保甲及严令急需编查之意义，各头人等遂行承认……复将编查路线重亲规定，拟先从自由乡编起(自由乡即三科乎)次及平等信义和平，及张户政技工到三科乎时，当地头人仍不让编，再三劝谕，仅将户口大概报出，不让按户编查……自由乡未让详细编查，仅开具四保二十四甲，二百八十三户，七百四十六口”，在编查人员的努力下，“平等、信义、和平等乡已详细编竣”，三乡已编查具体情况见下表：
截至1943年12月底，夏河县政府“责编竣自由、平等、博爱、和平、甘坪、信义、共和等七乡，至欧拉一乡，全系账房距县治四百余里，毗连四川之松潘，保甲虽曾编妥，户口尚未彻查”，至此，夏河县全县保甲编制初步完成。
虽然此次编查，其间因为种种原因，未能尽善尽美，既有对寺院编查时以全寺为一户的妥协，又有某些部落虽报户口却未能编查的的不足。但无论如何，经过县政府的一再努力，拉卜楞保安司令部的大力协助，保甲编制初步完成，并在某些乡镇委派了乡镇长，设立了乡镇公所，这在拉卜楞政教体系辖区内，是史无前例的，它标志着国家基层政权在拉卜楞政教体系内部的渗透与扩张的开始。
四、对抗与冲突——插岗抗编
与卓尼设治局保甲推行概况着手进行保甲编查，但由于卓尼北山事件结束未久，人心浮动，此外，据卓尼设治局局长刘修月在临潭藏区保甲编查会议上称“洮岷路保安司令部表面赞成保甲，实际上阻碍”。但在省政府及岷县公署的一再敦促下，于1944年1月制定了卓尼设治局保甲编查办法，计划分两步举行：“第一步完成洮河流域各旗、村庄(北山包括在内)，第二步完成白水江流域各旗村庄(即上下叠部、黑番)。”同时，按编查计划，划分3区、1镇、9乡。
从1944年3月保甲编制开始进行，在最初的 两个月，一切顺利，截止5月初，共编查完竣柳林镇洮南乡、洮北乡、北山乡、录竹乡1镇4乡，插岗乡、上叠乡、下叠乡列入第二步实施，尚未着手编组，但乡镇、保甲长已同时任命，大部以洮岷路保安司令部军官及原有土官、总管、头人等充任，并将原有总管、头人等名称一律明令废除。具体编制情况见下表：
第一步编查计划完成后，随即展开了对白龙江流域各乡之编查，主要是上下叠部及插岗乡，时上下叠部正在查禁鸦片，遂由插岗开始。插岗特设区署(设治局的代管机构)辖插岗、贡巴两乡，区长及插岗乡长仍委原杨土司公署的“黑番”掌宪(俗称府爷)赵国璋兼任。1944年7月下旬，设治局赵国璋一行抵达插岗并进驻贡坝衙门(原杨土司时代所建)，召开四旗总管、头人会议，传达开导此次编查保甲的目的、程序及方法，但四旗总管头人互相推诿。阴山旗总管伊占义，碍于与赵国璋的私交勉强接受编查。赵随即前往骆驼村编查保甲，当地百姓深恐保甲编查后，政府便可以征粮派款，都不愿意，并对赵盛情款待，以图免编保甲，但赵依然强令编制保甲，引起了群众的武装反抗，赵只好暂行停止编组保甲。同时，赵向驻武都的甘肃第八区行政督察专员兼保安司令公署孙振邦发出特急呼救函件。孙振邦当即将这一情况分别致电岷县甘肃第一区专员兼司令张仰文、甘肃省政府主席谷正伦，并通知赵静候待命。8月30日，岷县甘肃第一区专员兼司令张仰文亲率甘肃省保安第2团团长王泽勉所部，赶到武都陈家坝。当日下午，保2团遭到突袭，但反抗群众终因武器不敌被击退。张仰文遂下令在立族村修筑工事，并派兵搜村，并开枪射杀无辜村民，此举极大地触怒了当地群众，他们对保2团采取断绝水源，包围袭扰的战术，9月6日，一场滂沱大雨中，张仰文率部退至陈家坝。
刘修月闻讯后，深感事态扩大，立即派人星夜前往叠部转告洮岷路保安司令杨复兴，求其从中调解。杨复兴感觉事关重大，遂派参谋长刘济清及其书记官吴国屏作为自己的代表，前往黑番插岗调处抗编保甲事件。刘、吴于9月17日抵达插岗后，向张仰文陈述了卓尼历史现状与当前情势：
您不了解卓尼藏区情况，藏民因循守旧的观念相当严重……因为卓尼杨土司世袭统制了数百年，藏民也习惯了他们的土司制度，但杨土司也受上级管辖，不过这些上级官员又不是世袭，两、三年必然来往调动，而杨土司则永远不会离开卓尼……我本人虽然也是汉民，却是杨复兴的部属官员，在藏民眼里要比你亲领千军万马看得重。
刘济清此番柬言，分析人情人理，张仰文虽然心有不甘，但却不得不接受这样的事实，遂通过刘济清、吴国屏向抗编保甲的“黑番”民众提出以下6个条件：(1)必须交出肇事祸首；(2)必须接受编查保甲；(3)必须设立乡公所：(4)必须修通只目舟、立族一带的道路；(5)必须开设学校；(6)必须罚款认错。各旗总管及群众均表示除了接受罚款认错这一条，其余均不答应。后经各方协商，“黑番”四旗群众缴纳罚款15万元，至此历时3个月的插岗抗编事件草草结案，保甲编查暂告停止。
事件结束后，岷县专员张仰文多次严令卓尼设治局及洮岷路保安司令部严惩抗编保甲起事者金加色。在上峰的压力下，洮岷路保安司令部不得已派雷兆祥、杨景华两团长前往插岗，将金加色叔侄诱杀，同时任命雷兆祥为“黑番”4旗掌宪兼插岗区署区长，洮岷路保安司令部秘书张书铭任铁坝乡乡长，继续推行保甲编查。1945年底，插岗、铁坝两乡保甲次第编成，1947年上、下迭部编制完成。上、下迭部及插岗3乡共85保、890甲、13715户。
五、藏区保甲推行绩效的分析
5于政权合法性建构的分析
在甘南藏区特殊的情境中，国家基层政权合法性建构首先面对的就是来自于藏区地方性政治体系在合法性方面的挑战。政教合一体制下的甘南藏区地方政治体系，在国家基层政权进入之前，已经存在了数百年之久，并且形成了以宗教价值观念为核心意识形态及其一系列成熟完善的政治制度。长期的封闭与宗教对社会的一元化控制，使藏区群众在虔诚信仰藏传佛教的同时，眼光极为狭隘，而藏区的教育也是以藏传佛教经典为核心的寺院教育，这种情况造成了藏区政治文化与国家政治文化的割裂与冲突。就政治发展进程而言，拉卜楞藏区在民国以后仍然停留在封建时代。在社会观念与国家体制发生重大变革的时期，藏区的地方政教体系仍然延续着自身特有的政治制度与意识形态，普通群众对于现代国家观念的认知，几乎为零。普通藏族群众对于县政府、县长意味着什么，几乎一无所知，在他们心目中，土官、头人、活佛才是社会中的政治权威。俞湘文曾在1941年写成的《拉卜楞城区机关调查报告》中讲述了当时藏区传统政治体制与观念对基层政权造成的阻力：
拉卜楞为西北六大黄教中心之一，土地系嘉木样活佛一世自西藏回来之时，由统治本地之黄河南亲王将拉卜楞地方献于嘉佛的，所以拉卜楞之土地权现金归寺院所有，农家均向寺院租地耕种，商家均向寺院租地建屋，每年向寺院纳税，所有其范围内藏族一切民政之管理，也全操于寺院之手，造成政教不分之状态；所以行政机关最感困难，县府自称：“藏族因过去政教不分，历史相传，人民脑中深存活佛印象，对政府似少认识，以致一切政令之推行，均感困难。”
站在国家政权的角度，编查保甲、控制基层社会，是其责无旁贷的职责，但在藏区特殊的政治环境中，考虑到这一政策实施的社会基础，急于推行保甲制度，不仅会触动地方政教体系的利益，同时会遭到广大群众的反对。民众政治社会化程度的低下与国家在藏区的长期真空状态，使得他们很难理解保甲编查对于国家的意义。同时，由于保甲编查中设治局与拉卜楞寺的利益冲突，这种对基层社会的控制更会招致地方政教体系的种种阻挠。既无法取得来自基层的认同，又不能取得地方政教体系的支持，这严重影响到了保甲制度在实际基层政治生活中效能的发挥。在拉卜楞藏区保甲基本编竣的第四年，依然有人如此记载了藏区基层政治生态：
此地不但是政教合一，而且是兵民合一，保安司令部所辖的保安队，即是全境的藏民壮丁。所以向来的军政大权都操在拉卜楞寺活佛和黄正清手里。县政府的力量仅及于县城附近的地方，到较远的地方去编保甲或做其他的事情，都要透过当地的旧势力。
同样，卓尼设治局保甲编查一波三折，竟引发大规模武装冲突，除去国民党基层政权在政策执行时的措置失当，能明显看到地方政教体系长期存在所造成的影响对保甲编查的迁延阻碍。就体制而言，国家基层政权虽然进入了卓尼藏区，但旧有地方政教体系的依然存在，并且仍然具有强大的社会控制能力，这种体制从深层上与国家基层政权的建构严重对立；同时在观念上，政治社会化程度的严重滞后，使得藏区群众认为编制保甲就等于派粮征款，这种认识，成为冲突与反抗的观念基础。
综合以上分析，国家基层政权虽然在甘南藏区进一步扩大，但由于受到藏区传统政教体系的制约，其合法性建构面临着极大的制约，主要表现为藏区群众薄弱的国家政治社会化基础与地方政教体系在区域内稳固的合法性基础，这使得国家基层政权的合法性建构先天不足。在甘南藏区实际的政治生活中，夏河县政府与卓尼设治局仅有的合法性来自中央政府的官方授予，而在基层政治生活中的合法性建构是完全失败的，在与地方政教体系的博弈中，被严重的边缘化，无法在其辖区确立超越地方政教体系之上的权威。1947年，曾有人在《西北通讯》发表了一篇题为《黄正清与杨复兴分治下的“安多藏民区”》，其间的论述，再次印证了以上的结论，兹摘如下：
表面上看来，这里大部分的地方，已经建立了县或设治局的正常制度，但因为本区藏民原来政教合一的传统很深，所以很多去处如今是一种双重的政治形态，新旧制度并行不悖。……这里现有两个颇不平凡的领袖，分别治理不算小的一片地方(其面积相当于半个江苏省)。这两个人的言论行动是决定这一地区政治和军事的最大因素。这两个领袖就是黄正清和杨复兴(年十九岁)，他们分别治理着“拉卜楞”和“卓尼”。
在这种特殊的情境下，在建构政权合法性的起点上，国家基层政权完全落后于根深蒂固的藏区政教体系。从理论上来看，只有藏区社会基础的重构与彻底打破政教合一的传统，并辅之以长期的政治社会化过程，才有实现的可能。然而无论如何，正如塞谬尔·亨廷顿对传统政治向现代转型中所归结的那样：“政治现代化涉及权威合理性，并以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭的和种族的等等五花八门的政治权威。”甘南楞藏区保甲推行所导致的一系列基层政治变迁，虽蔽路褴褛，但却开启了世俗性国家政权对地方政治体系的更替进程，更引发了藏区基层政治体制的裂变与政治合法性基础的重构，成为甘南藏区基层政治体制由传统向现代转型的关键一环。
[关键词]民国，甘南藏区，保甲，绩效
[中图分类号]K26 [文献标识码]A [文章编号]0457—6241(2012)06—0038—07
近年来，学界对于民国时期保甲制度的研究日趋深入，保甲制度研究所涉及的区域及学科领域日渐广泛，但研究中对于“民国时期的地方档案史料和地方报刊资料发掘不够充分”，对“保甲制度与基层社会既冲突又融合的关系分析甚少”Ⅲ。同时，对民国时期保甲制度的研究，对地域性特点的关注还远远不够，特别是对少数民族聚居区域保甲推行的研究，还基本处于空白的状态。尚未有文章或者是论著从民族性的视角着眼，对少数民族地区保甲制度的推行给予关注。同时，1911年的辛亥革命标志着近代中国由帝国体系向现代民族国家转型的开始，而现代民族国家建构的宏大主题在此时必然表现为国家政权在形式上对地方性政治体系的更替。本文将以民国时期甘南藏区为中心，以保甲制度在藏区的推行为切入点，继续深化史学领域对民国时期保甲制度的研究，同时将从政治合法性建构的角度，分析保甲制度在藏区实际政治生活中的作用，以丰富我们对中国近现代政治发展进程的理解与认识。
一、政教体系的裂变与国家政权的楔入
甘南藏区地处青藏高原东北边缘，自元以来，由于历代中央政府的大力扶植，藏传佛教在这一地区的影响日益加深。明清以降至民国初期，藏区政教合一体制逐步发展与成熟，形成了以拉卜楞寺与卓尼土司衙门为核心的两大地方政治体系。
1709年，拉卜楞寺由第一世嘉木样俄项宗哲创建。1711年，寺院施主河南蒙古亲王察罕丹津将则永、拔永和然多的500户人家作为属民献给了嘉木样，额尔德尼台吉将德吾萨日(今四川红原县所属)的80户属民献给了嘉木样，成为政教合一体制的最早雏形。1720年，康熙皇帝为拉卜楞寺颁发金册金印，在客观上为拉卜楞寺初步形成“政教合一制度”创造了政治条件。在嘉木样四世时期，拉卜楞地方政教体系逐渐发展完备，表现出以下特点：“以寺院为中心的地区，寺院是该地区政治、经济、文化的中心，以宗教职能为核心，对辖区进行政教合一的统治，形成了政教统治的宗教组织系统和行政组织系统；在这种区域内的政教合一制度下，宗教权威的影响要大于政治权威的影响，政治权威服从于寺院的统治，依靠寺院的影响和权威对属部进行统治”。
卓尼土司的始祖约在元末明初由四川若尔盖进入甘肃南部。1418年，卓尼土司先祖些地归顺明政府，被授予洮州卫世袭指挥佥事兼武德将军，为第一世土司。在第一世土司进入卓尼藏区的时候，藏传佛教萨迦派已经在这一地区广泛传播并得到群众信仰，些地欲借助宗教力量巩固其统治地位，而卓尼藏区的萨迦派寺院也急欲取得地方首领的支持，于是有了土司政权与寺院的接触。由此，土司成为寺院施主并最终取得了对卓尼大寺教务的管理权，并逐渐发展成为世袭的僧纲。此后，僧纲一直掌握在杨氏家族手中，“兄任民长，管理政治，弟任寺主，主持宗教，历代相传，土司长子例袭土司，次子例袭僧纲，遇独子时，土司兼袭僧纲，政教合而为一”。
这两大区域性地方政治体系有着各自相对独立的管辖区域和势力范围，名义上为清政府所管辖，但仍由各自体系的政教领袖行使着管理基层社会的权力，并形成独立运作、制度完善的体系，国家政权只能接触到其体系的上层领导人物，基层政权始终无法深入其内部。辛亥鼎革之后，特别是南京国民政府成立以后，国家致力于政权在基层社会的深人与扩张，而甘青地方实力派亦对藏区虎视眈眈。
1913年，中华民国废除府、州、厅的建制，代之以省、道、县制，拉卜楞寺管辖区域大部分纳入甘肃省西宁道循化县，循化设县后，青海一代蒙番事务又改归宁海镇守使兼管，这就使得宁海镇守使在名义上对拉卜楞寺辖区有了管辖的权力。其后，马麒任宁海镇守使，不断兼并周边各蒙藏部落，对物产丰饶的拉卜楞寺辖区虎视眈眈，宁海军与拉卜楞寺长达10年的冲突遂由此展开。1925年底，冯玉祥任甘肃军务督办，国民军刘郁芬部进入甘肃。拉卜楞寺方面最终依靠国民军的势力迫使宁海军与其谈判，使宁海军势力退出了拉卜楞，但作为条件之一，拉卜楞藏区设立设治局，但规定“拉卜楞地方设立设治局，惟设治局局长之权限，绝对不妨害佛权”。
同样，卓尼土司所辖区域，早为盘踞在卓尼毗邻临潭县的地方军事实力人物国民党165师师长鲁大昌觊觎。1937年8月，在鲁大昌的蓄意图谋与协助之下，卓尼第19代世袭土司兼洮岷路保安司令杨积庆被其部下姬从周杀害于博峪村，后姬从周又被杨部民兵击杀，这就是甘南藏区著名的“博峪事变”。事变后，省府在第522次省务会议决议：“将卓尼照旧案改土归流”，并设立卓尼设治局，但对其经济制度基础“兵马田制”原封未动，洮岷路保安司令一职仍由杨氏承继。此后，以卓尼设治局为基点和核心，“国家行政权力在卓尼地区的渗透与扩张的趋势加快”，传统的政教合一模式开始逐步消解。
二、保甲推行初期的受挫与黑错寺保安行政会议之保甲议案
拉卜楞设治局与卓尼设治局的先后设立，标志着甘南藏区地方性政教体系的打破。国家基层政权虽然在形式上楔入了甘南藏区，但以部落制度为基础的地方性、宗教性基层政权组织制度依然控制着藏区基层社会。拉卜楞设治局改为夏河县后，县政府曾尝试推行保甲，“结果仅将县治汉回所在地区编为第一、第二两联保，黑错陌务卡加三处之汉回编为第三、第四、第五三联保”，依然没能将广大牧区纳入保甲体系。在卓尼设治局设立初期，虽然也曾奉省政府令编制保甲，但由于行政力量薄弱，加之博峪事变后人心思定，更是由于保甲制度的推行会触动土司辖区根本的基层组织制度，这一政令也只是停留在纸上。1938年，卓尼设治局局长吴景敖曾就这一情况致电省政府民政科：
查卓尼原行土司制度，分有头目总丞总管头人四等，或系世袭，或由番民推选，尚未编组保甲，其头目总管等，各为无给职，但对于民刑诉讼及奉洮岷路保安司令部所派差役，以及经收兵马钱粮等，不无渔利削剥情事。敖到任后，曾拟将该部原有名称，依照现行保甲区政予以改组，惟以环境特殊，经费空难，以故尚未实施。
保甲制度在甘南藏区的推行，真正的启动是在1941年的黑错保安会议之后。1941年6月26日至6月29日，在夏河县黑错寺召开行政保安会议，会议通过“树立保甲制度案”，这个决议案从原则上制定了在藏区推行保甲的办法，全文如下：
查保甲制度，在纵的方面，为政府推行政令之 机构，在横的方面，为人民自治之基层。我国内地，业已到处实施，惟我藏民驻区，除各县局附近略有试编外，其余各地，尚仍旧习。微特政令无所资以推行，而人民亦无所借此以渐即于向化。自宜一律实施保甲，以期边区政治得有长足进展，但边区与内地过去既有不同之治制，则于统一原则下，亦应体察实际环境，量为变通，以期易于实施。其办法：
(1)编组保甲时，关于乡镇之划分，以不变更各该地域旧有之范围为原则。查边区地域，均依部落划分，历时以久。若欲割此就彼，易启部落间之纠纷。如循原有位置，建立乡镇范围，在行政区划上既适合习惯，于管理上亦便利滋多。
(2)乡镇保甲长人选，就各地土官、寺僧、总管、头人等，除声名恶劣者不予录用外，应择其优秀分子，比照原有职级，加以委用。查现在边区，政权教权，尚有分有合，土司土官，亦沿袭偶存，至总管、头人，事实上各地都有，其职务本相当于保甲长。其中尽多优秀分子，如予以选拔，部特驾轻就熟，亦且成与维新。
(3)编组保甲以地域为单位(部分汉回蒙藏混合编组)，但有特殊情形者，于必要时，亦得分别编定之。
(4)保甲门牌，宜印汉藏两种文字。
(5)凡一切关于编查保甲之经费，应由各县局造具预算书，呈请省府核发。
(6)凡乡镇保甲经费，于分期编查完竣后，亦均由县局造具预算书，呈请省府按日核发。
(7)编组保甲时限，于开始编查之日起，限三月内完成。惟边远地区，得延长期限，但至多不得逾六个月。
从以上决议案的内容来看，基本确立了“因地制宜”的原则，对乡镇之划分，保甲长之人选，编组保甲时限作了相对灵活的规定。同时，决议案也指出行政人员的培训与国民素质的提高是保甲推行的关键：“树立保甲制度，应速培植办理行政人员，普及国民教育。”黑错寺会议后，夏河县与卓尼设治局开始遵循以上原则着手进行保甲编制。
三、相机与妥协——夏河县政府保甲制度推行过程及概况
黑错会议后，夏河县县长王敬拟将全县划为十四乡镇进行保甲编制，但由于准备不够充分，对困难估计不足，夏河县保甲编查工作“因障重重，弗能见诸实施”。1942年4月，李永瑞继任夏河县县长，在6月召开的编查藏区保甲会议上，李永瑞重点报告了拉卜楞政教合一的特殊情形对保甲编查的阻碍，指出保甲基层官员如继续沿用原有土官，则“仍不能使政教分离”，“拟另派人，将来请专署督察员督导办理较为便利”，对可能由此引起的纠纷，会议决定“三十二年四月底前开驻骑兵一营于黑错以资策应”。
会议后，夏河县于1942年11月开始保甲编制，“照原定计划，编查人员共分三组”，此次编查，“共历七十五日，全县预期编十四乡镇内除编查外下余平等、和平、信义、甘坪、欧拉、自由等七乡”。此次保甲编制，在经费紧张，没有任何藏区保甲编查经验的情况下，克服了各种困难，取得了上述成绩，实为不易。
此次编制保甲遇到的最大阻力就是对拉卜楞寺及其所辖寺院如何编查，1941年9月18日，内政部公布之《县保甲户口编查办法》对寺庙户与公共户作了如下界定：“寺庙户，凡寺院、庵苗、宫观、禅林、洞刹、教堂、清真寺均属之；公共户，凡公署、兵营、监狱、学校，工厂、祠堂、会馆、公所及其他公共处所均属之”，并特别强调：“所列各户内，如另有不同性质之户附居者，应依其性质分别立户。”
作为拉h楞地方政教体系的核心，拉卜楞寺的性质已经完全超越了一般意义上的寺院，寺院内部包括行政、司法、文化各种机构，组成人员复杂。如果依据上述原则进行保甲编查，寺院内部必须分户，而这必将严重的触动寺院内部的组织体系，进而触动寺院的根本利益与社会地位。如何处理这一问题，成为夏河县第一期保甲编制中的焦点。面对宗教力量与国家政权的出现的冲突，最终双方都作出了妥协，才使得保甲编查得以继续推行。在甘肃第一区行政督察专员致省政府主席的电报中，记载了双方为此作出的妥协：
上月二十九日召开临时县政会议时，在座之黄司令(拉卜楞保安司令)及各机关绅士等均提议拉卜楞寺以及尚未编查之小寺院除户口照规定编查外，门牌一项全寺拟悬挂一个，将所有喇嘛载内，寺之最大活佛(即寺主)为寺院总户长，未编之各小寺院均纷纷呈请仿此……职为应付环境与顾全事实计，以草地初编保甲，用强硬态度恐碍编查顺利，目下暂准俯顺舆情，如请办理，一俟全县保甲编竣后，徐徐改善，亦无不可。
正是在这种因地制宜的灵活措置下，保甲编查方能顺利推行。夏河县第1期共编“七乡镇计四十六保五百零四甲六千六百零二户，二万一千六百三十六口”。1943年春，夏河县开始第2期保甲编查，经过拉卜楞保安司令黄正清与夏河县县长李永瑞再三劝导，并向各部落头人剀切说明正副编查保甲之决心与意义，同时采取了各种灵活甚至妥协的措施，编查才得以继续进行。
1943年8、9月间，县政府编查人员奉令赴南番编查保甲，先到平等乡(即阿木去乎)次到信义乡(即上八沟我五族)和平(即阿拉、麦加、麦秀、加木关)两乡，“当地头人及更差布等均不让编查，劝说布理……经将各该地头人传府，一再宣示政府德威并关怀藏区保甲及严令急需编查之意义，各头人等遂行承认……复将编查路线重亲规定，拟先从自由乡编起(自由乡即三科乎)次及平等信义和平，及张户政技工到三科乎时，当地头人仍不让编，再三劝谕，仅将户口大概报出，不让按户编查……自由乡未让详细编查，仅开具四保二十四甲，二百八十三户，七百四十六口”，在编查人员的努力下，“平等、信义、和平等乡已详细编竣”，三乡已编查具体情况见下表：
截至1943年12月底，夏河县政府“责编竣自由、平等、博爱、和平、甘坪、信义、共和等七乡，至欧拉一乡，全系账房距县治四百余里，毗连四川之松潘，保甲虽曾编妥，户口尚未彻查”，至此，夏河县全县保甲编制初步完成。
虽然此次编查，其间因为种种原因，未能尽善尽美，既有对寺院编查时以全寺为一户的妥协，又有某些部落虽报户口却未能编查的的不足。但无论如何，经过县政府的一再努力，拉卜楞保安司令部的大力协助，保甲编制初步完成，并在某些乡镇委派了乡镇长，设立了乡镇公所，这在拉卜楞政教体系辖区内，是史无前例的，它标志着国家基层政权在拉卜楞政教体系内部的渗透与扩张的开始。
四、对抗与冲突——插岗抗编
与卓尼设治局保甲推行概况着手进行保甲编查，但由于卓尼北山事件结束未久，人心浮动，此外，据卓尼设治局局长刘修月在临潭藏区保甲编查会议上称“洮岷路保安司令部表面赞成保甲，实际上阻碍”。但在省政府及岷县公署的一再敦促下，于1944年1月制定了卓尼设治局保甲编查办法，计划分两步举行：“第一步完成洮河流域各旗、村庄(北山包括在内)，第二步完成白水江流域各旗村庄(即上下叠部、黑番)。”同时，按编查计划，划分3区、1镇、9乡。
从1944年3月保甲编制开始进行，在最初的 两个月，一切顺利，截止5月初，共编查完竣柳林镇洮南乡、洮北乡、北山乡、录竹乡1镇4乡，插岗乡、上叠乡、下叠乡列入第二步实施，尚未着手编组，但乡镇、保甲长已同时任命，大部以洮岷路保安司令部军官及原有土官、总管、头人等充任，并将原有总管、头人等名称一律明令废除。具体编制情况见下表：
第一步编查计划完成后，随即展开了对白龙江流域各乡之编查，主要是上下叠部及插岗乡，时上下叠部正在查禁鸦片，遂由插岗开始。插岗特设区署(设治局的代管机构)辖插岗、贡巴两乡，区长及插岗乡长仍委原杨土司公署的“黑番”掌宪(俗称府爷)赵国璋兼任。1944年7月下旬，设治局赵国璋一行抵达插岗并进驻贡坝衙门(原杨土司时代所建)，召开四旗总管、头人会议，传达开导此次编查保甲的目的、程序及方法，但四旗总管头人互相推诿。阴山旗总管伊占义，碍于与赵国璋的私交勉强接受编查。赵随即前往骆驼村编查保甲，当地百姓深恐保甲编查后，政府便可以征粮派款，都不愿意，并对赵盛情款待，以图免编保甲，但赵依然强令编制保甲，引起了群众的武装反抗，赵只好暂行停止编组保甲。同时，赵向驻武都的甘肃第八区行政督察专员兼保安司令公署孙振邦发出特急呼救函件。孙振邦当即将这一情况分别致电岷县甘肃第一区专员兼司令张仰文、甘肃省政府主席谷正伦，并通知赵静候待命。8月30日，岷县甘肃第一区专员兼司令张仰文亲率甘肃省保安第2团团长王泽勉所部，赶到武都陈家坝。当日下午，保2团遭到突袭，但反抗群众终因武器不敌被击退。张仰文遂下令在立族村修筑工事，并派兵搜村，并开枪射杀无辜村民，此举极大地触怒了当地群众，他们对保2团采取断绝水源，包围袭扰的战术，9月6日，一场滂沱大雨中，张仰文率部退至陈家坝。
刘修月闻讯后，深感事态扩大，立即派人星夜前往叠部转告洮岷路保安司令杨复兴，求其从中调解。杨复兴感觉事关重大，遂派参谋长刘济清及其书记官吴国屏作为自己的代表，前往黑番插岗调处抗编保甲事件。刘、吴于9月17日抵达插岗后，向张仰文陈述了卓尼历史现状与当前情势：
您不了解卓尼藏区情况，藏民因循守旧的观念相当严重……因为卓尼杨土司世袭统制了数百年，藏民也习惯了他们的土司制度，但杨土司也受上级管辖，不过这些上级官员又不是世袭，两、三年必然来往调动，而杨土司则永远不会离开卓尼……我本人虽然也是汉民，却是杨复兴的部属官员，在藏民眼里要比你亲领千军万马看得重。
刘济清此番柬言，分析人情人理，张仰文虽然心有不甘，但却不得不接受这样的事实，遂通过刘济清、吴国屏向抗编保甲的“黑番”民众提出以下6个条件：(1)必须交出肇事祸首；(2)必须接受编查保甲；(3)必须设立乡公所：(4)必须修通只目舟、立族一带的道路；(5)必须开设学校；(6)必须罚款认错。各旗总管及群众均表示除了接受罚款认错这一条，其余均不答应。后经各方协商，“黑番”四旗群众缴纳罚款15万元，至此历时3个月的插岗抗编事件草草结案，保甲编查暂告停止。
事件结束后，岷县专员张仰文多次严令卓尼设治局及洮岷路保安司令部严惩抗编保甲起事者金加色。在上峰的压力下，洮岷路保安司令部不得已派雷兆祥、杨景华两团长前往插岗，将金加色叔侄诱杀，同时任命雷兆祥为“黑番”4旗掌宪兼插岗区署区长，洮岷路保安司令部秘书张书铭任铁坝乡乡长，继续推行保甲编查。1945年底，插岗、铁坝两乡保甲次第编成，1947年上、下迭部编制完成。上、下迭部及插岗3乡共85保、890甲、13715户。
五、藏区保甲推行绩效的分析
5于政权合法性建构的分析
在甘南藏区特殊的情境中，国家基层政权合法性建构首先面对的就是来自于藏区地方性政治体系在合法性方面的挑战。政教合一体制下的甘南藏区地方政治体系，在国家基层政权进入之前，已经存在了数百年之久，并且形成了以宗教价值观念为核心意识形态及其一系列成熟完善的政治制度。长期的封闭与宗教对社会的一元化控制，使藏区群众在虔诚信仰藏传佛教的同时，眼光极为狭隘，而藏区的教育也是以藏传佛教经典为核心的寺院教育，这种情况造成了藏区政治文化与国家政治文化的割裂与冲突。就政治发展进程而言，拉卜楞藏区在民国以后仍然停留在封建时代。在社会观念与国家体制发生重大变革的时期，藏区的地方政教体系仍然延续着自身特有的政治制度与意识形态，普通群众对于现代国家观念的认知，几乎为零。普通藏族群众对于县政府、县长意味着什么，几乎一无所知，在他们心目中，土官、头人、活佛才是社会中的政治权威。俞湘文曾在1941年写成的《拉卜楞城区机关调查报告》中讲述了当时藏区传统政治体制与观念对基层政权造成的阻力：
拉卜楞为西北六大黄教中心之一，土地系嘉木样活佛一世自西藏回来之时，由统治本地之黄河南亲王将拉卜楞地方献于嘉佛的，所以拉卜楞之土地权现金归寺院所有，农家均向寺院租地耕种，商家均向寺院租地建屋，每年向寺院纳税，所有其范围内藏族一切民政之管理，也全操于寺院之手，造成政教不分之状态；所以行政机关最感困难，县府自称：“藏族因过去政教不分，历史相传，人民脑中深存活佛印象，对政府似少认识，以致一切政令之推行，均感困难。”
站在国家政权的角度，编查保甲、控制基层社会，是其责无旁贷的职责，但在藏区特殊的政治环境中，考虑到这一政策实施的社会基础，急于推行保甲制度，不仅会触动地方政教体系的利益，同时会遭到广大群众的反对。民众政治社会化程度的低下与国家在藏区的长期真空状态，使得他们很难理解保甲编查对于国家的意义。同时，由于保甲编查中设治局与拉卜楞寺的利益冲突，这种对基层社会的控制更会招致地方政教体系的种种阻挠。既无法取得来自基层的认同，又不能取得地方政教体系的支持，这严重影响到了保甲制度在实际基层政治生活中效能的发挥。在拉卜楞藏区保甲基本编竣的第四年，依然有人如此记载了藏区基层政治生态：
此地不但是政教合一，而且是兵民合一，保安司令部所辖的保安队，即是全境的藏民壮丁。所以向来的军政大权都操在拉卜楞寺活佛和黄正清手里。县政府的力量仅及于县城附近的地方，到较远的地方去编保甲或做其他的事情，都要透过当地的旧势力。
同样，卓尼设治局保甲编查一波三折，竟引发大规模武装冲突，除去国民党基层政权在政策执行时的措置失当，能明显看到地方政教体系长期存在所造成的影响对保甲编查的迁延阻碍。就体制而言，国家基层政权虽然进入了卓尼藏区，但旧有地方政教体系的依然存在，并且仍然具有强大的社会控制能力，这种体制从深层上与国家基层政权的建构严重对立；同时在观念上，政治社会化程度的严重滞后，使得藏区群众认为编制保甲就等于派粮征款，这种认识，成为冲突与反抗的观念基础。
综合以上分析，国家基层政权虽然在甘南藏区进一步扩大，但由于受到藏区传统政教体系的制约，其合法性建构面临着极大的制约，主要表现为藏区群众薄弱的国家政治社会化基础与地方政教体系在区域内稳固的合法性基础，这使得国家基层政权的合法性建构先天不足。在甘南藏区实际的政治生活中，夏河县政府与卓尼设治局仅有的合法性来自中央政府的官方授予，而在基层政治生活中的合法性建构是完全失败的，在与地方政教体系的博弈中，被严重的边缘化，无法在其辖区确立超越地方政教体系之上的权威。1947年，曾有人在《西北通讯》发表了一篇题为《黄正清与杨复兴分治下的“安多藏民区”》，其间的论述，再次印证了以上的结论，兹摘如下：
表面上看来，这里大部分的地方，已经建立了县或设治局的正常制度，但因为本区藏民原来政教合一的传统很深，所以很多去处如今是一种双重的政治形态，新旧制度并行不悖。……这里现有两个颇不平凡的领袖，分别治理不算小的一片地方(其面积相当于半个江苏省)。这两个人的言论行动是决定这一地区政治和军事的最大因素。这两个领袖就是黄正清和杨复兴(年十九岁)，他们分别治理着“拉卜楞”和“卓尼”。
在这种特殊的情境下，在建构政权合法性的起点上，国家基层政权完全落后于根深蒂固的藏区政教体系。从理论上来看，只有藏区社会基础的重构与彻底打破政教合一的传统，并辅之以长期的政治社会化过程，才有实现的可能。然而无论如何，正如塞谬尔·亨廷顿对传统政治向现代转型中所归结的那样：“政治现代化涉及权威合理性，并以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭的和种族的等等五花八门的政治权威。”甘南楞藏区保甲推行所导致的一系列基层政治变迁，虽蔽路褴褛，但却开启了世俗性国家政权对地方政治体系的更替进程，更引发了藏区基层政治体制的裂变与政治合法性基础的重构，成为甘南藏区基层政治体制由传统向现代转型的关键一环。