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摘 要 普及九年义务教育是一项伟大的基础性工程,经过全社会的共同努力,这一事业取得了阶段性的突出成就。湖北省“普九”工作2008年通過了教育部的复查,当义务教育普及后,公平和均衡发展被提到更加重要的位置上来。所谓义务教育均衡发展,就是要使区域内义务教育阶段的各类学校在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较公平和均衡的状态。根据深入开展学习实践科学发展观活动要求,为了深入剖析公安县义务教育发展现状及存在问题,理顺财政支持义务教育均衡发展的思路,公安县财政局、公安县人民银行、公安县教育局联合开展了关于促进公安县义务教育均衡发展财政政策的调研。
关键词:义务教育财政 转移支付
中图分类号:F6512文献标识码:A
一、全县义务教育财政转移支付的现状
(一)中小学生“上得起学”的问题得到解决。
2009年公安全县实现教育预算16800万元,比2008年的万元增加了400万元,落实农村义务教育“两免一补”资金1724万元,受益学生9万多人。全县义务教育阶段学生享受国家免费提供教科书和地方教材,全县共有80730义务教育阶段学校中小学生受益。此举减轻了农民负担,基本消除了学生因贫困而辍学现象。
(二)中小学生“有学上”的问题得到了解决。
在《国务院关于加强基础教育的决定》颁布后,省县两级财政加大了学校项目建设投入力度,大力改善办学条件,解决了全县中小学生“有学上”的问题。截止2009年5月31日止,完成了全县农村义务教育“普九”债务偿还资金4445.1万元。全县教育紧紧抓住中央扩大内需新增项目的政策,在“中西部农村初中校舍改造工程”,“中小学校舍安全工程”,“农村寄宿制学校校舍建设工程”等项目申报中,成效显著。
(三)中小学教师“工资有保障”的问题得到了解决。
全县教师工资待遇明显提高。近年来,通过建立教师工资专户,工资实行网络化发放,从根本上解决了教师工资拖欠问题。县级财政部门统筹安排义务教育阶段教师收入,该县义务教育学校教师平均水平7400元的绩效工资得到了很好的落实。
(四)中小学校“维修有来源”的问题得到了解决。
学校公用经费按照标准安排,校舍维修资金纳入正常预算,学校基本运转得到保障。启动总投入1.31亿元的校舍安全工程,2008年中央扩大内需新增项目为闸口中学、孟溪中学、甘厂中学、斑竹垱中学农村初中校舍改造工程。2009年中央扩大内需新增项目为自强中学、埠河中学、章庄中学、藕池中学,学校建设资金360万元(其中埠河中学96万元、章庄中学96万元、自强中学90万元、藕池中学72 万元)。仅2009年,全县就落实校舍维修改造资金952万元(其中:中央补助372万元,省级补助186万元,县级补助186万元,税改转移支付6%资金208万元)。
由于财政对义务教育政策性投入经费到位,全县义务教育健康发展。目前,小学适龄儿童入学率达到100%,初中达到99.9%,九年义务教育完成率达到98.9%,在全省处于较高水平。
二、全县义务教育均衡发展存在的问题
从调研情况看,目前我县免费义务教育经费保障体制虽然解决了学生“有学上,上得起学”的问题,但是要解决“上好学”问题,实现义务教育基本公共服务均等化,办好每一所学校,还有一定的差距。主要表现在以下几个方面:
(一)财政对教育的投入体制与教育的发展需求出现较大差异。
公安县是人口大县、教育大县、财政穷县,受财力制约,该县义务教育形成稳定有力和持续增长的保障,实现全县基础教育协调均衡发展,还有一定难度。义务教育是国家最大的公共产品,也是覆盖面最广、受益人群最多的公共产品。要均衡发展,必须做到全国性的均衡。但是,义务教育的投入存在“头轻脚重”的现象。当前我国的财力分配格局中,中央掌握了很大一部分财力,但对庞大的义务教育经费的投入,地方政府却承担了绝大部分。在当前国家高度重视教育事业的发展、保障要求相当高的情况下,地方政府的压力也日益增大,财权与事权的反差必定导致地方政府在教育事业发展的投入方面力不从心。
(二)义务教育资源配置和办学条件出现较大差异。
一是区域间投入差距太大,加剧了不同区域的教育不均衡情况。二是校际经费差异普遍存在,影响了教育质量,并成为“择校”的主要诱因。多年来,传统的“效率优先”资源配置模式中教育评价以升学和考试成绩为主要标准,造成教育资源向重点学校、示范学校“优先”,导致了学校之间教育资源、教育质量的差距拉大,义务教育发展的不均衡进一步加剧。校际之间的教育经费差距过大,薄弱学校、边远学校无法提供有质量的均等公平的义务教育,导致重点学校与薄弱学校并存,带来了严重的“择校”之争,阻碍了义务教育的均衡发展。
(三)教师待遇、队伍配置等出现较大差异。
全县学校之间教师待遇水平的不平衡,再加上教师队伍能进能出的用人机制尚未建立,导致了优秀教师向重点名校的集中,虽然都在不同程度上实行了教师交流制度,但只停留在浅层次上,成效不是很显著。一是教师学历结构、知识结构等教师资源配置不均衡,由此也使得各学校之间学生享用素质教育参差不齐。二是教师调配困难,出现教师学科结构不合理,难于实现新课改在各个学科之间的均衡实施,从而达到真正意义上的素质教育。
(四)学校公用经费运转由于规模问题出现较大差异。
全县中小学公用经费目前的保障水平,只能维持学校基本运转,规模较小的学校困难更大,特别是农村中小学普遍实行寄宿制后,学生水电费、保育员和卫生安保人员等新增支出给学校带来压力。一是目前的公用经费处于一般基础水平,公用经费定额还不能反映不同地区学校运转需求。二是在现有保障水平下,规模较小学校公用经费保障成问题。以章田寺中学与斗湖堤中学为例:章田寺中学有学生1160人,财政安排的基本公用经费45.94万元,而学校每年基本运转支出(办公费,水费,电费,邮电费,教师培训,交通差旅等费)需要44.43万元;斗湖堤中学有学生627人,财政安排的基本公用经费15.67万元,而学校每年基本运转支出需要26.6万元。从此对比中可看出,斗湖堤中学的生源不足,规模偏小,按照财政口径计算的公用经费不能满足学校的正常运转开支需要,缺口还较大。
三、全县义务教育均衡发展的财政转移支付的建议
省、县两级财政部门要按照科学发展观要求,把推进义务教育均衡发展作为全面建设小康社会和推进社会公平的基础性工作,加大公共财政对义务教育的投入,进一步缩小义务教育城市与农村、城区与乡镇、校与校之间的差距,优化教育资源配置,努力使义务教育发展在“公平优先,兼顾效率”中得到均衡发展,从而更好地推进和谐建设。对财政相关对策提如下建议:
(一)科学合理,明确责任,确保投入。
推进县域内和省域内义务教育均衡,教育财政政策选择应是,在同一行政区内,对于实施义务教育的学校,以学生数为标准,实行均等化拨款制度。义务教育经费是纳税人贡献的资源,在公立学校之间进行分配时,必须客观公正。同一级政府管理的公立学校,原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前,多数地区政府对义务教育公立学校拨款,不是按学生人数,而是区别重点校和非重点校拨款,造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大的局面。为解决同区内不同学校间财政资源严重非均衡的局面,以及义务教育阶段严重的择校问题,应取消重点校、非重点校的划分,对所有的学校一视同仁,以学生数为标准,实行均等化拨款制度。在当前,财政资源分配应向薄弱学校倾斜,以缩小学校间财政资源配置的差别。
要明确各级政府责任。即要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,将义务教育全面纳入公共财政保障范围,从而建立稳固的免费义务教育经费保障制度。
要实事求是,科学编制预算,解决规模偏小学校的运转问题。认真测算学校固定支出数额,将规模不足学校固定支出纳入预算,然后再合理安排生均公用经费,以确保学校正常运转。
要强化教育经费的监督与管理。要进一步完善各项财政改革,加强对教育部门特别是义务教育学校预算执行事前、事中、事后的监督力度,杜绝教育资源、资金的浪费,提高教育设施的使用效率,科学地调度和使用好教育资金,最大限度地提高有限教育资金的使用效益。
(二)完善措施,严控经费,确保需要
要抓住中央和省级对中西部中小学教育投入增加的机遇,认真做好项目申报工作,争取上级资金,支持我县城区薄弱学校以及边远学校的建设,不断改善办学条件。县级教育专项资金安排上,做到两个倾斜:一是向乡镇倾斜,缩小城区与乡镇学校之间的差距;二是向薄弱学校倾斜。按照公共服务均等化的要求,进一步统筹教育资源,优化配置,合理布局,启动中小学标准化建设,科学核定中小学生均校园面积、生均实验室面积等指标,逐步做到校际之间公平。加速城区一体化建设。
要确保教师工资按时足额发放。继续完善农村中小学教师工资由财政统一发放工作,统一教师工资的财政保障范围和标准,纳入县级财政预算,不留缺口。要保障学校公用经费。坚持取消各级政府对中小学收费的统筹。农村中小学按规定收到的各项费用全部用于弥补公用经费 ,不得用于教职工工资、津贴、福利等项开支,不得用于平衡财政预算,不得从中提取任何性质的调节基金。各级政府、部门和单位不得以任何借口截留、平调、挪用、统筹挤占 学校的学杂费、代收课费等 收费收入。
要规范教师绩效工资政策,推进教师队伍建设。教师是教育事业发展的关键,师资队伍的差距是影响区域之间义务教育均衡发展的核心要素之一。一是要积极支持探索教师人事制度改革办法,解决教师流动性和结构性问题;二是要从政策上支持教育行政部门挖掘师资潜力,适当提高教师编制配备标准,提高师资使用效率;三是要切实统筹义务教育教师待遇。逐步完善教师收入分配政策,全面落实义务教育教师绩效工资制度,按照多劳多得、优绩优酬,向一線教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜,改善教师待遇,吸引优秀人才充实教师队伍,引导教师到薄弱学校、边远学校工作;四是要加强教师培训,特别是加大对薄弱学校、边远学校教师的培训力度,逐步提升教师教学水平,让学生均衡享受到优质的教育资源。
要切实保障弱势群体学生接受义务教育。落实好资助贫困家庭学生的各项政策,维护每一位适龄儿童的入学权益;切实保障流动人口子女入学。要以公办学校为主,认真做好进城务工农民子女义务教育工作,及时解决“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难;依法保障特殊教育。要切实将残疾儿童义务教育纳入义务教育发展的整体之中,不断加强残疾儿童义务教育的就学保障,努力改善特殊教育办学条件,增强普通学校接收具有接受普通教育能力的残疾儿童跟班就读的能力。
(作者:刘信科,公安县教育局局长;李绍轩,中国人民银行公安县支行行长;朱敬华,公安县教科所副所长,高级教师,省教育科研学术带头人,曾主持和参与多项国家、省重点科研课题的研究工作,在《基础教育参考》《中国基础教育》《教育研究》《中小学教育》《湖北教育》等刊物上发表文章300多篇,主编教育教学专著10多部)
关键词:义务教育财政 转移支付
中图分类号:F6512文献标识码:A
一、全县义务教育财政转移支付的现状
(一)中小学生“上得起学”的问题得到解决。
2009年公安全县实现教育预算16800万元,比2008年的万元增加了400万元,落实农村义务教育“两免一补”资金1724万元,受益学生9万多人。全县义务教育阶段学生享受国家免费提供教科书和地方教材,全县共有80730义务教育阶段学校中小学生受益。此举减轻了农民负担,基本消除了学生因贫困而辍学现象。
(二)中小学生“有学上”的问题得到了解决。
在《国务院关于加强基础教育的决定》颁布后,省县两级财政加大了学校项目建设投入力度,大力改善办学条件,解决了全县中小学生“有学上”的问题。截止2009年5月31日止,完成了全县农村义务教育“普九”债务偿还资金4445.1万元。全县教育紧紧抓住中央扩大内需新增项目的政策,在“中西部农村初中校舍改造工程”,“中小学校舍安全工程”,“农村寄宿制学校校舍建设工程”等项目申报中,成效显著。
(三)中小学教师“工资有保障”的问题得到了解决。
全县教师工资待遇明显提高。近年来,通过建立教师工资专户,工资实行网络化发放,从根本上解决了教师工资拖欠问题。县级财政部门统筹安排义务教育阶段教师收入,该县义务教育学校教师平均水平7400元的绩效工资得到了很好的落实。
(四)中小学校“维修有来源”的问题得到了解决。
学校公用经费按照标准安排,校舍维修资金纳入正常预算,学校基本运转得到保障。启动总投入1.31亿元的校舍安全工程,2008年中央扩大内需新增项目为闸口中学、孟溪中学、甘厂中学、斑竹垱中学农村初中校舍改造工程。2009年中央扩大内需新增项目为自强中学、埠河中学、章庄中学、藕池中学,学校建设资金360万元(其中埠河中学96万元、章庄中学96万元、自强中学90万元、藕池中学72 万元)。仅2009年,全县就落实校舍维修改造资金952万元(其中:中央补助372万元,省级补助186万元,县级补助186万元,税改转移支付6%资金208万元)。
由于财政对义务教育政策性投入经费到位,全县义务教育健康发展。目前,小学适龄儿童入学率达到100%,初中达到99.9%,九年义务教育完成率达到98.9%,在全省处于较高水平。
二、全县义务教育均衡发展存在的问题
从调研情况看,目前我县免费义务教育经费保障体制虽然解决了学生“有学上,上得起学”的问题,但是要解决“上好学”问题,实现义务教育基本公共服务均等化,办好每一所学校,还有一定的差距。主要表现在以下几个方面:
(一)财政对教育的投入体制与教育的发展需求出现较大差异。
公安县是人口大县、教育大县、财政穷县,受财力制约,该县义务教育形成稳定有力和持续增长的保障,实现全县基础教育协调均衡发展,还有一定难度。义务教育是国家最大的公共产品,也是覆盖面最广、受益人群最多的公共产品。要均衡发展,必须做到全国性的均衡。但是,义务教育的投入存在“头轻脚重”的现象。当前我国的财力分配格局中,中央掌握了很大一部分财力,但对庞大的义务教育经费的投入,地方政府却承担了绝大部分。在当前国家高度重视教育事业的发展、保障要求相当高的情况下,地方政府的压力也日益增大,财权与事权的反差必定导致地方政府在教育事业发展的投入方面力不从心。
(二)义务教育资源配置和办学条件出现较大差异。
一是区域间投入差距太大,加剧了不同区域的教育不均衡情况。二是校际经费差异普遍存在,影响了教育质量,并成为“择校”的主要诱因。多年来,传统的“效率优先”资源配置模式中教育评价以升学和考试成绩为主要标准,造成教育资源向重点学校、示范学校“优先”,导致了学校之间教育资源、教育质量的差距拉大,义务教育发展的不均衡进一步加剧。校际之间的教育经费差距过大,薄弱学校、边远学校无法提供有质量的均等公平的义务教育,导致重点学校与薄弱学校并存,带来了严重的“择校”之争,阻碍了义务教育的均衡发展。
(三)教师待遇、队伍配置等出现较大差异。
全县学校之间教师待遇水平的不平衡,再加上教师队伍能进能出的用人机制尚未建立,导致了优秀教师向重点名校的集中,虽然都在不同程度上实行了教师交流制度,但只停留在浅层次上,成效不是很显著。一是教师学历结构、知识结构等教师资源配置不均衡,由此也使得各学校之间学生享用素质教育参差不齐。二是教师调配困难,出现教师学科结构不合理,难于实现新课改在各个学科之间的均衡实施,从而达到真正意义上的素质教育。
(四)学校公用经费运转由于规模问题出现较大差异。
全县中小学公用经费目前的保障水平,只能维持学校基本运转,规模较小的学校困难更大,特别是农村中小学普遍实行寄宿制后,学生水电费、保育员和卫生安保人员等新增支出给学校带来压力。一是目前的公用经费处于一般基础水平,公用经费定额还不能反映不同地区学校运转需求。二是在现有保障水平下,规模较小学校公用经费保障成问题。以章田寺中学与斗湖堤中学为例:章田寺中学有学生1160人,财政安排的基本公用经费45.94万元,而学校每年基本运转支出(办公费,水费,电费,邮电费,教师培训,交通差旅等费)需要44.43万元;斗湖堤中学有学生627人,财政安排的基本公用经费15.67万元,而学校每年基本运转支出需要26.6万元。从此对比中可看出,斗湖堤中学的生源不足,规模偏小,按照财政口径计算的公用经费不能满足学校的正常运转开支需要,缺口还较大。
三、全县义务教育均衡发展的财政转移支付的建议
省、县两级财政部门要按照科学发展观要求,把推进义务教育均衡发展作为全面建设小康社会和推进社会公平的基础性工作,加大公共财政对义务教育的投入,进一步缩小义务教育城市与农村、城区与乡镇、校与校之间的差距,优化教育资源配置,努力使义务教育发展在“公平优先,兼顾效率”中得到均衡发展,从而更好地推进和谐建设。对财政相关对策提如下建议:
(一)科学合理,明确责任,确保投入。
推进县域内和省域内义务教育均衡,教育财政政策选择应是,在同一行政区内,对于实施义务教育的学校,以学生数为标准,实行均等化拨款制度。义务教育经费是纳税人贡献的资源,在公立学校之间进行分配时,必须客观公正。同一级政府管理的公立学校,原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前,多数地区政府对义务教育公立学校拨款,不是按学生人数,而是区别重点校和非重点校拨款,造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大的局面。为解决同区内不同学校间财政资源严重非均衡的局面,以及义务教育阶段严重的择校问题,应取消重点校、非重点校的划分,对所有的学校一视同仁,以学生数为标准,实行均等化拨款制度。在当前,财政资源分配应向薄弱学校倾斜,以缩小学校间财政资源配置的差别。
要明确各级政府责任。即要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,将义务教育全面纳入公共财政保障范围,从而建立稳固的免费义务教育经费保障制度。
要实事求是,科学编制预算,解决规模偏小学校的运转问题。认真测算学校固定支出数额,将规模不足学校固定支出纳入预算,然后再合理安排生均公用经费,以确保学校正常运转。
要强化教育经费的监督与管理。要进一步完善各项财政改革,加强对教育部门特别是义务教育学校预算执行事前、事中、事后的监督力度,杜绝教育资源、资金的浪费,提高教育设施的使用效率,科学地调度和使用好教育资金,最大限度地提高有限教育资金的使用效益。
(二)完善措施,严控经费,确保需要
要抓住中央和省级对中西部中小学教育投入增加的机遇,认真做好项目申报工作,争取上级资金,支持我县城区薄弱学校以及边远学校的建设,不断改善办学条件。县级教育专项资金安排上,做到两个倾斜:一是向乡镇倾斜,缩小城区与乡镇学校之间的差距;二是向薄弱学校倾斜。按照公共服务均等化的要求,进一步统筹教育资源,优化配置,合理布局,启动中小学标准化建设,科学核定中小学生均校园面积、生均实验室面积等指标,逐步做到校际之间公平。加速城区一体化建设。
要确保教师工资按时足额发放。继续完善农村中小学教师工资由财政统一发放工作,统一教师工资的财政保障范围和标准,纳入县级财政预算,不留缺口。要保障学校公用经费。坚持取消各级政府对中小学收费的统筹。农村中小学按规定收到的各项费用全部用于弥补公用经费 ,不得用于教职工工资、津贴、福利等项开支,不得用于平衡财政预算,不得从中提取任何性质的调节基金。各级政府、部门和单位不得以任何借口截留、平调、挪用、统筹挤占 学校的学杂费、代收课费等 收费收入。
要规范教师绩效工资政策,推进教师队伍建设。教师是教育事业发展的关键,师资队伍的差距是影响区域之间义务教育均衡发展的核心要素之一。一是要积极支持探索教师人事制度改革办法,解决教师流动性和结构性问题;二是要从政策上支持教育行政部门挖掘师资潜力,适当提高教师编制配备标准,提高师资使用效率;三是要切实统筹义务教育教师待遇。逐步完善教师收入分配政策,全面落实义务教育教师绩效工资制度,按照多劳多得、优绩优酬,向一線教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜,改善教师待遇,吸引优秀人才充实教师队伍,引导教师到薄弱学校、边远学校工作;四是要加强教师培训,特别是加大对薄弱学校、边远学校教师的培训力度,逐步提升教师教学水平,让学生均衡享受到优质的教育资源。
要切实保障弱势群体学生接受义务教育。落实好资助贫困家庭学生的各项政策,维护每一位适龄儿童的入学权益;切实保障流动人口子女入学。要以公办学校为主,认真做好进城务工农民子女义务教育工作,及时解决“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难;依法保障特殊教育。要切实将残疾儿童义务教育纳入义务教育发展的整体之中,不断加强残疾儿童义务教育的就学保障,努力改善特殊教育办学条件,增强普通学校接收具有接受普通教育能力的残疾儿童跟班就读的能力。
(作者:刘信科,公安县教育局局长;李绍轩,中国人民银行公安县支行行长;朱敬华,公安县教科所副所长,高级教师,省教育科研学术带头人,曾主持和参与多项国家、省重点科研课题的研究工作,在《基础教育参考》《中国基础教育》《教育研究》《中小学教育》《湖北教育》等刊物上发表文章300多篇,主编教育教学专著10多部)