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摘 要 土地是几千年来人们生产生活的重要载体。随着社会建设发展的需要，越来越多的土地被政府征收，而法律规定利用行政手段强制征收土地的唯一事由即为公共利益。如今，公共利益边界的模糊化、评判标准的暧昧化、评判主体的单向化已造成一系列土地征收的社会问题。世界各国对此有众多的学说，也有诸多的实践。如何结合我国国情，从立法上明确边界，从多方介入共同评价，从程序上规范行为，就成了土地征收必须面对的现实问题和必经之路。
关键词 土地 公共利益 程序规范
土地一直以来都是公民最为常见也是最为重要的生产要素。自土地公有化以来，我国的土地变成了两种形式，即国家所有和集体所有。虽然经历了家庭联产承包这类似古日耳曼“总有”的土地改革豍，获得的也只是地皮权，地根权还是公有的。随着社会发展的需要，土地也不仅仅用来耕作，土地流转所带来的利益和城市建设无尽的扩张，越来越多的土地被征收。自然，征收的也就是剩下的集体土地。按照法律规定，在我国土地征收是为了公共利益的需要，经过合理程序的审查，并依法给予农村集体和农民土地补偿后，农村土地所有转为国家所有的行政行为。而这里的重点，就是征收的唯一目的，即是公共利益。国际上对于公共利益均有法律明确限定，而我国却没有相应的法律予以明确。然而正是因为公共利益界限的模糊导致征收权被滥用，给社会增加了许多不稳定因素，这其中的渊源值得深究。
首先，对公共利益需要进行相对明确的理解。“公共”顾名思义，必须是为公众服务，不能是为一部分的人，而且作为主体的人必须是不特定的，否则为特定阶级服务也无所谓“公共”了豎。用纽曼的理论，公共就是开放性，不能对大范围内的成员带有隔离性；其次人数要达到所谓的“多数”，而这个被德国普遍接受的观点在近代也被完善成“圈子内的公共”。利益就比较好理解，是一定主体在一定行为下所能得到的一定的好处，当然利益也可以被解释为投入与产出的效益比。概况起来通俗地讲，公共利益可以理解为“公共好处”、“社会利益”，但内涵和外延还是有不确定性。从哈贝马斯的哲学角度讲。公共理性是社会理性的公共根基，而公共利益是社会理性和利益多样化博弈后的一个平衡。
我国现存的法律法规中，关于公共利益的主要依据有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等。大部分法律只是点出，在公共利益需要下，经合法程序可以征收。但是对什么是公共利益却语焉不详或只字不提，司法解释也少有明晰。仅有的列举出的法条解释也采用了兜底原则，说到底“最终解释权归国家所有”。从中，我们不难得出这样的结论；第一，公共利益在法律上没有明确的定论概念，显得过于宽泛和随意。并且有逐渐被政府滥用的趋势。政府对“国家利益”与“公共利益”的混乱，也使得定义日渐模糊。第二，“公共利益”有双重标准之嫌。对于公权力，公共利益似乎成为对其授权性立法，许多事宜可以通过公共利益的由头进行干涉，而且这个授权是不受控制的。而对于私权利，其又成了束缚性法令。因为公民的基本原则之一就是不能违反公共利益，如此就像给了政府一条捆住公民手脚的绳索。至于怎么绑，为什么绑，最终解释权依旧在公权力那边。从以上两个角度讲，公权力出现越频繁，就意味着行政主体拥有的权力越大，这与创建“服务型政府”不是很相配的。但是我国还是发展中国家，为了国民的发展权，似乎所有有利于经济发展的行为都可以被加上公共利益的帽子，如商业建设、片区改造、工业园区开发等，似乎一切都可以带来不少的税收，带来更多的就业机会，带来更多的便利。但是我国人多地少，可开发的土地资源极度匮乏，地方政府还要不要严守保护耕地、保障粮食供应安全的“红线”？而发展是硬道理，发展又不得不征收土地，这就是一对矛盾。如果放任不管，暂且不说粮食危机问题，作为不可再生的土地资源也终会枯竭。抛弃这一最现实的问题不讲，单单是政府凭着“公共利益”这道免死金牌，不尊重或者肆意排挤公民的私权利，我们不得不担忧一个极权政府的出现。况且，不少地方出现了为了追求GDP，采用粗方式的招商模式，在某种程度上绑架了政府，付出了牺牲环境的沉重代价。有的还假公共利益之名，行商业利益之实，官商勾结，权力寻租，贪污腐败，引发了恶性群体性事件，教训极其深刻。
征收土地是一个世界性问题，那么我们不妨将眼光放到国外，看看在资本主义国家是如何解决“神圣”的私权和公权的矛盾的。无论是美国、德国、日本还是韩国，大多采用列举的方式明确公共利益的范畴。主要有以下几点：国防军用、交通建设、文化医疗、社会保障、城市休闲、绿林水防、公共事业等。与一般的抽象原则性规范相比，列举式方法对公共利益的界限进行了规范，对行政力量有更强的约束力。在具体实践中，美国、加拿大、澳大利亚等国家，土地征收大多是在政府通过协议或者市场购买等手段仍无法获取土地的情况下才使用的。而我国却没有采用以上的方式，也就给行政实践带来了很大的伸缩性，才会出现商业利益是否属于公共利益诸如此类的问题。就笔者看来，虽然从某些角度讲，这样的工程可以带动城市的发展，提供更多的就业机会，但是其初衷并不是为了公共利益。这要从主要受益人和主要利益源两方面看，毫无疑问，商业征地的主要受益人是商家和政府财政，主要利益源是商家的税收和建设过程中的折耗。虽然从客观上带动了地区的进步，但是这些公共利益只是商业利益下附带的衍生品。因此笔者认为应严格区分商业和公共利益，在这个问题上应采用保守观点。因为几乎所有的私利都能带来一定的公利，如果一概笼统归纳为公共利益，那提出公共利益的观念是没有任何意义的。其次，这样的行为不能实现公民近期利益和长远利益的协调统一，是与政府执政的初衷不相符合的。
那么，我们必须明确公共利益的概念划定方法。首先，定义法。这个方法几乎被所有国家都采用，在立法中概括规定土地法征收必须出于公共利益考虑，但变通空间较大。第二，比例法。这个方法就是传说中的“少数服从多数”，看似合理，但是有一个不得不提出的问题就是少数集团的利益被忽视，社会的公平要求我们必须更加关注少数人的利益。第三种就是列举法，其中的优点自然不用多说，但是我们不可能对一个概念详尽无遗。我们为了限制公权力而不给官员留下裁量权都会遇到两种不利情形，其一是对事实的相对无知，其二是我们对目的的相对模糊。最后一种是列举和逐例相结合，这虽然看似类似传说的“通说”，但是“一事一议”显然暴露了无法穷尽的法律外延，也会留下自由裁量权过大的弊端。因此在我国学界，依旧是争论不休，政府或者立法部门也不做明确的规范，最终成为多方利益的博弈焦点。笔者认为，我国还是借鉴一些法制先进国家的经验，用概括定义法加列举法，比较切合我国国情和法制现状。 说到这，不得不谈谈公共利益的判断者，究竟谁有权利来判断一个项目是否属于公共利益的范畴？对我国的实践来说，政府无疑是判断是否征收土地的决定者，对于需要征收土地的事宜是否符合公共利益也有最终解释权。政府作为征地的直接利益人，又是直接参与者，却掌握了判断是否能征地的权力，好比是集裁判与选手加球迷于一身，如何保证其公正性？这也正是因征地引起各种社会矛盾的症结所在。在笔者看来，最终的判断者应该是拥有立法力的人大、中立的第三方评估机构、或者走司法途径。不过在司法受行政干扰的背景下，想让司法独立公正的评判是否出于公共利益，操作起来难度也很大。
其实个人感觉与其大费周折的谈论公共利益的界定，不如从实务角度出发，用一些机制限定政府对公共利益的解释权，用一个更科学的流程处理涉及公共利益评判的事物。
第一，建立完善的审查制度。这里所谓的审查包括事先和事后的审查，事先的审查包括申请提交时，政府已经充分考虑民意，并在此基础上做出的决议；事后审查包括土地是否按计划使用，滥用或者搁置都该追究相应部门的责任。
第二，完善听证制度。说到底，公共利益是政府利益和民众利益和外部集团利益的博弈，政府需要政绩，商家需要低成本的土地，人民需要更好的待遇保障，那么各种利益集团的纠缠就需要一个机制来协调各方的诉求。引入听证制度不仅是将解决纠纷制度化的需要，更是建设法治社会的必由之路。
第三，完善公告制度。我国现在对征收土地的公告只停留在张贴公告在被征收的村落，而且往往是事后。许多村民看到公告时，土地已经被卖定了。因此一方面要保证被征用人的知情权和异议权豏，另一方面还要改变公告方式，将征收公告前的决策公告事先张贴，并扩大披露渠道，扩大信息披露范围，而且要绝对保证公告的严肃性，决不可朝令夕改。
第四，赋予让直接利益人话语权和参与权。按照现在的《土地征收条例》政府有公告的义务，却没有与被征收人协商的义务，被征收人只有对补偿安置条件提意见的权利，却没有拒绝征用的权利豐。在笔者看来这些涉及自身重大利益的事，还是需要公民积极维护自己权益，做好民主决策，这样不仅能减少矛盾，还能督促政府做细工作，加快政府转型发展。
第五，赋予司法机关一定的审查权。在我国，由于各种原因，司法并没有完全独立。司法机关没有对违反公共利益而作出的行政行为审查的权利，面对民众相关诉求时，也只能是被动应付。这也是对公民司法救济权的漠视和限制。公民连最后寻求法律保护的退路也被阻断，怎能不激起社会矛盾？因此赋予司法机关一定的审查权，对于规范政府行为，保护公民权益，维护社会稳定，建立法治社会都是大有裨益的。前提是，司法必须真正独立，否则只是亵渎司法的尊严。
在中国厚重的农耕文明熏陶下，土地，这一与华夏子女血脉相连的名词，在社会大建设的潮流中似乎与“公共利益”旗帜下的征地运动发生了剧烈的摩擦。鉴定“公共利益”界限，明确“公共利益”主权方，规范“公共利益”评判标准，规范征地流程，对于发展和维稳、加快政府转型、建设法治社会、促进社会和谐有着举足轻重的重要作用。而在中国的文化背景下，由“公共利益”引起的对公权力的限制，如何妥善处理公权力与私权利的矛盾，增强政府的诚信度、公信力，值得我们深思。欣慰的是，十八届三中全会的新土改已“众望所归”，提出实现集体土地市场化流转和配置，建立公平共享的土地增值收益分配制度，逐步做到与国有土地“同地、同权、同价”。我国不少地方已“先行试点”、“率先突围“。相信经过探索，以公共利益为福祉的土地征收会更加规范、有序，但任重而道远。
注释：
豍王利明. 试论企业法人的财产[J]. 中国法学， 1986， 6： 009.
豎 张康之， 杨艳. 论行政人格的历史类型[J].江海学刊， 2004， 6： 87-93.
豏于华江， 吴君茂. 论农地征用程序与农民权益保护[J].中国农业大学学报 （社会科学版）（总 57 期）， 2004 （4）.
豐欧阳君君.土地征收审批行为的性质认定及其意义[J].中国农业大学学报 （社会科学版）， 2013， 30（4）.
关键词 土地 公共利益 程序规范
土地一直以来都是公民最为常见也是最为重要的生产要素。自土地公有化以来，我国的土地变成了两种形式，即国家所有和集体所有。虽然经历了家庭联产承包这类似古日耳曼“总有”的土地改革豍，获得的也只是地皮权，地根权还是公有的。随着社会发展的需要，土地也不仅仅用来耕作，土地流转所带来的利益和城市建设无尽的扩张，越来越多的土地被征收。自然，征收的也就是剩下的集体土地。按照法律规定，在我国土地征收是为了公共利益的需要，经过合理程序的审查，并依法给予农村集体和农民土地补偿后，农村土地所有转为国家所有的行政行为。而这里的重点，就是征收的唯一目的，即是公共利益。国际上对于公共利益均有法律明确限定，而我国却没有相应的法律予以明确。然而正是因为公共利益界限的模糊导致征收权被滥用，给社会增加了许多不稳定因素，这其中的渊源值得深究。
首先，对公共利益需要进行相对明确的理解。“公共”顾名思义，必须是为公众服务，不能是为一部分的人，而且作为主体的人必须是不特定的，否则为特定阶级服务也无所谓“公共”了豎。用纽曼的理论，公共就是开放性，不能对大范围内的成员带有隔离性；其次人数要达到所谓的“多数”，而这个被德国普遍接受的观点在近代也被完善成“圈子内的公共”。利益就比较好理解，是一定主体在一定行为下所能得到的一定的好处，当然利益也可以被解释为投入与产出的效益比。概况起来通俗地讲，公共利益可以理解为“公共好处”、“社会利益”，但内涵和外延还是有不确定性。从哈贝马斯的哲学角度讲。公共理性是社会理性的公共根基，而公共利益是社会理性和利益多样化博弈后的一个平衡。
我国现存的法律法规中，关于公共利益的主要依据有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等。大部分法律只是点出，在公共利益需要下，经合法程序可以征收。但是对什么是公共利益却语焉不详或只字不提，司法解释也少有明晰。仅有的列举出的法条解释也采用了兜底原则，说到底“最终解释权归国家所有”。从中，我们不难得出这样的结论；第一，公共利益在法律上没有明确的定论概念，显得过于宽泛和随意。并且有逐渐被政府滥用的趋势。政府对“国家利益”与“公共利益”的混乱，也使得定义日渐模糊。第二，“公共利益”有双重标准之嫌。对于公权力，公共利益似乎成为对其授权性立法，许多事宜可以通过公共利益的由头进行干涉，而且这个授权是不受控制的。而对于私权利，其又成了束缚性法令。因为公民的基本原则之一就是不能违反公共利益，如此就像给了政府一条捆住公民手脚的绳索。至于怎么绑，为什么绑，最终解释权依旧在公权力那边。从以上两个角度讲，公权力出现越频繁，就意味着行政主体拥有的权力越大，这与创建“服务型政府”不是很相配的。但是我国还是发展中国家，为了国民的发展权，似乎所有有利于经济发展的行为都可以被加上公共利益的帽子，如商业建设、片区改造、工业园区开发等，似乎一切都可以带来不少的税收，带来更多的就业机会，带来更多的便利。但是我国人多地少，可开发的土地资源极度匮乏，地方政府还要不要严守保护耕地、保障粮食供应安全的“红线”？而发展是硬道理，发展又不得不征收土地，这就是一对矛盾。如果放任不管，暂且不说粮食危机问题，作为不可再生的土地资源也终会枯竭。抛弃这一最现实的问题不讲，单单是政府凭着“公共利益”这道免死金牌，不尊重或者肆意排挤公民的私权利，我们不得不担忧一个极权政府的出现。况且，不少地方出现了为了追求GDP，采用粗方式的招商模式，在某种程度上绑架了政府，付出了牺牲环境的沉重代价。有的还假公共利益之名，行商业利益之实，官商勾结，权力寻租，贪污腐败，引发了恶性群体性事件，教训极其深刻。
征收土地是一个世界性问题，那么我们不妨将眼光放到国外，看看在资本主义国家是如何解决“神圣”的私权和公权的矛盾的。无论是美国、德国、日本还是韩国，大多采用列举的方式明确公共利益的范畴。主要有以下几点：国防军用、交通建设、文化医疗、社会保障、城市休闲、绿林水防、公共事业等。与一般的抽象原则性规范相比，列举式方法对公共利益的界限进行了规范，对行政力量有更强的约束力。在具体实践中，美国、加拿大、澳大利亚等国家，土地征收大多是在政府通过协议或者市场购买等手段仍无法获取土地的情况下才使用的。而我国却没有采用以上的方式，也就给行政实践带来了很大的伸缩性，才会出现商业利益是否属于公共利益诸如此类的问题。就笔者看来，虽然从某些角度讲，这样的工程可以带动城市的发展，提供更多的就业机会，但是其初衷并不是为了公共利益。这要从主要受益人和主要利益源两方面看，毫无疑问，商业征地的主要受益人是商家和政府财政，主要利益源是商家的税收和建设过程中的折耗。虽然从客观上带动了地区的进步，但是这些公共利益只是商业利益下附带的衍生品。因此笔者认为应严格区分商业和公共利益，在这个问题上应采用保守观点。因为几乎所有的私利都能带来一定的公利，如果一概笼统归纳为公共利益，那提出公共利益的观念是没有任何意义的。其次，这样的行为不能实现公民近期利益和长远利益的协调统一，是与政府执政的初衷不相符合的。
那么，我们必须明确公共利益的概念划定方法。首先，定义法。这个方法几乎被所有国家都采用，在立法中概括规定土地法征收必须出于公共利益考虑，但变通空间较大。第二，比例法。这个方法就是传说中的“少数服从多数”，看似合理，但是有一个不得不提出的问题就是少数集团的利益被忽视，社会的公平要求我们必须更加关注少数人的利益。第三种就是列举法，其中的优点自然不用多说，但是我们不可能对一个概念详尽无遗。我们为了限制公权力而不给官员留下裁量权都会遇到两种不利情形，其一是对事实的相对无知，其二是我们对目的的相对模糊。最后一种是列举和逐例相结合，这虽然看似类似传说的“通说”，但是“一事一议”显然暴露了无法穷尽的法律外延，也会留下自由裁量权过大的弊端。因此在我国学界，依旧是争论不休，政府或者立法部门也不做明确的规范，最终成为多方利益的博弈焦点。笔者认为，我国还是借鉴一些法制先进国家的经验，用概括定义法加列举法，比较切合我国国情和法制现状。 说到这，不得不谈谈公共利益的判断者，究竟谁有权利来判断一个项目是否属于公共利益的范畴？对我国的实践来说，政府无疑是判断是否征收土地的决定者，对于需要征收土地的事宜是否符合公共利益也有最终解释权。政府作为征地的直接利益人，又是直接参与者，却掌握了判断是否能征地的权力，好比是集裁判与选手加球迷于一身，如何保证其公正性？这也正是因征地引起各种社会矛盾的症结所在。在笔者看来，最终的判断者应该是拥有立法力的人大、中立的第三方评估机构、或者走司法途径。不过在司法受行政干扰的背景下，想让司法独立公正的评判是否出于公共利益，操作起来难度也很大。
其实个人感觉与其大费周折的谈论公共利益的界定，不如从实务角度出发，用一些机制限定政府对公共利益的解释权，用一个更科学的流程处理涉及公共利益评判的事物。
第一，建立完善的审查制度。这里所谓的审查包括事先和事后的审查，事先的审查包括申请提交时，政府已经充分考虑民意，并在此基础上做出的决议；事后审查包括土地是否按计划使用，滥用或者搁置都该追究相应部门的责任。
第二，完善听证制度。说到底，公共利益是政府利益和民众利益和外部集团利益的博弈，政府需要政绩，商家需要低成本的土地，人民需要更好的待遇保障，那么各种利益集团的纠缠就需要一个机制来协调各方的诉求。引入听证制度不仅是将解决纠纷制度化的需要，更是建设法治社会的必由之路。
第三，完善公告制度。我国现在对征收土地的公告只停留在张贴公告在被征收的村落，而且往往是事后。许多村民看到公告时，土地已经被卖定了。因此一方面要保证被征用人的知情权和异议权豏，另一方面还要改变公告方式，将征收公告前的决策公告事先张贴，并扩大披露渠道，扩大信息披露范围，而且要绝对保证公告的严肃性，决不可朝令夕改。
第四，赋予让直接利益人话语权和参与权。按照现在的《土地征收条例》政府有公告的义务，却没有与被征收人协商的义务，被征收人只有对补偿安置条件提意见的权利，却没有拒绝征用的权利豐。在笔者看来这些涉及自身重大利益的事，还是需要公民积极维护自己权益，做好民主决策，这样不仅能减少矛盾，还能督促政府做细工作，加快政府转型发展。
第五，赋予司法机关一定的审查权。在我国，由于各种原因，司法并没有完全独立。司法机关没有对违反公共利益而作出的行政行为审查的权利，面对民众相关诉求时，也只能是被动应付。这也是对公民司法救济权的漠视和限制。公民连最后寻求法律保护的退路也被阻断，怎能不激起社会矛盾？因此赋予司法机关一定的审查权，对于规范政府行为，保护公民权益，维护社会稳定，建立法治社会都是大有裨益的。前提是，司法必须真正独立，否则只是亵渎司法的尊严。
在中国厚重的农耕文明熏陶下，土地，这一与华夏子女血脉相连的名词，在社会大建设的潮流中似乎与“公共利益”旗帜下的征地运动发生了剧烈的摩擦。鉴定“公共利益”界限，明确“公共利益”主权方，规范“公共利益”评判标准，规范征地流程，对于发展和维稳、加快政府转型、建设法治社会、促进社会和谐有着举足轻重的重要作用。而在中国的文化背景下，由“公共利益”引起的对公权力的限制，如何妥善处理公权力与私权利的矛盾，增强政府的诚信度、公信力，值得我们深思。欣慰的是，十八届三中全会的新土改已“众望所归”，提出实现集体土地市场化流转和配置，建立公平共享的土地增值收益分配制度，逐步做到与国有土地“同地、同权、同价”。我国不少地方已“先行试点”、“率先突围“。相信经过探索，以公共利益为福祉的土地征收会更加规范、有序，但任重而道远。
注释：
豍王利明. 试论企业法人的财产[J]. 中国法学， 1986， 6： 009.
豎 张康之， 杨艳. 论行政人格的历史类型[J].江海学刊， 2004， 6： 87-93.
豏于华江， 吴君茂. 论农地征用程序与农民权益保护[J].中国农业大学学报 （社会科学版）（总 57 期）， 2004 （4）.
豐欧阳君君.土地征收审批行为的性质认定及其意义[J].中国农业大学学报 （社会科学版）， 2013， 30（4）.