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摘 要：水土保持设施验收审批许可事项的取消，是积极贯彻落实“放管服”改革的具体措施，也是水土保持设施验收管理职责转变的重大举措。本文通过分析水土保持设施验收审批取消带来的变化，简单阐述建设单位应落实的主体责任及水行政主管部门应履行的监管责任，并对水土保持工作新形势作出展望。
关键词：水土保持;验收;审批;思考
中图分类号：S157 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2019）03-0124-02
序 言
为落实国务院深化“放管服”的改革精神，进一步规范审批、优化服务、提高效率，厘清政府与市场、社会的边界，进一步给企业和社会松绑减负，让企业和群众享受改革新红利。2017年9月22日，国务院印发了《关于取消一批行政许可事项的决定》，取消了生产建设项目水土保持设施验收行政许可事项，改为生产建设单位按照有关规定和要求开展自主验收。2017年11月14日，水利部印发了《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》，指导生产建设项目水土保持设施自主验收工作。
1 改革后的主要变化
水土保持设施验收是生产建设项目落实水土保持“三同时”制度的具体规定，是检验生产建设项目是否依法履行水土流失防治义务，是否按照批准的水土保持方案及时有效的实施了水土流失防治措施，防治效果是否达到了有关要求。国务院决定取消水土保持设施验收审批，提出以下3点要求：①尽快制定完善水土保持的有关技术标准;②要求生产建设单位要进一步强化水土流失动态监测，在生产建设项目投产使用前，依据批准的水土保持方案，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，自主验收合格后向社会公开，并将水土保持监测总结报告、水土保持设施验收报告及验收鉴定书到水土保持方案审批机关报备;③各级水行政主管部门要切实加强对生产建设项目水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，逐步将处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒。水土保持设施竣工验收是把好生产建设项目人为水土流失防治的最后一道关口，取消水土保持设施验收审批，发生了很多变化，主要体现在验收主体责任变化、验收材料及验收环节变化。
1.1 验收主体变化
取消审批前水土保持设施验收是水行政主管部门实施的一项行政许可事项，国务院取消该行政许可事项，由水行政主管部门开展行政驗收转变为生产建设单位自主验收，水土保持设施验收主体责任由生产建设单位承担。
1.2 验收材料变化
水土保持设施验收行政审批取消后，水土保持设施验收材料由以往的水土保持设施自验报告、监测总结报告、验收申请简化为水土保持设施验收报告、监测总结报告，其中水土保持设施验收报告由生产建设单位委托第三方机构编制，避免了建设单位着眼短期经济利益、忽视长期生态效益的作用，也发挥了技术服务单位帮助建设单位在实践中防漏补缺的作用，切实落实好水土流失防治责任。
1.3 验收环节变化
在水土保持设施验收工作完成后，生产建设单位应及时向社会公开验收结论和情况，同时向相应水行政主管部门报备验收材料。水土保持设施验收鉴定书、验收报告和监测总结报告等验收情况的公开，是社会公众知情权提升的需要，有利于公众监督生产建设项目水土保持工作，同时要求生产建设单位应当及时处理或者回应公众反映的问题和意见，对防治水土流失起到积极的促进和监督作用，也是水土保持设施验收行政许可事项取消后的一大亮点，各报告编制单位对相应报告真实性负责。
2 改革后水行政主管部门工作重点
水土保持设施验收审批取消后，笔者认为各级水行政主管部门需从严格方案审批、加强监督检查、依法查处违法违规行为、实行联合惩戒及做好报备管理等方面强化监督管理工作，确保生产建设项目水土保持事中事后监管工作得到加强，水土流失防治措施得到落实。
2.1 严格水土保持方案审批
依法应编报水土保持方案的生产建设项目，水土保持方案是生产建设项目防治水土流失危害的根本依据。严格水土保持方案审批，为项目水土保持流失防治提供全面的防治体系，采取科学合理的水土保持措施，减少项目建设过程中的水土流失，为项目水土保持设施验收提供可靠的依据。项目水土保持方案要明确水土流失预防和治理的范围、目标、措施、弃渣场设置等内容，在生产建设项目水土保持方案审批时要认真贯彻落实生态文明建设的理念，严守水土保持生态红线，对不符合法律法规和标准规范规定的方案坚决不予审批。同时，当项目建设地点及规模、措施发生重大变化、新设弃渣场时要及时办理变更审批手续。
2.2 进一步强化监督检查
各级水行政主管部门强化监督检查是促使生产建设单位落实水土流失防治法定义务的重要抓手，全面履行水土保持监督检查职责是水行政主管部门水土保持工作的重要环节。依据现行的产建设单位自主验收的特点，除做好以往水土保持方案实施情况的跟踪检查外，还应加强对水土保持设施自主验收的监管。根据水利部《关于进一步加强生产建设项目水土保持设施验收工作的通知》等文件精神，各级水行政主管部门要严格规范监督检查的程序和行为，大力推进监督检查程序化管理，明确监督检查项目清单、采取的检查方式和重点检查内容。①明确检查范围，除全面常规检查外，可对历次检查存在的问题进行跟踪复查;②突出检查重点，对照准予的水土保持方案重点检查水土保持方案变更、水土流失防治措施落实、扰动占压地貌植被治理恢复等情况，特别是对容量大、堆渣高、上游汇水面积较大、下游附近有居民点、重要基础设施、工业企业的弃渣（土）场要进行重点检查;③进一步创新监督检查方式方法，充分运用信息化手段，建立联动管理、协调和信息共享机制，形成监管合力;积极尝试使用卫星遥感、无人机巡查、视频监测、“天地一体化动态监管”等信息化技术，提高水土保持监督检查的效率和质量，有效支撑水土流失防治和监督检查工作。 笔者认为，强化监督检查，需要从过程监管上狠下功夫，借助对建设单位的监督、上级水行政主管部门对下级水行政主管部门的督查、公众监督等三个方面完善监督检查制度，强化监督检查的效力：①强化县级水土保持监督检查制度。水土保持法赋予县级以上水行政主管部门水土保持监督检查的权力，作为最有效、最直接的监管部门，应不断强化县级水土保持监督检查的责任，完善相应制度，同时明确检查内容、频次及责任追究等事项;②建立上下级水行政主管部门督查制度。上级水行政主管部门对下级水行政主管部门的督查可有效推动各层级水土保持监督检查工作的开展;③建立公众监督制度。对依法应编制水土保持方案，将方案审批结果、监测成果、验收结论利用门户网站进行公布，扩大公众和社会对生产建设项目水土保持相关内容的知情范围。
2.3 切实做好验收报备管理工作
水土保持设施验收审批取消后，生产建设单位完成自主验收后增加了报备验收材料的环节，完善了整个验收工作。但如何判定验收材料的合规性也是一个亟待重视的问题。对于严格落实各项水保措施、质量合格、符合验收格式、验收材料完整的建设项目及时进行备案管理;对水保措施落实不到位、质量不合格、不符合验收格式、验收材料不完整的建设项目要一次性告知生产建设单位补正，如此形成水土保持设施验收工作闭环。
2.4 依法查处违法违规行为
对发现的水土保持违法违规行为，要依法依规责令停止、坚决纠正、狠抓整改落实。常见的违法违规行为主要有未依法依规办理水土保持方案审批手续、未依法依规办理水土保持方案变更手续、在水土保持方案确定的弃渣场以外倾倒废弃土石渣、不按规定缴纳水土保持补偿费等，县级以上人民政府水行政主管部门发现此类问题时，应分别根据水土保持法的相关规定严肃查处。对不满足水土保持设施验收标准和条件而通过验收的、水土保持设施未通过验收备案管理的均可视为水土保持设施验收不合格，各级水行政主管部门应依法查处。
2.5 实行联合惩戒
借鉴其他行业完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的做法，水土保持行业也可尝试逐步健全生产建设项目水土保持信用评价机制，对失信者实施严格惩戒、重点监管，可建立完善生产建设单位和技术服务机构水土保持信用評价制度，将违法违规信息报送至国家信用信息平台，实现信息的纵横对接和共享利用，充分发挥信用记录在水土保持管理的作用，以此实现联合惩戒。
3 对今后水土保持工作的展望
水土保持设施验收审批的取消，是国家深化“放管服”改革精神的一个缩影，不代表水土保持设施验收工作的结束，而意味着一个全新的开始。“绿水青山就是金山银山”作为建设美丽中国遵循的基本理念，在大力推进生态文明建设的大背景下，水土保持工作是保障生态文明建设的重要措施，水土保持设施验收是生态文明建设不可缺少的一环。在行政许可改革的“快速路”上，水土保持设施验收审批制度已经成为过去时，现行的由生产建设单位开展自主验收是一种全新的形式，水土保持行业相关人员应坚决贯彻国务院决定精神，生产建设单位承担起自主验收的担子，配合各级水行政主管部门做好事中事后监管，完成生产建设项目水土保持设施验收，为水土保持事业、生态文明事业贡献各自的力量。
3.1 建立完善配套法规体系
本着“全面、科学、务实”的原则，建立健全可操作性强的水土保持监督管理制度，不断推动水土保持配套法规体系的科学化、系统化。且各项配套制度要协调一致，做到外部制度和内部管理制度一致，行政要求和技术标准一致，对生产建设单位和个人的管理要求一致，对工作人员业务能力和廉洁自律要求一致，防止出现制度打架、难以实施的情况。规范推进行政审批权限的下放和承接，进一步明确地方各级各部门的工作职能和管理权限、生产建设单位的职责和义务，为各级各部门共同实施水土保持行政管理提供依据，指导和服务生产建设单位水土流失防治工作。
3.2 建立严格的行政执法体系
各级水行政主管部门在日常监督管理过程中要充分利用卫星遥感、无人机航拍、地理信息系统等先进技术手段，结合全国水土保持监督管理系统，准确掌握一个地区、一个项目的地表扰动、水土流失和违法行为，实现监督检查信息化。对于轻微违法行为，可以采取责令停止违法行为、限期整改等行政措施，督促生产建设单位及时采取补救措施。对于造成严重水土流失、拒不落实整改要求的违法行为，依法从重处理，消除违法者的侥幸心理，树立法律的权威。在执法检查过程中准确留下文字、照片或影像资料，做到现场有笔录、发现问题有处理意见、处理事项有结果等。在依法办理水土保持案件时，一定要做到执法程序合法，从立案、调查取证、处理、告知和送达等各环节均完整留存执法痕迹资料。同时加强档案管理，实现监督执法的有迹可循。
参考文献
[1]国务院关于取消一批行政许可事项的决定.
[2]水利部下放部分生产建设项目水土保持方案审批和验收权限的通知.
[3]水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知.
收稿日期：2018-12-3
作者简介：杨加友（1985-），男，汉族，云南德宏州芒人，水利水电工程师，本科，主要从事水土保持监督管理工作。
关键词：水土保持;验收;审批;思考
中图分类号：S157 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2019）03-0124-02
序 言
为落实国务院深化“放管服”的改革精神，进一步规范审批、优化服务、提高效率，厘清政府与市场、社会的边界，进一步给企业和社会松绑减负，让企业和群众享受改革新红利。2017年9月22日，国务院印发了《关于取消一批行政许可事项的决定》，取消了生产建设项目水土保持设施验收行政许可事项，改为生产建设单位按照有关规定和要求开展自主验收。2017年11月14日，水利部印发了《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》，指导生产建设项目水土保持设施自主验收工作。
1 改革后的主要变化
水土保持设施验收是生产建设项目落实水土保持“三同时”制度的具体规定，是检验生产建设项目是否依法履行水土流失防治义务，是否按照批准的水土保持方案及时有效的实施了水土流失防治措施，防治效果是否达到了有关要求。国务院决定取消水土保持设施验收审批，提出以下3点要求：①尽快制定完善水土保持的有关技术标准;②要求生产建设单位要进一步强化水土流失动态监测，在生产建设项目投产使用前，依据批准的水土保持方案，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，自主验收合格后向社会公开，并将水土保持监测总结报告、水土保持设施验收报告及验收鉴定书到水土保持方案审批机关报备;③各级水行政主管部门要切实加强对生产建设项目水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，逐步将处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒。水土保持设施竣工验收是把好生产建设项目人为水土流失防治的最后一道关口，取消水土保持设施验收审批，发生了很多变化，主要体现在验收主体责任变化、验收材料及验收环节变化。
1.1 验收主体变化
取消审批前水土保持设施验收是水行政主管部门实施的一项行政许可事项，国务院取消该行政许可事项，由水行政主管部门开展行政驗收转变为生产建设单位自主验收，水土保持设施验收主体责任由生产建设单位承担。
1.2 验收材料变化
水土保持设施验收行政审批取消后，水土保持设施验收材料由以往的水土保持设施自验报告、监测总结报告、验收申请简化为水土保持设施验收报告、监测总结报告，其中水土保持设施验收报告由生产建设单位委托第三方机构编制，避免了建设单位着眼短期经济利益、忽视长期生态效益的作用，也发挥了技术服务单位帮助建设单位在实践中防漏补缺的作用，切实落实好水土流失防治责任。
1.3 验收环节变化
在水土保持设施验收工作完成后，生产建设单位应及时向社会公开验收结论和情况，同时向相应水行政主管部门报备验收材料。水土保持设施验收鉴定书、验收报告和监测总结报告等验收情况的公开，是社会公众知情权提升的需要，有利于公众监督生产建设项目水土保持工作，同时要求生产建设单位应当及时处理或者回应公众反映的问题和意见，对防治水土流失起到积极的促进和监督作用，也是水土保持设施验收行政许可事项取消后的一大亮点，各报告编制单位对相应报告真实性负责。
2 改革后水行政主管部门工作重点
水土保持设施验收审批取消后，笔者认为各级水行政主管部门需从严格方案审批、加强监督检查、依法查处违法违规行为、实行联合惩戒及做好报备管理等方面强化监督管理工作，确保生产建设项目水土保持事中事后监管工作得到加强，水土流失防治措施得到落实。
2.1 严格水土保持方案审批
依法应编报水土保持方案的生产建设项目，水土保持方案是生产建设项目防治水土流失危害的根本依据。严格水土保持方案审批，为项目水土保持流失防治提供全面的防治体系，采取科学合理的水土保持措施，减少项目建设过程中的水土流失，为项目水土保持设施验收提供可靠的依据。项目水土保持方案要明确水土流失预防和治理的范围、目标、措施、弃渣场设置等内容，在生产建设项目水土保持方案审批时要认真贯彻落实生态文明建设的理念，严守水土保持生态红线，对不符合法律法规和标准规范规定的方案坚决不予审批。同时，当项目建设地点及规模、措施发生重大变化、新设弃渣场时要及时办理变更审批手续。
2.2 进一步强化监督检查
各级水行政主管部门强化监督检查是促使生产建设单位落实水土流失防治法定义务的重要抓手，全面履行水土保持监督检查职责是水行政主管部门水土保持工作的重要环节。依据现行的产建设单位自主验收的特点，除做好以往水土保持方案实施情况的跟踪检查外，还应加强对水土保持设施自主验收的监管。根据水利部《关于进一步加强生产建设项目水土保持设施验收工作的通知》等文件精神，各级水行政主管部门要严格规范监督检查的程序和行为，大力推进监督检查程序化管理，明确监督检查项目清单、采取的检查方式和重点检查内容。①明确检查范围，除全面常规检查外，可对历次检查存在的问题进行跟踪复查;②突出检查重点，对照准予的水土保持方案重点检查水土保持方案变更、水土流失防治措施落实、扰动占压地貌植被治理恢复等情况，特别是对容量大、堆渣高、上游汇水面积较大、下游附近有居民点、重要基础设施、工业企业的弃渣（土）场要进行重点检查;③进一步创新监督检查方式方法，充分运用信息化手段，建立联动管理、协调和信息共享机制，形成监管合力;积极尝试使用卫星遥感、无人机巡查、视频监测、“天地一体化动态监管”等信息化技术，提高水土保持监督检查的效率和质量，有效支撑水土流失防治和监督检查工作。 笔者认为，强化监督检查，需要从过程监管上狠下功夫，借助对建设单位的监督、上级水行政主管部门对下级水行政主管部门的督查、公众监督等三个方面完善监督检查制度，强化监督检查的效力：①强化县级水土保持监督检查制度。水土保持法赋予县级以上水行政主管部门水土保持监督检查的权力，作为最有效、最直接的监管部门，应不断强化县级水土保持监督检查的责任，完善相应制度，同时明确检查内容、频次及责任追究等事项;②建立上下级水行政主管部门督查制度。上级水行政主管部门对下级水行政主管部门的督查可有效推动各层级水土保持监督检查工作的开展;③建立公众监督制度。对依法应编制水土保持方案，将方案审批结果、监测成果、验收结论利用门户网站进行公布，扩大公众和社会对生产建设项目水土保持相关内容的知情范围。
2.3 切实做好验收报备管理工作
水土保持设施验收审批取消后，生产建设单位完成自主验收后增加了报备验收材料的环节，完善了整个验收工作。但如何判定验收材料的合规性也是一个亟待重视的问题。对于严格落实各项水保措施、质量合格、符合验收格式、验收材料完整的建设项目及时进行备案管理;对水保措施落实不到位、质量不合格、不符合验收格式、验收材料不完整的建设项目要一次性告知生产建设单位补正，如此形成水土保持设施验收工作闭环。
2.4 依法查处违法违规行为
对发现的水土保持违法违规行为，要依法依规责令停止、坚决纠正、狠抓整改落实。常见的违法违规行为主要有未依法依规办理水土保持方案审批手续、未依法依规办理水土保持方案变更手续、在水土保持方案确定的弃渣场以外倾倒废弃土石渣、不按规定缴纳水土保持补偿费等，县级以上人民政府水行政主管部门发现此类问题时，应分别根据水土保持法的相关规定严肃查处。对不满足水土保持设施验收标准和条件而通过验收的、水土保持设施未通过验收备案管理的均可视为水土保持设施验收不合格，各级水行政主管部门应依法查处。
2.5 实行联合惩戒
借鉴其他行业完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的做法，水土保持行业也可尝试逐步健全生产建设项目水土保持信用评价机制，对失信者实施严格惩戒、重点监管，可建立完善生产建设单位和技术服务机构水土保持信用評价制度，将违法违规信息报送至国家信用信息平台，实现信息的纵横对接和共享利用，充分发挥信用记录在水土保持管理的作用，以此实现联合惩戒。
3 对今后水土保持工作的展望
水土保持设施验收审批的取消，是国家深化“放管服”改革精神的一个缩影，不代表水土保持设施验收工作的结束，而意味着一个全新的开始。“绿水青山就是金山银山”作为建设美丽中国遵循的基本理念，在大力推进生态文明建设的大背景下，水土保持工作是保障生态文明建设的重要措施，水土保持设施验收是生态文明建设不可缺少的一环。在行政许可改革的“快速路”上，水土保持设施验收审批制度已经成为过去时，现行的由生产建设单位开展自主验收是一种全新的形式，水土保持行业相关人员应坚决贯彻国务院决定精神，生产建设单位承担起自主验收的担子，配合各级水行政主管部门做好事中事后监管，完成生产建设项目水土保持设施验收，为水土保持事业、生态文明事业贡献各自的力量。
3.1 建立完善配套法规体系
本着“全面、科学、务实”的原则，建立健全可操作性强的水土保持监督管理制度，不断推动水土保持配套法规体系的科学化、系统化。且各项配套制度要协调一致，做到外部制度和内部管理制度一致，行政要求和技术标准一致，对生产建设单位和个人的管理要求一致，对工作人员业务能力和廉洁自律要求一致，防止出现制度打架、难以实施的情况。规范推进行政审批权限的下放和承接，进一步明确地方各级各部门的工作职能和管理权限、生产建设单位的职责和义务，为各级各部门共同实施水土保持行政管理提供依据，指导和服务生产建设单位水土流失防治工作。
3.2 建立严格的行政执法体系
各级水行政主管部门在日常监督管理过程中要充分利用卫星遥感、无人机航拍、地理信息系统等先进技术手段，结合全国水土保持监督管理系统，准确掌握一个地区、一个项目的地表扰动、水土流失和违法行为，实现监督检查信息化。对于轻微违法行为，可以采取责令停止违法行为、限期整改等行政措施，督促生产建设单位及时采取补救措施。对于造成严重水土流失、拒不落实整改要求的违法行为，依法从重处理，消除违法者的侥幸心理，树立法律的权威。在执法检查过程中准确留下文字、照片或影像资料，做到现场有笔录、发现问题有处理意见、处理事项有结果等。在依法办理水土保持案件时，一定要做到执法程序合法，从立案、调查取证、处理、告知和送达等各环节均完整留存执法痕迹资料。同时加强档案管理，实现监督执法的有迹可循。
参考文献
[1]国务院关于取消一批行政许可事项的决定.
[2]水利部下放部分生产建设项目水土保持方案审批和验收权限的通知.
[3]水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知.
收稿日期：2018-12-3
作者简介：杨加友（1985-），男，汉族，云南德宏州芒人，水利水电工程师，本科，主要从事水土保持监督管理工作。