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长期以来由于我国采取的粗放式的生产方式，对草原生态环境造成了严重破坏。据农业部统计，目前我国可利用草原的90％以上退化，70％以上的草原严重退化，草原生态环境亟待改善。按照科学发展观的理念，我国加大了对草原生态环境的保护与治理，出台了多项政策措施。但是对于以养殖牲畜为生的牧民来说，草原保护必然会影响到牧民的收入和生活，随着各种保护草原措施的实施和深入，农牧民急需富裕与草原的生产能力之间的矛盾、保护草原与农牧民收入之间的矛盾、现代的饲养技术与农牧民素质之间的矛盾日益突出。如何协调草原保护与农牧民收入已经成为草原地区的一项重要工作。本文以内蒙古赤峰市为例，总结赤峰市在协调草原保护与提高农牧民收人实践方面的做法，探讨其中存在的问题，并提出政策建议。
一、赤峰市在协调草原保护和提高农牧民收入方面的做法
赤峰市是内蒙古传统的牧区，是距离北京最近的草原，包括7旗2县3区。草原面积8600多万亩，占全市国土面积的65％，可利用面积7300多万亩。建国后，赤峰市人口和牲畜头数迅速增加．1949~2003年分别增长了1．7倍和7．8倍。而草原面积由于人口的增加、建设用地、开矿、开垦农田等行为却在不断减少。由于人口和牲畜数量增长过快，对草原压力过大，长期以来，内蒙古整个草原都处于严重的超载过牧状况，赤峰市90％以上的草原退化，3100万亩草原严重退化，整个内蒙古草原生态环境日益恶化。根据这种状况，赤峰市在草原保护方面遵循了大面积保护、重点建设的基本原则。主要采取禁牧舍饲、封育禁牧、季节性休牧、划区轮牧、生态移民、飞播牧草、草地改良(包括引洪于灌、补播、人工施肥等)、人工种草、草场围栏等措施，保护生态环境。通过大力治理，尤其是实行封育禁牧后赤峰市的草原植被有了明显恢复，生态环境逐渐好转。
但是，在保护草原的同时，牧民却付出了沉重的代价。禁牧舍饲、划区轮牧、草畜平衡要求牧民转变生产方式，由放牧式转为舍饲，增加投入，减少牲畜数量，这些都导致牧民收入减少。牧民收入减少的直接后果就是对保护草原积极性不高，经常破坏草原保护的设施，不执行保护草原的各项规定。随着国家各项草原保护措施的深入实施，保护草原与提高农牧民收入的矛盾尖锐起来。为了配合保护草原的任务，赤峰市政府从以下几个方面帮助牧民转变生产方式，提高收入，增强保护生态环境的意识。
(一)积极落实国家政策，减轻牧民负担
包括两方面的内容：一是取消税费，减免牧民的负担。牧区从2002年取消牧业税，两年全部取消农业税，同时免去增值税。据调查目前牧民除每年的防疫费和人工授精费外，国家和集体没有任何收费项目。根据调查，中等规模的牧民以往一年的农牧业税有5000～6000元左右，占总收入的30％左右。减免农牧业税有效地减轻了牧民的负担。二是落实国家政策，对牧民的保护草原行为提供一定的补助。对封育禁牧、生态移民、退牧还草、围栏等提供补助，对舍饲禁牧的牧户提供一定面积的饲料地。这些补助性的措施一定程度上支持了牧民开展草原的建设活动，同时也弥补了一部分牧民因为保护草原而受到的损失。
(二)引导广大牧民转变生产方式，由一业向多业发展
赤峰市通过多种方式引导牧民转变生产方式。首先引导牧民定居，将牧民从生态脆弱地带迁出，提供饲料地、优惠贷款、统一宅基地等，为牧民定居提供条件。其次，配合禁牧舍饲，鼓励牧民向奶牛、肉牛、肉羊、草原木鸡、肉鸭、生猪等适合舍饲的产业转移，推进产业化生产。到2004年底，赤峰市投入资金1．68亿元人民币进行舍饲的基础设施建设，新建394．2万平方米的棚圈、153．5万立方米的青贮窖，购进打草机、青贮机等8257万台(件)，发展肉羊专业村119个，肉牛小区135个，肉牛专业村168个。在奶牛方面，旗政府引进4300多头优良奶牛，建立104个奶牛养殖小区，107个挤奶站，为牧户提供购买奶牛优惠贷款，按照一头奶牛一亩人工草，一亩青贮饲料地，十亩饲料地的标准进行，定期帮助牧民检疫等措施。通过这些措施鼓励牧民转变生产方式，由一业为主向多业发展。
(三)优化牲畜结构，改良牲畜品种
首先，引导牧民减少大牲畜的数量，减轻对草原的压力。政府鼓励牧户减少马、牛和对草原破坏严重的山羊数量，增加人工养殖奶牛、肉羊的数量，减轻牲畜对草原的破坏和压力。其次改良牲畜品种。赤峰市巴林右旗近几年大量淘汰当地的蒙古牛和草原红牛，引进出肉率高、上膘早、出栏时间短的西门塔尔和夏洛来牛，同时发展无公牛乡，引进优良的冷冻精液，全部采用人工授精，不允许进行本交，公牛全部当年出栏。在肉羊方面，淘汰产量低、肉质差、出栏时间长的大尾巴羊和乌珠穆沁羊，大量引进萨福特、美利奴羊。这些优良的品种，可以实现当年出栏，在春天产羔，经过育肥6个月，就可以出栏，不用越冬，既减少了对饲料饲草的需求，也不会因为越冬增加羔羊的死亡率，从而增加了牧民的收入，减轻了对草原的压力，从一定程度上协调了增加牧民收入和保护草原的双重任务。目前牛产业几乎95％1)2上实现了良种化，肉羊方面良种率也达到了80％以上。
(四)向牧民提供各种技术培训，提高牧民的饲养技术水平
培训的内容包括秸秆转化技术、青贮饲料技术、家畜饲养技术、家畜改良技术、人工授精技术、草原管理技术等。每年旗里培训乡镇一级，乡镇培训嘎查一级。培训的形式多种多样，有会议、培训班、现场指导、对比试验等，并且规定旗县畜牧局中级以上职称的人员每年必须完成一定量的培训任务，作为年终考核的一项指标。据统计巴林右旗全旗每年培训人次1．2万～1．3万左右。通过这些措施，部分地解决了牧民在生产中遇到的一些技术问题。
(五)鼓励各种中介组织，带动牧户进入市场
赤峰市政府采取各种优惠政策，促进畜牧业龙头企业大力发展，如政府负责公司所在地的水、电、路等基础设施，提供土地和优惠贷款、免去地税等。目前赤峰市已经有一些大型龙头企业，如国家级农业产业化龙头公司草原兴发公司、省级农业产业化龙头公司福大公司、东方万旗公司、锦绣大地公司等。这些大型龙头企业一般都实行企业+基地+农牧户、企业+农牧户或者企业+协会+牧户的模式，有效地带动了农牧户进入市场，减少风险，提高收入。其中仅草原兴发公司每年通过草原加农户饲养肉羊、草原绿鸟鸡等带动了周围大约10万户的牧户，有效地提高了牧民的收入。政府还鼓励各种协会发展。目前赤峰市涌现出了一批具有一定规模的协会。截至2005年上半年，养羊协会有390个，肉牛协会有39个，销售额达到3320万元，经纪人达到743个，经纪人的销售额为5500万元。而且在林西 县还成立了北方最大的活畜交易市场。这些协会、中介组织和交易市场在帮助牧民牲畜品种改良、防疫检疫、销售等方面起到了一定的作用。
(六)调整畜牧业的空间结构，形成优劣势互补
根据舍饲禁牧后秋冬天牧民普遍缺乏饲草料的状况，内蒙古赤峰市从全市范围内调整生产结构。目前，已经形成了“北繁南育”的生产结构，即北方的牧区大部分从事牲畜的繁殖，当幼畜长到3个月时，出栏转移到南方农区，利用农区饲草料丰富的资源条件，大力发展育肥，减轻草场压力，增加畜产品供给，打破牛羊肉供给季节性不平衡的局面。农区和牧区分别利用各自的资源和分工优势，农牧结合，农牧互补，以农养牧，共同发展，缓解草原牧场压力。牧区繁育、农区和半农半牧区育肥的模式，促进了草原畜牧业区域布局的调整和优化。
从赤峰市的经验看，除了严格落实国家的有关政策外，在协调草原保护和提高农牧民的收入方面可以总结为：在保护草原的同时注意调整农牧业的经济结构、转变农牧民的生产方式、改良牲畜品种、提供技术培训、鼓励龙头企业和各种协会发展带动牧户进入市场，突破牧区结构，从全市范围内调整农牧结构。
二、草原保护与提高农牧民收入中存在的问题
(一)国家有关政策不协调，给草原保护带来负面影响
主要表现在两个方面：一是退耕还林与退牧还草政策之间有冲突。国家规定退牧还草政策是每年每亩补助5．5公斤陈化粮加上20元的补助，从2001年开始连续5年。2003年后开始折算为现金，陈化粮按0．64的比例折算，乘以每公斤价格1．4元，最后是每亩4．95元，再加上每亩20元，总共每亩24．95元。退耕还林政策是每亩200斤粮食，其中玉米100斤，小麦100斤，再加上每亩20元，连续给8年。2003年开始实行，2004年全部折算为现金，计算下来每亩160元补贴。由于退耕还林国家投入较大，群众和地方政府愿意搞退耕还林，在一些本来适宜长草的地方种植树木，盲目地开垦草地。但是在草原地带，由于特有的气候条件，降雨量稀少，土壤涵养水源能力有限，树木成活率低，很多种植的树木遇到干旱年份就大片死掉，沦为沙地。而为退耕还林开垦的草地则成为环境恶化的加速器，进一步加剧了草原沙化的程度。二是一些投资项目不协调，存在项目真空。以赤峰市巴林右旗为例，2001年参加了京津沙源项目，补贴面积为370万亩，平均每年每亩草地补助80元，从2001年起，连续补助5年。而2002年以后，农业部又专门出台了禁牧舍饲项目，但是同时规定有京津沙源项目的地区就不能有农业部的禁牧舍饲项目。所以，巴林右旗只能享受370万亩的京津沙源项目。但是，从2004年开始，巴林右旗根据上级要求开始强制实行全年禁牧政策，全旗1200万亩的草场有1000万亩实行了全年禁牧，但只有370万亩的草场得到了补助，农牧民为此付出了相当大的代价，地方政府的工作非常难以开展，牧户由于生活所迫常常不执行禁牧舍饲的规定。
(二)草原保护政策不能完全落实，相当一部分资金被挪用
体现在两个方面，一是国家草原保护政策不能完全落实。尽管国家出台了《草原法》、《草——畜平衡管理办法》、《甘草、麻黄草平衡管理制度》等法律和规章制度，但是在基层这些政策并没有完全落实。很多地方都存在超载过牧，由于监管不力，草原开矿、采挖中药材、开荒、取沙等行为屡禁不止，一些平坦的腹地很多都已经被开垦为农田和饲料田。在一些地方，全年禁牧政策也流于形式。很多牧民白天不放牧，晚上集中在有限的草地上偷牧，而且这已经成为牧民和政府之间公开的秘密。二是国家保护草原的经费没有完全用于草原项目。根据调查，中央政府投入的资金大约只有70％左右用于草原保护，其他30％都被用于充实地方政府财政。由于资金被部分挪用，对牧民和草原的投入减少，旗县等基层政府经费不足，大面积的持续的有力度的草原保护工作难以开展，急需对草原建设及保护资金进行严格监督。
(三)禁牧舍饲投入不足，牧户生活受到影响
为了尽快恢复草原生态环境，内蒙古赤峰市实行了全年禁牧政策。但是全年禁牧舍饲由于投入不足，对农牧民的收入造成很大影响。禁牧舍饲以后，牧民必须建设棚圈、搭建凉棚、搞青贮窖、购买铡草机、青贮机、打草机、捆草机、打水井等等，投入非常大，对于平均年收入不到2000元的牧户来说如果没有国家的支持，根本没有能力投资。目前国家的草原保护政策投入标准很低，对于牧户损失只是象征性的补偿。那么在这种情况下牧户只有两种选择，一是不遵守国家的禁牧政策，进行偷牧，这样，国家的禁牧政策流于形式；二是减少牲畜的头数。但是在纯牧区，牧户的大部分生活来源就是养殖牲畜。减少牲畜头数就意味着牧户减少收入，本来贫困的生活变得更加贫困，迫使牧民最终走上破坏草原的道路，这种现象在赤峰市一些地方已经出现端倪。
(四)牧民组织化程度偏低，畜产品市场体系建设落后
尽管整个赤峰市已经出现了很多协会和中介组织，但是通过调查发现这些协会和中介组织普遍存在规模小、质量低、覆盖率小、带动能力弱等问题，而且很多集中在一些市和旗县一级，在广大的牧区，一般只有经纪人活动。巴林右旗作为一个典型的牧业区，每年的羊绒产量达400吨左右，是我国重要的羊绒产区，但令人惊奇的是整个旗县竟然没有一个农畜产品交易市场，每年的羊绒和羊毛都是经纪人通过各种关系联系南方的收购商在牧户的家门口进行买卖，根据调查90％以上的牧民都不了解外面的价格和质量信息。整个旗县活跃着20多名经纪人，在收购中除了肉眼观察、手摸外，没有任何检验设施。在巴林右旗整个羊绒、羊毛的流通过程基本上有两种路线：
(1)村(或嘎查)的小经纪人——大的经纪人——大的经销商——赤峰市的加工企业。
(2)村(或嘎查)的小经纪人——大的经纪人——大的经销商——南方的经纪人——南方的加工企业。
由于缺乏畜产品交易市场，没有形成稳定的销售渠道和分级制度，流通环节较多，信息流通不畅，导致畜产品的价格低且波动过于频繁，畜产品的质量难以提高，影响了农牧民的生产和收入，同时对草原保护也造成了负面影响。
(五)草原监理体系不健全，人员过少经费不足国家这几年对草原建设和保护投入了大量的资金但对于草原监理所投入严重不足，基层的草原监理体系不健全，经费不足。赤峰市12个旗县中只有8个独立的草原监理所，其他旗县的和草原站合并。全市只有307个监理员，平均每个监理员负责28万亩的草原，草原监理人员过少，而且市里的草原监理员平时很少下乡，主要负责的是一些通告到市里的草原违法案件，对于草原偷牧、违规开垦、采挖行为等基本上没有起到监督作用。尽管旗县有监理所，苏木有禁牧队，但一方面由于事业费 过少，缺乏必要的办公设备，难以开展工作。另一方面由于草原地形复杂，面积过大，牧民居住极其分散，使得监督工作难度增大。在基层草原监理所，每年的事业费只有1000多元，缺乏必要的办公设备，开展工作只能靠自行车和人力。面对崎岖不平、地形复杂的茫茫草原，没有汽车根本就无法开展工作。如果草原监理工作不到位，草原保护也只能是事倍功半。
三、政策建议
(一)协调国家相关政策，为草原保护提供良好的政策环境
面对草原保护工作中出现的问题，必须根据当地实情，制定出切实有效、符合实际、相互协调的政策措施，在国家层面做好协调工作，对不同政策、不同项目的出台给当地造成的后果应该提前分析，避免政策或项目的相互冲突给当地的草原保护工作带来负面影响。针对退牧还草与退耕还林政策之间的冲突，应该明确规定政策的适用范围，坚持因地制宜的原则，在不适宜的地区坚决退出，避免因政策原因给草原保护工作带来不良后果。
(二)草原保护投入政策立法化
草原生态环境的治理需要长期稳定的政策和投入，稳定的政策是充分发挥政策效果的必要条件。如果财政投入政策不稳定，就难以保障政策作用的发挥和政策最终的实施效果。因此应借鉴欧美等国家的经验，制定和颁布草原治理投入法，通过法律对财政投入政策进行规定，确保各项投入政策的稳定。另一方面，通过制定财政投入法律，还可以对各项草原保护资金的投向和领域给予明确的界定，从而减少各项资金在使用方向和领域的重复和交叉，提高财政保护草原资金的使用效率，形成一个内容全面、结构合理的草原保护投入政策体系。
(三)以直接补贴为基础，逐步建立针对牧民的收入补偿制度
在美国、欧盟、日本等国家都有专门针对畜牧生产者的补贴制度，以鼓励他们在保护环境方面作出的牺牲，补偿他们的损失。而我国目前还没有这样的政策。在农区，实行了粮食直接补贴政策，种植相应品种的粮食便有补贴，而牧区却没有这样的政策。从政策层面上分析，农民和牧民的地位是不平等的。因此，借鉴国外做法，我国应尽快建立以直接补贴为基础的牧民收入补偿制度。
一是尽快出台专门针对牧民的直接补贴制度，国外经验和我国的粮食直接补贴近两年的实践表明，直接补贴政策对于提高牧民保护草原生态环境的积极性有明显作用。因此应该尽快建立对牧民的直接补贴制度，制定草原禁牧休牧补贴标准，对牧民开展人工种草和减少放牧量，参照种粮补贴向牧户发放直接补贴，提高牧民保护草原生态环境的积极性。
二是建立草原生态补偿机制，借鉴国外经验，针对牧民在生态环境保护中作出的牺牲，以建立和完善退牧还草的配套政策为重点，进一步完善对牧民的收入补偿制度。一方面增加补贴规模，提高补贴标准。根据禁牧舍饲后牧户生产生活开支大量增加的状况，提高补贴规模和补贴标准，建立草原生态补偿机制，有效弥补牧民因保护草原而损失的收入。
(四)提高牧民的组织化程度，建立健全畜产品市场体系
提高牧民的组织化程度，帮助牧民减少进入市场的风险，建立健全畜产品的市场体系是提高牧民收入、保护草原的一个重要方面。政府可以通过大力宣传、免税、贷款优惠等政策引导和鼓励农牧民发展专业协会，通过专业协会为农牧民提供各种社会化服务，带领农牧民进行统一生产、标准化生产，提高农牧民的收入水平。在原有的畜产品交易中心的基础上，应该在旗县一级大力发展各种中小型的畜产品批发市场和零售市场，充分发挥市场体系的作用，减少流通环节，起到传递信息、提高收入、有效配置生产要素的作用，改变牧民只管生产不管市场，蹲在自家门口等着卖的现象。
(五)完善草原监理机构，加强对草原保护工作的监督管理
草原保护的监督管理是确保草原保护工作成效的重要一环。我国草原监理工作由于起步较晚，草原监理机构不健全，人员过少，执法困难，这些问题严重影响草原监理机构职能的发挥和草原保护工作的成效。根据这种情况应当按照《草原法》的规定，建立和完善草原监督管理机构，按照“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的原则提高对监理人员依法护草的能力。
(作者单位：农业部农村经济研究中心 中央财经大学)
一、赤峰市在协调草原保护和提高农牧民收入方面的做法
赤峰市是内蒙古传统的牧区，是距离北京最近的草原，包括7旗2县3区。草原面积8600多万亩，占全市国土面积的65％，可利用面积7300多万亩。建国后，赤峰市人口和牲畜头数迅速增加．1949~2003年分别增长了1．7倍和7．8倍。而草原面积由于人口的增加、建设用地、开矿、开垦农田等行为却在不断减少。由于人口和牲畜数量增长过快，对草原压力过大，长期以来，内蒙古整个草原都处于严重的超载过牧状况，赤峰市90％以上的草原退化，3100万亩草原严重退化，整个内蒙古草原生态环境日益恶化。根据这种状况，赤峰市在草原保护方面遵循了大面积保护、重点建设的基本原则。主要采取禁牧舍饲、封育禁牧、季节性休牧、划区轮牧、生态移民、飞播牧草、草地改良(包括引洪于灌、补播、人工施肥等)、人工种草、草场围栏等措施，保护生态环境。通过大力治理，尤其是实行封育禁牧后赤峰市的草原植被有了明显恢复，生态环境逐渐好转。
但是，在保护草原的同时，牧民却付出了沉重的代价。禁牧舍饲、划区轮牧、草畜平衡要求牧民转变生产方式，由放牧式转为舍饲，增加投入，减少牲畜数量，这些都导致牧民收入减少。牧民收入减少的直接后果就是对保护草原积极性不高，经常破坏草原保护的设施，不执行保护草原的各项规定。随着国家各项草原保护措施的深入实施，保护草原与提高农牧民收入的矛盾尖锐起来。为了配合保护草原的任务，赤峰市政府从以下几个方面帮助牧民转变生产方式，提高收入，增强保护生态环境的意识。
(一)积极落实国家政策，减轻牧民负担
包括两方面的内容：一是取消税费，减免牧民的负担。牧区从2002年取消牧业税，两年全部取消农业税，同时免去增值税。据调查目前牧民除每年的防疫费和人工授精费外，国家和集体没有任何收费项目。根据调查，中等规模的牧民以往一年的农牧业税有5000～6000元左右，占总收入的30％左右。减免农牧业税有效地减轻了牧民的负担。二是落实国家政策，对牧民的保护草原行为提供一定的补助。对封育禁牧、生态移民、退牧还草、围栏等提供补助，对舍饲禁牧的牧户提供一定面积的饲料地。这些补助性的措施一定程度上支持了牧民开展草原的建设活动，同时也弥补了一部分牧民因为保护草原而受到的损失。
(二)引导广大牧民转变生产方式，由一业向多业发展
赤峰市通过多种方式引导牧民转变生产方式。首先引导牧民定居，将牧民从生态脆弱地带迁出，提供饲料地、优惠贷款、统一宅基地等，为牧民定居提供条件。其次，配合禁牧舍饲，鼓励牧民向奶牛、肉牛、肉羊、草原木鸡、肉鸭、生猪等适合舍饲的产业转移，推进产业化生产。到2004年底，赤峰市投入资金1．68亿元人民币进行舍饲的基础设施建设，新建394．2万平方米的棚圈、153．5万立方米的青贮窖，购进打草机、青贮机等8257万台(件)，发展肉羊专业村119个，肉牛小区135个，肉牛专业村168个。在奶牛方面，旗政府引进4300多头优良奶牛，建立104个奶牛养殖小区，107个挤奶站，为牧户提供购买奶牛优惠贷款，按照一头奶牛一亩人工草，一亩青贮饲料地，十亩饲料地的标准进行，定期帮助牧民检疫等措施。通过这些措施鼓励牧民转变生产方式，由一业为主向多业发展。
(三)优化牲畜结构，改良牲畜品种
首先，引导牧民减少大牲畜的数量，减轻对草原的压力。政府鼓励牧户减少马、牛和对草原破坏严重的山羊数量，增加人工养殖奶牛、肉羊的数量，减轻牲畜对草原的破坏和压力。其次改良牲畜品种。赤峰市巴林右旗近几年大量淘汰当地的蒙古牛和草原红牛，引进出肉率高、上膘早、出栏时间短的西门塔尔和夏洛来牛，同时发展无公牛乡，引进优良的冷冻精液，全部采用人工授精，不允许进行本交，公牛全部当年出栏。在肉羊方面，淘汰产量低、肉质差、出栏时间长的大尾巴羊和乌珠穆沁羊，大量引进萨福特、美利奴羊。这些优良的品种，可以实现当年出栏，在春天产羔，经过育肥6个月，就可以出栏，不用越冬，既减少了对饲料饲草的需求，也不会因为越冬增加羔羊的死亡率，从而增加了牧民的收入，减轻了对草原的压力，从一定程度上协调了增加牧民收入和保护草原的双重任务。目前牛产业几乎95％1)2上实现了良种化，肉羊方面良种率也达到了80％以上。
(四)向牧民提供各种技术培训，提高牧民的饲养技术水平
培训的内容包括秸秆转化技术、青贮饲料技术、家畜饲养技术、家畜改良技术、人工授精技术、草原管理技术等。每年旗里培训乡镇一级，乡镇培训嘎查一级。培训的形式多种多样，有会议、培训班、现场指导、对比试验等，并且规定旗县畜牧局中级以上职称的人员每年必须完成一定量的培训任务，作为年终考核的一项指标。据统计巴林右旗全旗每年培训人次1．2万～1．3万左右。通过这些措施，部分地解决了牧民在生产中遇到的一些技术问题。
(五)鼓励各种中介组织，带动牧户进入市场
赤峰市政府采取各种优惠政策，促进畜牧业龙头企业大力发展，如政府负责公司所在地的水、电、路等基础设施，提供土地和优惠贷款、免去地税等。目前赤峰市已经有一些大型龙头企业，如国家级农业产业化龙头公司草原兴发公司、省级农业产业化龙头公司福大公司、东方万旗公司、锦绣大地公司等。这些大型龙头企业一般都实行企业+基地+农牧户、企业+农牧户或者企业+协会+牧户的模式，有效地带动了农牧户进入市场，减少风险，提高收入。其中仅草原兴发公司每年通过草原加农户饲养肉羊、草原绿鸟鸡等带动了周围大约10万户的牧户，有效地提高了牧民的收入。政府还鼓励各种协会发展。目前赤峰市涌现出了一批具有一定规模的协会。截至2005年上半年，养羊协会有390个，肉牛协会有39个，销售额达到3320万元，经纪人达到743个，经纪人的销售额为5500万元。而且在林西 县还成立了北方最大的活畜交易市场。这些协会、中介组织和交易市场在帮助牧民牲畜品种改良、防疫检疫、销售等方面起到了一定的作用。
(六)调整畜牧业的空间结构，形成优劣势互补
根据舍饲禁牧后秋冬天牧民普遍缺乏饲草料的状况，内蒙古赤峰市从全市范围内调整生产结构。目前，已经形成了“北繁南育”的生产结构，即北方的牧区大部分从事牲畜的繁殖，当幼畜长到3个月时，出栏转移到南方农区，利用农区饲草料丰富的资源条件，大力发展育肥，减轻草场压力，增加畜产品供给，打破牛羊肉供给季节性不平衡的局面。农区和牧区分别利用各自的资源和分工优势，农牧结合，农牧互补，以农养牧，共同发展，缓解草原牧场压力。牧区繁育、农区和半农半牧区育肥的模式，促进了草原畜牧业区域布局的调整和优化。
从赤峰市的经验看，除了严格落实国家的有关政策外，在协调草原保护和提高农牧民的收入方面可以总结为：在保护草原的同时注意调整农牧业的经济结构、转变农牧民的生产方式、改良牲畜品种、提供技术培训、鼓励龙头企业和各种协会发展带动牧户进入市场，突破牧区结构，从全市范围内调整农牧结构。
二、草原保护与提高农牧民收入中存在的问题
(一)国家有关政策不协调，给草原保护带来负面影响
主要表现在两个方面：一是退耕还林与退牧还草政策之间有冲突。国家规定退牧还草政策是每年每亩补助5．5公斤陈化粮加上20元的补助，从2001年开始连续5年。2003年后开始折算为现金，陈化粮按0．64的比例折算，乘以每公斤价格1．4元，最后是每亩4．95元，再加上每亩20元，总共每亩24．95元。退耕还林政策是每亩200斤粮食，其中玉米100斤，小麦100斤，再加上每亩20元，连续给8年。2003年开始实行，2004年全部折算为现金，计算下来每亩160元补贴。由于退耕还林国家投入较大，群众和地方政府愿意搞退耕还林，在一些本来适宜长草的地方种植树木，盲目地开垦草地。但是在草原地带，由于特有的气候条件，降雨量稀少，土壤涵养水源能力有限，树木成活率低，很多种植的树木遇到干旱年份就大片死掉，沦为沙地。而为退耕还林开垦的草地则成为环境恶化的加速器，进一步加剧了草原沙化的程度。二是一些投资项目不协调，存在项目真空。以赤峰市巴林右旗为例，2001年参加了京津沙源项目，补贴面积为370万亩，平均每年每亩草地补助80元，从2001年起，连续补助5年。而2002年以后，农业部又专门出台了禁牧舍饲项目，但是同时规定有京津沙源项目的地区就不能有农业部的禁牧舍饲项目。所以，巴林右旗只能享受370万亩的京津沙源项目。但是，从2004年开始，巴林右旗根据上级要求开始强制实行全年禁牧政策，全旗1200万亩的草场有1000万亩实行了全年禁牧，但只有370万亩的草场得到了补助，农牧民为此付出了相当大的代价，地方政府的工作非常难以开展，牧户由于生活所迫常常不执行禁牧舍饲的规定。
(二)草原保护政策不能完全落实，相当一部分资金被挪用
体现在两个方面，一是国家草原保护政策不能完全落实。尽管国家出台了《草原法》、《草——畜平衡管理办法》、《甘草、麻黄草平衡管理制度》等法律和规章制度，但是在基层这些政策并没有完全落实。很多地方都存在超载过牧，由于监管不力，草原开矿、采挖中药材、开荒、取沙等行为屡禁不止，一些平坦的腹地很多都已经被开垦为农田和饲料田。在一些地方，全年禁牧政策也流于形式。很多牧民白天不放牧，晚上集中在有限的草地上偷牧，而且这已经成为牧民和政府之间公开的秘密。二是国家保护草原的经费没有完全用于草原项目。根据调查，中央政府投入的资金大约只有70％左右用于草原保护，其他30％都被用于充实地方政府财政。由于资金被部分挪用，对牧民和草原的投入减少，旗县等基层政府经费不足，大面积的持续的有力度的草原保护工作难以开展，急需对草原建设及保护资金进行严格监督。
(三)禁牧舍饲投入不足，牧户生活受到影响
为了尽快恢复草原生态环境，内蒙古赤峰市实行了全年禁牧政策。但是全年禁牧舍饲由于投入不足，对农牧民的收入造成很大影响。禁牧舍饲以后，牧民必须建设棚圈、搭建凉棚、搞青贮窖、购买铡草机、青贮机、打草机、捆草机、打水井等等，投入非常大，对于平均年收入不到2000元的牧户来说如果没有国家的支持，根本没有能力投资。目前国家的草原保护政策投入标准很低，对于牧户损失只是象征性的补偿。那么在这种情况下牧户只有两种选择，一是不遵守国家的禁牧政策，进行偷牧，这样，国家的禁牧政策流于形式；二是减少牲畜的头数。但是在纯牧区，牧户的大部分生活来源就是养殖牲畜。减少牲畜头数就意味着牧户减少收入，本来贫困的生活变得更加贫困，迫使牧民最终走上破坏草原的道路，这种现象在赤峰市一些地方已经出现端倪。
(四)牧民组织化程度偏低，畜产品市场体系建设落后
尽管整个赤峰市已经出现了很多协会和中介组织，但是通过调查发现这些协会和中介组织普遍存在规模小、质量低、覆盖率小、带动能力弱等问题，而且很多集中在一些市和旗县一级，在广大的牧区，一般只有经纪人活动。巴林右旗作为一个典型的牧业区，每年的羊绒产量达400吨左右，是我国重要的羊绒产区，但令人惊奇的是整个旗县竟然没有一个农畜产品交易市场，每年的羊绒和羊毛都是经纪人通过各种关系联系南方的收购商在牧户的家门口进行买卖，根据调查90％以上的牧民都不了解外面的价格和质量信息。整个旗县活跃着20多名经纪人，在收购中除了肉眼观察、手摸外，没有任何检验设施。在巴林右旗整个羊绒、羊毛的流通过程基本上有两种路线：
(1)村(或嘎查)的小经纪人——大的经纪人——大的经销商——赤峰市的加工企业。
(2)村(或嘎查)的小经纪人——大的经纪人——大的经销商——南方的经纪人——南方的加工企业。
由于缺乏畜产品交易市场，没有形成稳定的销售渠道和分级制度，流通环节较多，信息流通不畅，导致畜产品的价格低且波动过于频繁，畜产品的质量难以提高，影响了农牧民的生产和收入，同时对草原保护也造成了负面影响。
(五)草原监理体系不健全，人员过少经费不足国家这几年对草原建设和保护投入了大量的资金但对于草原监理所投入严重不足，基层的草原监理体系不健全，经费不足。赤峰市12个旗县中只有8个独立的草原监理所，其他旗县的和草原站合并。全市只有307个监理员，平均每个监理员负责28万亩的草原，草原监理人员过少，而且市里的草原监理员平时很少下乡，主要负责的是一些通告到市里的草原违法案件，对于草原偷牧、违规开垦、采挖行为等基本上没有起到监督作用。尽管旗县有监理所，苏木有禁牧队，但一方面由于事业费 过少，缺乏必要的办公设备，难以开展工作。另一方面由于草原地形复杂，面积过大，牧民居住极其分散，使得监督工作难度增大。在基层草原监理所，每年的事业费只有1000多元，缺乏必要的办公设备，开展工作只能靠自行车和人力。面对崎岖不平、地形复杂的茫茫草原，没有汽车根本就无法开展工作。如果草原监理工作不到位，草原保护也只能是事倍功半。
三、政策建议
(一)协调国家相关政策，为草原保护提供良好的政策环境
面对草原保护工作中出现的问题，必须根据当地实情，制定出切实有效、符合实际、相互协调的政策措施，在国家层面做好协调工作，对不同政策、不同项目的出台给当地造成的后果应该提前分析，避免政策或项目的相互冲突给当地的草原保护工作带来负面影响。针对退牧还草与退耕还林政策之间的冲突，应该明确规定政策的适用范围，坚持因地制宜的原则，在不适宜的地区坚决退出，避免因政策原因给草原保护工作带来不良后果。
(二)草原保护投入政策立法化
草原生态环境的治理需要长期稳定的政策和投入，稳定的政策是充分发挥政策效果的必要条件。如果财政投入政策不稳定，就难以保障政策作用的发挥和政策最终的实施效果。因此应借鉴欧美等国家的经验，制定和颁布草原治理投入法，通过法律对财政投入政策进行规定，确保各项投入政策的稳定。另一方面，通过制定财政投入法律，还可以对各项草原保护资金的投向和领域给予明确的界定，从而减少各项资金在使用方向和领域的重复和交叉，提高财政保护草原资金的使用效率，形成一个内容全面、结构合理的草原保护投入政策体系。
(三)以直接补贴为基础，逐步建立针对牧民的收入补偿制度
在美国、欧盟、日本等国家都有专门针对畜牧生产者的补贴制度，以鼓励他们在保护环境方面作出的牺牲，补偿他们的损失。而我国目前还没有这样的政策。在农区，实行了粮食直接补贴政策，种植相应品种的粮食便有补贴，而牧区却没有这样的政策。从政策层面上分析，农民和牧民的地位是不平等的。因此，借鉴国外做法，我国应尽快建立以直接补贴为基础的牧民收入补偿制度。
一是尽快出台专门针对牧民的直接补贴制度，国外经验和我国的粮食直接补贴近两年的实践表明，直接补贴政策对于提高牧民保护草原生态环境的积极性有明显作用。因此应该尽快建立对牧民的直接补贴制度，制定草原禁牧休牧补贴标准，对牧民开展人工种草和减少放牧量，参照种粮补贴向牧户发放直接补贴，提高牧民保护草原生态环境的积极性。
二是建立草原生态补偿机制，借鉴国外经验，针对牧民在生态环境保护中作出的牺牲，以建立和完善退牧还草的配套政策为重点，进一步完善对牧民的收入补偿制度。一方面增加补贴规模，提高补贴标准。根据禁牧舍饲后牧户生产生活开支大量增加的状况，提高补贴规模和补贴标准，建立草原生态补偿机制，有效弥补牧民因保护草原而损失的收入。
(四)提高牧民的组织化程度，建立健全畜产品市场体系
提高牧民的组织化程度，帮助牧民减少进入市场的风险，建立健全畜产品的市场体系是提高牧民收入、保护草原的一个重要方面。政府可以通过大力宣传、免税、贷款优惠等政策引导和鼓励农牧民发展专业协会，通过专业协会为农牧民提供各种社会化服务，带领农牧民进行统一生产、标准化生产，提高农牧民的收入水平。在原有的畜产品交易中心的基础上，应该在旗县一级大力发展各种中小型的畜产品批发市场和零售市场，充分发挥市场体系的作用，减少流通环节，起到传递信息、提高收入、有效配置生产要素的作用，改变牧民只管生产不管市场，蹲在自家门口等着卖的现象。
(五)完善草原监理机构，加强对草原保护工作的监督管理
草原保护的监督管理是确保草原保护工作成效的重要一环。我国草原监理工作由于起步较晚，草原监理机构不健全，人员过少，执法困难，这些问题严重影响草原监理机构职能的发挥和草原保护工作的成效。根据这种情况应当按照《草原法》的规定，建立和完善草原监督管理机构，按照“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的原则提高对监理人员依法护草的能力。
(作者单位：农业部农村经济研究中心 中央财经大学)