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摘 要：随着环境保护工作的开展，环境绩效审计作为改善环境管理、提高环境管理绩效的工具，已引起政府相关部门和学术界的高度重视。结合河南省焦作市建设中原经济区经济转型示范市的建设规划与环境绩效审计的现状，分析了中国实施环境绩效审计面临的问题，并针对性地提出实施环境绩效审计的对策。
关键词：环境绩效审计；评价标准；对策；河南省焦作市
中图分类号：F239.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0099-02
引言
进入21世纪以来，环境问题受到了世界各国的高度关注。作为发展中国家，中国面临着经济发展和环境保护的双重压力，要实现经济增长方式的转变，推行循环经济，实现可持续发展，实施环境绩效审计势在必行。
焦作市位于河南省西北部，经济社会发展水平位于全省前列，2009年全年焦作GDP 1 116亿元，人均GDP 32 640元，位居河南省第二位。焦作市工业、农业、旅游业发展基础较好，城镇化发展较快，资源枯竭型城市转型发展成效明显，在中原经济区建设中具有重要地位。2012年2月，被河南省政府确定为建设中原经济区经济转型示范市。为实现建设中原经济区经济转型示范市的目标，就环境审计而言，仅借助常规的环境合规性和财务审计是不够的。环境绩效审计作为改善环境管理、提高环境管理绩效的工具，已引起政府相关部门和学术界的高度重视。分析制约环境绩效审计发展的因素，制定相应对策，促进环境绩效审计的顺利实施，对焦作市建设中原经济区经济转型示范市具有重要的意义。
一、环境绩效审计的现状
在中国，环境审计的重点集中在环保资金财务收支和合规性审计上，但近年来正向环境污染治理项目和生态环境建设工程的绩效审计方向发展。审计署近年来组织了较多的环境审计项目，如青藏铁路、退耕还林试点工程、天然林资源保护工程、“三河三湖”水污染防治、黄河流域水污染防治等到一系列环境审计项目。环境审计在审查和评价政府和企业事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任方面初见成效，有效地保护了当地的生态平衡。同时，审计署也初步进行了环境绩效审计的探索性实践，如对“三河三湖”项目开展了环境绩效审计，并取得了一定的成果。
河南省自2008年首次将环境效益列入审计项目，除此之外，对大中型水库移民后期扶持资金是否到位，土地开发整理资金使用情况、农村沼气建设资金使用情况等也进行了全面审计调查，河南省环境审计取得了初步发展。但是环境审计主要涉及环境财务审计和环境合规性审计，绩效审计较少涉及。2010年河南省审计厅提出，着力构建多元资源环境审计格局，全方位扩大资源环境审计领域，希望通过审计手段应对当前人均自然资源短缺、环境污染等问题，促进全省经济社会的可持续发展。在2012年发布的焦作市建设中原经济区经济转型示范市总体方案中明确指出，强化环境综合整治，加大节能减排力度，发展循环经济，构建生态网络框架，推动经济由资源能源依赖型向循环绿色低碳型转变，全面增强可持续发展能力。
二、实施环境绩效审计面临的问题
1.社会公众的环保意识淡薄，环境绩效审计意识薄弱。《中国公众环境意识调查》（2007.12）报告指出，经过长期以来相关环境科学以及环境保护的宣传，社会公众初步接受了基本的环境科学知识。但总体来看，目前社会公众对环境保护意识的认知总体呈现高知晓率与低正确率并存的状态，其中就包括对于环境审计方面的理解错误，而对环境绩效审计更是一知半解。
2.环境绩效审计的效益具有滞后性。河南省作为一个发展相对落后的农业大省，既不能为了经济发展牺牲环境，也不能为了保护环境而放弃经济发展。如何在环境和发展之间求得平衡，已关系到可持续发展和构建和谐社会目标的实现。环境保护是一项复杂的系统工程，环境质量的改善也需要一个长期的过程，政府环境审计项目的效益表现为经济效益的间接性和滞后性。比如退耕还林试点工程，不能仅凭退耕还林的具体范围、面积增加了，森林覆盖率提高了，就简单地评价项目的效益；要从整体、全局角度去评价，可以分别从生态效果、社会效果、经济效果三个方面对退耕还林工程的有效性进行分析。生态方面主要看退耕还林工程是否使空气质量得到净化，水土流失得到治理以及沙尘天气是否减少；社会影响方面主要看退耕还林工程是否对劳动力及就业有一定的影响，是否促进产业结构调整；经济方面主要看退耕区的农户收入变化情况，畜牧业的发展情况，以及对粮食产量的影响等。仅凭几个指标无法对退耕还林工程进行综合的客观评价，而且有的项目的效益可能需要几年或十几年才能有所体现，比如退耕还林、天然林保护，应该说短期内是不能产出直接效益的，经济林在造林后十年才开始有收益，有的则需要十五至二十年左右才会有收益。审计人员难以评价项目的效益。同时这些项目很难获得审计证据，尤其是定量化的证据，当然，发表审计意见的难度比财务审计要大得多。
3.缺乏统一的环境绩效审计评价标准。环境绩效审计涉及水环境、大气环境和土壤环境等各个方面，每个方面又涉及很多内容，涉及的评价标准有水环境保护标准、大气环境保护标准、土壤环境保护标准、环境噪声标准、核辐射与电磁辐射环境保护标准、生态环境保护标准等。其中水环境保护标准包括水环境质量标准和水污染物排放标准两大类，水环境质量标准具体有地表水环境质量标准、海水水质标准、地下水质量标准、农田灌溉水质标准等；水污染物排放标准涉及医疗机构水污染物排放标准、啤酒工业污染物排放标准、城镇污水处理厂污染物排放标准等。除了全国统一的国家环境保护标准，各省依据国家标准根据各省省情还制定了各种地方标准，包括标准文本和征集意见。
4.基层审计机构有待完善。基层审计机关环境绩效审计常设机构有待完善。目前，河南省审计厅负责环境绩效审计的部门主要是农业与资源环保审计处，地市级审计局（比如焦作市审计局）负责环境绩效审计的部门是农业与资源环保审计科。而在各县级审计机关中，无对应的环境审计责任部门。基层审计机关人员除参加过环保系统组织的环保资金财务收支审计外，很少涉及环境绩效审计，在参与省厅组织的环境绩效审计时，往往是从各科室抽调人员临时组成，环境绩效审计队伍不够稳定、不够专业。 三、实施环境绩效审计的对策
1.提高社会公众对环境绩效审计的认识。实施环境绩效审计，首先要提高人们对环境绩效审计重要性的认识。政府部门应调动社会各界做好环境保护的宣传与教育，提高全民环境保护意识和环境危机感。要通过多种形式对环境绩效审计进行宣传，如开展专业培训班、通过各种媒体宣传等，让社会公众了解、关心并支持环境绩效审计。全民环境保护意识的提高、民众的积极参与等都会为环境绩效审计创建良好的审计环境。
2.拓展环境绩效审计的范围。各级审计机关要紧密结合本地实际，逐步将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到海洋资源、森林资源、矿产资源、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域。焦作市建设中原经济区经济转型示范市总体方案中指出，加强资源节约和环境保护，增强可持续发展能力支撑。在加强污染防控方面提出要加大区域内黄河、海河等重点流域水污染防治力度，率先探索跨流域、跨区域污染联防联控、跨界防治机制，推动建立海河上游、沁河流域生态补偿机制。在构建良好生态网络方面提出要推动林业生态向纵深发展，构建“一区”（南太行山地生态区）、“两带”（沿黄生态涵养带、南水北调中线景观带）、“三网”（道路林网、河渠林网、农田林网）生态构架。推进黄河湿地国家级自然保护区、太行山猕猴国家级自然保护区建设，加快矿区生态治理、农村土壤修复，打造城市水系生态走廊，建设生态园林城市，创建国家森林城市。这些都将成为环境绩效审计的覆盖面。
3.构建完善的环境绩效审计标准体系，提炼经典审计项目的经验。虽然环境绩效审计涉及的环境标准繁多，环境标准不够完善，但是一些相似项目的标准是可以借鉴的。比如，水环境质量标准中的地表水环境质量标准，具体规定了应从哪些方面进行评价，评价时选取哪些指标以及各种指标所占权重等，类似项目评价过程中可以借鉴，当然借鉴时要根据项目实际情况对指标的选取和各指标的权重进行调整。同时，可以借鉴国外环境绩效审计的经验，结合中国环境效益审计的实际，逐步建立环境绩效审计标准体系。焦作市审计部门在具体的审计项目上，可以借鉴INTOSAI对水资源、可持续发展和生物多样性、渔业、森林、可持续能源和温室气体变化等审计规范的做法，建立具体环境项目绩效审计的规范，并提炼推广经典审计项目的经验，使环境绩效审计走上规范化、制度化的道路。
4.不断创新审计方式与方法。首先，要根据环境保护具有跨行政区域的特点，组织相关审计机关和协调相关主管部门积极开展合作审计，促进跨行政区域环境问题的解决。比如海河流域水污染防治需要北京、天津、河北、河南、山西和山东等省市联合审计，并建立协商机制。其次，由于环境项目的效益具有滞后性，对于关系国计民生的重大资源开发利用和环保工程项目、重大资源环境管理政策措施和战略规划等（如国家大江大河及湖泊治理规划、退耕还林工程和节能减排政策执行），要积极采取跟踪审计，确保国家重点建设项目得到顺利实施。最后，要积极运用信息技术与方法。为此要积极探索使用行业主管部门已有的监测、测量技术方法（如全球卫星定位系统（GPS）和环境质量监测技术等）以及其他监督检查手段与方法（如排污费核定和污染物减排核算办法等）。通过与环保、林业和水利等相关行业主管部门的合作，建立技术方法规范，克服环境绩效审计的主要技术障碍。
参考文献：
[1] 孙波，李志明，刘迎祥.加强政府环境绩效审计的思考[J].经济研究导刊，2011，（36）.
[2] 李丽青.中国环境审计发展面临的形势和挑战[J].会计之友，2009，（5）.
[3] 田冠军，高飞.环境绩效审计评价指标体系思考[J].商业会计，2011，（11）.
[4] 邵世凤.环境审计实施障碍及其对策分析[J].财会通讯综合：下，2009，（5）.
[5] 杜敏，孙婧.环境绩效审计若干问题研究[J].财会通讯综合：下，2011，（4）.
[责任编辑 陈丹丹]c
关键词：环境绩效审计；评价标准；对策；河南省焦作市
中图分类号：F239.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0099-02
引言
进入21世纪以来，环境问题受到了世界各国的高度关注。作为发展中国家，中国面临着经济发展和环境保护的双重压力，要实现经济增长方式的转变，推行循环经济，实现可持续发展，实施环境绩效审计势在必行。
焦作市位于河南省西北部，经济社会发展水平位于全省前列，2009年全年焦作GDP 1 116亿元，人均GDP 32 640元，位居河南省第二位。焦作市工业、农业、旅游业发展基础较好，城镇化发展较快，资源枯竭型城市转型发展成效明显，在中原经济区建设中具有重要地位。2012年2月，被河南省政府确定为建设中原经济区经济转型示范市。为实现建设中原经济区经济转型示范市的目标，就环境审计而言，仅借助常规的环境合规性和财务审计是不够的。环境绩效审计作为改善环境管理、提高环境管理绩效的工具，已引起政府相关部门和学术界的高度重视。分析制约环境绩效审计发展的因素，制定相应对策，促进环境绩效审计的顺利实施，对焦作市建设中原经济区经济转型示范市具有重要的意义。
一、环境绩效审计的现状
在中国，环境审计的重点集中在环保资金财务收支和合规性审计上，但近年来正向环境污染治理项目和生态环境建设工程的绩效审计方向发展。审计署近年来组织了较多的环境审计项目，如青藏铁路、退耕还林试点工程、天然林资源保护工程、“三河三湖”水污染防治、黄河流域水污染防治等到一系列环境审计项目。环境审计在审查和评价政府和企业事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任方面初见成效，有效地保护了当地的生态平衡。同时，审计署也初步进行了环境绩效审计的探索性实践，如对“三河三湖”项目开展了环境绩效审计，并取得了一定的成果。
河南省自2008年首次将环境效益列入审计项目，除此之外，对大中型水库移民后期扶持资金是否到位，土地开发整理资金使用情况、农村沼气建设资金使用情况等也进行了全面审计调查，河南省环境审计取得了初步发展。但是环境审计主要涉及环境财务审计和环境合规性审计，绩效审计较少涉及。2010年河南省审计厅提出，着力构建多元资源环境审计格局，全方位扩大资源环境审计领域，希望通过审计手段应对当前人均自然资源短缺、环境污染等问题，促进全省经济社会的可持续发展。在2012年发布的焦作市建设中原经济区经济转型示范市总体方案中明确指出，强化环境综合整治，加大节能减排力度，发展循环经济，构建生态网络框架，推动经济由资源能源依赖型向循环绿色低碳型转变，全面增强可持续发展能力。
二、实施环境绩效审计面临的问题
1.社会公众的环保意识淡薄，环境绩效审计意识薄弱。《中国公众环境意识调查》（2007.12）报告指出，经过长期以来相关环境科学以及环境保护的宣传，社会公众初步接受了基本的环境科学知识。但总体来看，目前社会公众对环境保护意识的认知总体呈现高知晓率与低正确率并存的状态，其中就包括对于环境审计方面的理解错误，而对环境绩效审计更是一知半解。
2.环境绩效审计的效益具有滞后性。河南省作为一个发展相对落后的农业大省，既不能为了经济发展牺牲环境，也不能为了保护环境而放弃经济发展。如何在环境和发展之间求得平衡，已关系到可持续发展和构建和谐社会目标的实现。环境保护是一项复杂的系统工程，环境质量的改善也需要一个长期的过程，政府环境审计项目的效益表现为经济效益的间接性和滞后性。比如退耕还林试点工程，不能仅凭退耕还林的具体范围、面积增加了，森林覆盖率提高了，就简单地评价项目的效益；要从整体、全局角度去评价，可以分别从生态效果、社会效果、经济效果三个方面对退耕还林工程的有效性进行分析。生态方面主要看退耕还林工程是否使空气质量得到净化，水土流失得到治理以及沙尘天气是否减少；社会影响方面主要看退耕还林工程是否对劳动力及就业有一定的影响，是否促进产业结构调整；经济方面主要看退耕区的农户收入变化情况，畜牧业的发展情况，以及对粮食产量的影响等。仅凭几个指标无法对退耕还林工程进行综合的客观评价，而且有的项目的效益可能需要几年或十几年才能有所体现，比如退耕还林、天然林保护，应该说短期内是不能产出直接效益的，经济林在造林后十年才开始有收益，有的则需要十五至二十年左右才会有收益。审计人员难以评价项目的效益。同时这些项目很难获得审计证据，尤其是定量化的证据，当然，发表审计意见的难度比财务审计要大得多。
3.缺乏统一的环境绩效审计评价标准。环境绩效审计涉及水环境、大气环境和土壤环境等各个方面，每个方面又涉及很多内容，涉及的评价标准有水环境保护标准、大气环境保护标准、土壤环境保护标准、环境噪声标准、核辐射与电磁辐射环境保护标准、生态环境保护标准等。其中水环境保护标准包括水环境质量标准和水污染物排放标准两大类，水环境质量标准具体有地表水环境质量标准、海水水质标准、地下水质量标准、农田灌溉水质标准等；水污染物排放标准涉及医疗机构水污染物排放标准、啤酒工业污染物排放标准、城镇污水处理厂污染物排放标准等。除了全国统一的国家环境保护标准，各省依据国家标准根据各省省情还制定了各种地方标准，包括标准文本和征集意见。
4.基层审计机构有待完善。基层审计机关环境绩效审计常设机构有待完善。目前，河南省审计厅负责环境绩效审计的部门主要是农业与资源环保审计处，地市级审计局（比如焦作市审计局）负责环境绩效审计的部门是农业与资源环保审计科。而在各县级审计机关中，无对应的环境审计责任部门。基层审计机关人员除参加过环保系统组织的环保资金财务收支审计外，很少涉及环境绩效审计，在参与省厅组织的环境绩效审计时，往往是从各科室抽调人员临时组成，环境绩效审计队伍不够稳定、不够专业。 三、实施环境绩效审计的对策
1.提高社会公众对环境绩效审计的认识。实施环境绩效审计，首先要提高人们对环境绩效审计重要性的认识。政府部门应调动社会各界做好环境保护的宣传与教育，提高全民环境保护意识和环境危机感。要通过多种形式对环境绩效审计进行宣传，如开展专业培训班、通过各种媒体宣传等，让社会公众了解、关心并支持环境绩效审计。全民环境保护意识的提高、民众的积极参与等都会为环境绩效审计创建良好的审计环境。
2.拓展环境绩效审计的范围。各级审计机关要紧密结合本地实际，逐步将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到海洋资源、森林资源、矿产资源、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域。焦作市建设中原经济区经济转型示范市总体方案中指出，加强资源节约和环境保护，增强可持续发展能力支撑。在加强污染防控方面提出要加大区域内黄河、海河等重点流域水污染防治力度，率先探索跨流域、跨区域污染联防联控、跨界防治机制，推动建立海河上游、沁河流域生态补偿机制。在构建良好生态网络方面提出要推动林业生态向纵深发展，构建“一区”（南太行山地生态区）、“两带”（沿黄生态涵养带、南水北调中线景观带）、“三网”（道路林网、河渠林网、农田林网）生态构架。推进黄河湿地国家级自然保护区、太行山猕猴国家级自然保护区建设，加快矿区生态治理、农村土壤修复，打造城市水系生态走廊，建设生态园林城市，创建国家森林城市。这些都将成为环境绩效审计的覆盖面。
3.构建完善的环境绩效审计标准体系，提炼经典审计项目的经验。虽然环境绩效审计涉及的环境标准繁多，环境标准不够完善，但是一些相似项目的标准是可以借鉴的。比如，水环境质量标准中的地表水环境质量标准，具体规定了应从哪些方面进行评价，评价时选取哪些指标以及各种指标所占权重等，类似项目评价过程中可以借鉴，当然借鉴时要根据项目实际情况对指标的选取和各指标的权重进行调整。同时，可以借鉴国外环境绩效审计的经验，结合中国环境效益审计的实际，逐步建立环境绩效审计标准体系。焦作市审计部门在具体的审计项目上，可以借鉴INTOSAI对水资源、可持续发展和生物多样性、渔业、森林、可持续能源和温室气体变化等审计规范的做法，建立具体环境项目绩效审计的规范，并提炼推广经典审计项目的经验，使环境绩效审计走上规范化、制度化的道路。
4.不断创新审计方式与方法。首先，要根据环境保护具有跨行政区域的特点，组织相关审计机关和协调相关主管部门积极开展合作审计，促进跨行政区域环境问题的解决。比如海河流域水污染防治需要北京、天津、河北、河南、山西和山东等省市联合审计，并建立协商机制。其次，由于环境项目的效益具有滞后性，对于关系国计民生的重大资源开发利用和环保工程项目、重大资源环境管理政策措施和战略规划等（如国家大江大河及湖泊治理规划、退耕还林工程和节能减排政策执行），要积极采取跟踪审计，确保国家重点建设项目得到顺利实施。最后，要积极运用信息技术与方法。为此要积极探索使用行业主管部门已有的监测、测量技术方法（如全球卫星定位系统（GPS）和环境质量监测技术等）以及其他监督检查手段与方法（如排污费核定和污染物减排核算办法等）。通过与环保、林业和水利等相关行业主管部门的合作，建立技术方法规范，克服环境绩效审计的主要技术障碍。
参考文献：
[1] 孙波，李志明，刘迎祥.加强政府环境绩效审计的思考[J].经济研究导刊，2011，（36）.
[2] 李丽青.中国环境审计发展面临的形势和挑战[J].会计之友，2009，（5）.
[3] 田冠军，高飞.环境绩效审计评价指标体系思考[J].商业会计，2011，（11）.
[4] 邵世凤.环境审计实施障碍及其对策分析[J].财会通讯综合：下，2009，（5）.
[5] 杜敏，孙婧.环境绩效审计若干问题研究[J].财会通讯综合：下，2011，（4）.
[责任编辑 陈丹丹]c