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摘 要：对当前政府投资项目审计监督面临的难题，盐都区创新投资审计信息化监督的做法等方面进行了表述，重点谈了构建富有特色的政府投资审计信息化监控体系的设想和建议。
关键词：政府投资审计；信息化；监控体系
中图分类号：F239.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0107-03
近年来，随着社会经济的持续、快速发展，各地政府对基础设施和社会公益事业等方面的财政投入力度也在不断加大。从理论上说，政府投资项目应该比一般投资项目具有更严格的管理程序，这是因为政府投资项目更容易受到社会各界人士、各方舆论的持续关注。但就实际情况而言，政府投资项目管理失控、“三超”现象（即项目概算超估算、项目预算超概算、项目决算超预算）屡禁不止、追加投入资金规模过大的情况仍在一定程度的存在着、发生着，这不仅使政府投资项目的投资效益下降，也使政府对投资项目的控制力不断削弱。这些问题的出现，固然有决策、设计、施工等环节的原因，但更与有关部门的监管缺失有相当大的关系。事实证明，发改局、财政局、建设局、审计局、监察局等行政主管部门可以而且应该在加强政府投资项目的监管上发挥更重要的职能作用，尤其是担负着在社会经济领域发挥“免疫系统”功能的审计部门，更是可以大有作为的。
审计部门可以通过对政府投资项目的决策过程、环境影响、土地使用、规划管理、招投标活动、工程建设实施和质量管理、安全生产情况、物资采购和资金使用、工程建设项目信息等重点环节实施监督检查，有效保障项目质量和资金安全，并切实提高政府投资效益。近年来，盐城市盐都区审计局牵头并委托盐都区内部审计协会负责业务指导和检查考核，在这方面作了一些有益的尝试，从建立政府投资项目审计管理平台入手，初步走出了一条在信息化条件下加强政府投资项目审计监管工作的新路。
一、当前政府投资项目审计监督面临的难题
各级审计机关政府投资项目审计的实践表明，政府投资项目审计在加强投资项目管理、规范投资市场秩序、节约政府投资资金、促进廉政建设等方面发挥着越来越重要的作用。但同时也必须看到，当前的政府投资项目审计工作面临的形势越来越复杂，遇到的困难也越来越多，主要表现在：一是审计项目数量多，审计力量较弱。近年来，政府投资工程项目如雨后春笋般遍地开花，数目越来越多，体量越来越大。以盐都为例，“十一五”期间，全区固定资产投资总额达671亿元，是“十五”时期的4.6倍。在海量的政府投资项目面前，审计机关要从项目的决策立项、设计、招投标、施工、竣工等环节进行全过程审计监督，需要的审计人力、物力也较从前呈几何倍数增长，现从事投资项目审计的工作人员远不能满足实际工作需求。同时，由于审计的范围已从单纯的投资决算审计拓展到项目可行性研究、初步设计、投融资、项目质量、环境保护、土地利用等多个方面，这也对审计人员的知识结构和实践经验提出了新的挑战。要全面履行好重大政府投资项目的审计监督职能，审计资源在数量和质量上都还有很大提升的必要。二是审计周期长，风险控制难。就目前而言，大多数投资项目审计仍采用组织中介协审这一传统模式，周期一般较长。加之施工合同不规范，签证不及时，设计变更随意，隐蔽工程多，对项目潜在的审计风险不能完全控制。从目前来看，相当数量的政府投资工程都存在因工程设计变更而追加投资的问题。追加的投资占整个单位工程竣工结算的比例，少则5%左右，多则接近20%，甚至可达50%。而设计变更的过程中，往往真实性无法保证，极易造成国有资产流失和投资资金的浪费。三是制度不健全，监督有缺失。现行体例中，虽然建立有上级审计机关对下级审计机关进行检查监督的机制，实际上，这样的监督性质仍然属于内部的同体监督，未接受外界独立的实质性监督。对审计监督实行再监督的制度安排缺失，给少部分审计人员带来徇私舞弊的空间。被审计单位或个人给审计人员以某些利益来作为减少审计监督活动和逃避制裁的交易条件，使得社会公共利益受到严重损失。
二、盐都区创新投资审计信息化监督的做法
多年来，盐城市盐都区审计局为构建廉政风险防范的长效机制，按照“用制度规定流程、用流程规范行为、用行为优化管理、用管理完善制度”的思路，逐步探索形成了内容科学、程序严密、实用有效的政府投资审计风险防范制度体系。一是通过出台《关于印发委托社会中介机构参与公共工程审核服务的考核办法》，落实了中介机构工程审计情况周汇报、月会办制度，规定中介机构“只做事、不做主”。对中介机构的选择，则通过优选中介库并通过招投标的办法让其参与到工程审计中去；二是制发了《政府公共工程审计业务例会制度》，要求对“三大一多（审计项目体量大、核增（减）幅度大、审计结果争议大、签证多）”的项目每周会办一次，严格控制审计自由裁量权；三是出台了《盐都区人民政府关于进一步加强政府投资公共工程预（概）算和决算报审及签证备案工作的意见》，要求凡是实行公开招标发包的政府投资项目，建设单位必须把所有工程签证报盐都区审计局及相应主管部门备案。强调各建设单位要严格控制工程变更，确保签证所涉事项（造价、工期等因素调整）符合现行有关工程造价、工期等方面的编制规定。此外，盐都区审计局还通过完善党风廉政建设责任制、坚持三级复核、实行审计质量过错责任追究和与中介机构签定《廉政合同》等方法来保证审计质量，促进加强廉政建设的力度。
为实现对投资项目的远程监管，提高审计质量和效率，盐都区审计局专门投资10多万元设计建立了“盐都区政府投资项目审计管理平台”（以下简称平台）。该平台是基于互联网平台提供在线服务的软件系统（SaaS模式），按照系统性、可操作性、兼容性和安全性原则设计，以审计主管部门需求为重点，将参与工程的相关单位纳入管理平台中，具有操作方便快捷、资料形象客观、运行高效安全、成果资源共享的特点，实现了“国家审计机关牵头组织审计项目+委托内部审计协会负责业务指导和检查考核+社会中介机构具体实施审计项目+平台监控”的跟踪审计运行新模式。从2012年3月份全面推行以来，已有57个区级重点工程项目通过平台进行了现场跟踪和决算审计资料的流转，所涉项目合计中标价25.89亿元，共涉及17家造价咨询单位、69名审计人员，累计填报审计资料1 726页、图片2 000多张，提出审计意见和合理化建议500条以上，核减工程造价和促进节约建设资金7 000余万元。具体成效有以下几个方面：一是保证了管理平台与AO和OA的无缝对接。根据“金审工程”的要求，管理平台在开发过程中与AO和OA系统保持高度一致。审计人员可以从OA下载项目和人员信息，导入平台，建立项目，也可以在平台中将项目信息打包导入AO，供审计组成员共享使用，符合审计人员平时的工作习惯。二是拓展了审计内容。管理平台设置了审计日志、现场勘查记录表、签证流程控制表、国家建设项目跟踪审计意见单和月度小结等五种跟踪审计文本形式。每月底，审计人员可将本月涉及项目的大致投资额、工程进展、工程质量、付款情况、监理履职情况、发现问题、问题整改和审计建议采纳情况等及时进行小结。三是规范了审计流程。实现了跟踪审计单位、决算审计单位、审计协会和审计机关之间的协同办公。审计机关、审计协会可随时通过平台抽查到跟踪项目具体的工程进度、审计实施情况。各审计组按要求及时上报，重大问题即时汇报、审计机关、审计协会迅速答复，切实改变了以前问题上传和处理意见下达周期较长的局面，也有效防止了中介机构和一线审计人员不作为、慢作为、乱作为情况的发生，降低了审计风险。四是提高了工作效率。审计人员可以通过平台填报跟踪审计资料，每天上传审计日记和其他资料，对跟踪审计内容、审计发现问题、审计意见及建议和审计主要成果等进行记录，审计机关职能科室相关人员通过审查资料，对问题作出批复处理意见，跟踪审计人员通过手机邮箱收到短信提醒，按要求进行整改。审计协会相关人员每天了解项目情况，协审单位和现场跟踪审计人员每天汇报情况，使得投资项目审计信息反馈的及时性大大提高，使许多问题的处理周期明显缩短。五是实现了快速反应。特别是对隐蔽工程、设计变更和询价定价等审计焦点问题，能实现客观记录和快速反应：对各类隐蔽工程，现场图片和视频全程跟踪记录，客观真实地反映了其工程的原始状况；对重大签证变更事项的相关资料及人员签证，在系统内及时上传，保留痕迹，弥补了事后审计只能提问题而无法整改的缺陷。 三、构建富有特色的政府投资审计信息化监控体系的设想和建议
1.建立审计联席会议和中介库制度。由政府部门牵头，监察局、审计局、住建局、交通局、水务局、招投标办等单位参加，对投资工程审计中的中介管理、重大疑难问题等事项定期召开审计联席会议进行会办、研究，确保工程投资审计顺利进行。同时，要建立好纪检部门、招投标办和审计机关等相关单位所涉中介机构互通机制，建立起统一的中介机构管理平台，委托审计协会组织检查考核，凡审计复核误差连续多年在一定比例以上、有重大违纪违规行为或有其他工作劣迹的，纳入到中介库黑名单，将其永远踢出审计中介市场。
2.项目审计引入招投标制。借鉴建设项目招投标管理方法，由投资项目审计的责任主体审计机关在一定范围内公告审计项目招标信息，发布审计项目的完成时限、成果要求等约束性条件，最终通过对审计中介机构资格预审、审计项目实施方案、投标人以往审计工作业绩等方面的综合评比确定中标人，并辅以今后重大项目有优先审计权等激励制度，达到将最优秀资源配置到最重要审计项目上的目的。同时，审计协会每年可抽选一定比例项目，由其他中介机构进行复审，凡核减误差超过一定比例的，取消其项目审计的相应资格和权利。
3.完善信息公开机制。政府投资项目审计情况在适当时候也要像其他审计项目一样，实行对外公告，及时、全面地将审计项目基本情况、审计发现的主要问题和整改情况全面定期公告，提高机关行政行为的透明度，以便更广泛地接受社会和舆论监督。完善政府投资项目审计信息公开机制，除了保障公众的知情权外，还有一个重要含义就是双向反馈，要求审计机关、审计协会重视公众的反馈意见，并以此为依据调整审计工作方法，改进审计工作作风，反向促进审计工作，提高审计质量。
4.建立对审计机关监督的再监督制度。就工程领域审计而言，个别审计人员弄虚作假、徇私舞弊在一定程度上还存在着，近年来发生在审计机关工程审计领域的案例也充分证明了这一点。因此，必须建立对审计机关监督的再监督制度。对审计机关和审计协会的工作人员没有依法有效地发挥审计监督职责的失职行为进行监督，并依法追究责任。可考虑在审计机关和审计协会外部设置检查有关执法部门失职行为的再监督机构，这个监督机构应当简单高效，不至于造成形同虚设的“监督的监督者”的怪圈，切实发挥出制约监督主体行为的作用，确保监督权不被滥用和被作为寻租的资源，完成“谁来监督监督者”的制度设计。
5.推广运用政府投资项目审计管理平台。政府投资项目审计管理平台是符合投资审计工作特点、适应审计人员使用习惯、切合审计工作实际的管理平台，在规范管理、控制质量、提高效率、防范风险等方面发挥了重要作用，应在更大范围和更广领域推广使用该平台。可采取宣传、培训和运用三管齐下的手段，切实加快平台的使用进程。同时，要梳理和发现平台使用过程中出现的各种问题，及时加以改进和完善，从而使管理平台在审计实践中不断得到丰富、拓展和完善。
关键词：政府投资审计；信息化；监控体系
中图分类号：F239.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0107-03
近年来，随着社会经济的持续、快速发展，各地政府对基础设施和社会公益事业等方面的财政投入力度也在不断加大。从理论上说，政府投资项目应该比一般投资项目具有更严格的管理程序，这是因为政府投资项目更容易受到社会各界人士、各方舆论的持续关注。但就实际情况而言，政府投资项目管理失控、“三超”现象（即项目概算超估算、项目预算超概算、项目决算超预算）屡禁不止、追加投入资金规模过大的情况仍在一定程度的存在着、发生着，这不仅使政府投资项目的投资效益下降，也使政府对投资项目的控制力不断削弱。这些问题的出现，固然有决策、设计、施工等环节的原因，但更与有关部门的监管缺失有相当大的关系。事实证明，发改局、财政局、建设局、审计局、监察局等行政主管部门可以而且应该在加强政府投资项目的监管上发挥更重要的职能作用，尤其是担负着在社会经济领域发挥“免疫系统”功能的审计部门，更是可以大有作为的。
审计部门可以通过对政府投资项目的决策过程、环境影响、土地使用、规划管理、招投标活动、工程建设实施和质量管理、安全生产情况、物资采购和资金使用、工程建设项目信息等重点环节实施监督检查，有效保障项目质量和资金安全，并切实提高政府投资效益。近年来，盐城市盐都区审计局牵头并委托盐都区内部审计协会负责业务指导和检查考核，在这方面作了一些有益的尝试，从建立政府投资项目审计管理平台入手，初步走出了一条在信息化条件下加强政府投资项目审计监管工作的新路。
一、当前政府投资项目审计监督面临的难题
各级审计机关政府投资项目审计的实践表明，政府投资项目审计在加强投资项目管理、规范投资市场秩序、节约政府投资资金、促进廉政建设等方面发挥着越来越重要的作用。但同时也必须看到，当前的政府投资项目审计工作面临的形势越来越复杂，遇到的困难也越来越多，主要表现在：一是审计项目数量多，审计力量较弱。近年来，政府投资工程项目如雨后春笋般遍地开花，数目越来越多，体量越来越大。以盐都为例，“十一五”期间，全区固定资产投资总额达671亿元，是“十五”时期的4.6倍。在海量的政府投资项目面前，审计机关要从项目的决策立项、设计、招投标、施工、竣工等环节进行全过程审计监督，需要的审计人力、物力也较从前呈几何倍数增长，现从事投资项目审计的工作人员远不能满足实际工作需求。同时，由于审计的范围已从单纯的投资决算审计拓展到项目可行性研究、初步设计、投融资、项目质量、环境保护、土地利用等多个方面，这也对审计人员的知识结构和实践经验提出了新的挑战。要全面履行好重大政府投资项目的审计监督职能，审计资源在数量和质量上都还有很大提升的必要。二是审计周期长，风险控制难。就目前而言，大多数投资项目审计仍采用组织中介协审这一传统模式，周期一般较长。加之施工合同不规范，签证不及时，设计变更随意，隐蔽工程多，对项目潜在的审计风险不能完全控制。从目前来看，相当数量的政府投资工程都存在因工程设计变更而追加投资的问题。追加的投资占整个单位工程竣工结算的比例，少则5%左右，多则接近20%，甚至可达50%。而设计变更的过程中，往往真实性无法保证，极易造成国有资产流失和投资资金的浪费。三是制度不健全，监督有缺失。现行体例中，虽然建立有上级审计机关对下级审计机关进行检查监督的机制，实际上，这样的监督性质仍然属于内部的同体监督，未接受外界独立的实质性监督。对审计监督实行再监督的制度安排缺失，给少部分审计人员带来徇私舞弊的空间。被审计单位或个人给审计人员以某些利益来作为减少审计监督活动和逃避制裁的交易条件，使得社会公共利益受到严重损失。
二、盐都区创新投资审计信息化监督的做法
多年来，盐城市盐都区审计局为构建廉政风险防范的长效机制，按照“用制度规定流程、用流程规范行为、用行为优化管理、用管理完善制度”的思路，逐步探索形成了内容科学、程序严密、实用有效的政府投资审计风险防范制度体系。一是通过出台《关于印发委托社会中介机构参与公共工程审核服务的考核办法》，落实了中介机构工程审计情况周汇报、月会办制度，规定中介机构“只做事、不做主”。对中介机构的选择，则通过优选中介库并通过招投标的办法让其参与到工程审计中去；二是制发了《政府公共工程审计业务例会制度》，要求对“三大一多（审计项目体量大、核增（减）幅度大、审计结果争议大、签证多）”的项目每周会办一次，严格控制审计自由裁量权；三是出台了《盐都区人民政府关于进一步加强政府投资公共工程预（概）算和决算报审及签证备案工作的意见》，要求凡是实行公开招标发包的政府投资项目，建设单位必须把所有工程签证报盐都区审计局及相应主管部门备案。强调各建设单位要严格控制工程变更，确保签证所涉事项（造价、工期等因素调整）符合现行有关工程造价、工期等方面的编制规定。此外，盐都区审计局还通过完善党风廉政建设责任制、坚持三级复核、实行审计质量过错责任追究和与中介机构签定《廉政合同》等方法来保证审计质量，促进加强廉政建设的力度。
为实现对投资项目的远程监管，提高审计质量和效率，盐都区审计局专门投资10多万元设计建立了“盐都区政府投资项目审计管理平台”（以下简称平台）。该平台是基于互联网平台提供在线服务的软件系统（SaaS模式），按照系统性、可操作性、兼容性和安全性原则设计，以审计主管部门需求为重点，将参与工程的相关单位纳入管理平台中，具有操作方便快捷、资料形象客观、运行高效安全、成果资源共享的特点，实现了“国家审计机关牵头组织审计项目+委托内部审计协会负责业务指导和检查考核+社会中介机构具体实施审计项目+平台监控”的跟踪审计运行新模式。从2012年3月份全面推行以来，已有57个区级重点工程项目通过平台进行了现场跟踪和决算审计资料的流转，所涉项目合计中标价25.89亿元，共涉及17家造价咨询单位、69名审计人员，累计填报审计资料1 726页、图片2 000多张，提出审计意见和合理化建议500条以上，核减工程造价和促进节约建设资金7 000余万元。具体成效有以下几个方面：一是保证了管理平台与AO和OA的无缝对接。根据“金审工程”的要求，管理平台在开发过程中与AO和OA系统保持高度一致。审计人员可以从OA下载项目和人员信息，导入平台，建立项目，也可以在平台中将项目信息打包导入AO，供审计组成员共享使用，符合审计人员平时的工作习惯。二是拓展了审计内容。管理平台设置了审计日志、现场勘查记录表、签证流程控制表、国家建设项目跟踪审计意见单和月度小结等五种跟踪审计文本形式。每月底，审计人员可将本月涉及项目的大致投资额、工程进展、工程质量、付款情况、监理履职情况、发现问题、问题整改和审计建议采纳情况等及时进行小结。三是规范了审计流程。实现了跟踪审计单位、决算审计单位、审计协会和审计机关之间的协同办公。审计机关、审计协会可随时通过平台抽查到跟踪项目具体的工程进度、审计实施情况。各审计组按要求及时上报，重大问题即时汇报、审计机关、审计协会迅速答复，切实改变了以前问题上传和处理意见下达周期较长的局面，也有效防止了中介机构和一线审计人员不作为、慢作为、乱作为情况的发生，降低了审计风险。四是提高了工作效率。审计人员可以通过平台填报跟踪审计资料，每天上传审计日记和其他资料，对跟踪审计内容、审计发现问题、审计意见及建议和审计主要成果等进行记录，审计机关职能科室相关人员通过审查资料，对问题作出批复处理意见，跟踪审计人员通过手机邮箱收到短信提醒，按要求进行整改。审计协会相关人员每天了解项目情况，协审单位和现场跟踪审计人员每天汇报情况，使得投资项目审计信息反馈的及时性大大提高，使许多问题的处理周期明显缩短。五是实现了快速反应。特别是对隐蔽工程、设计变更和询价定价等审计焦点问题，能实现客观记录和快速反应：对各类隐蔽工程，现场图片和视频全程跟踪记录，客观真实地反映了其工程的原始状况；对重大签证变更事项的相关资料及人员签证，在系统内及时上传，保留痕迹，弥补了事后审计只能提问题而无法整改的缺陷。 三、构建富有特色的政府投资审计信息化监控体系的设想和建议
1.建立审计联席会议和中介库制度。由政府部门牵头，监察局、审计局、住建局、交通局、水务局、招投标办等单位参加，对投资工程审计中的中介管理、重大疑难问题等事项定期召开审计联席会议进行会办、研究，确保工程投资审计顺利进行。同时，要建立好纪检部门、招投标办和审计机关等相关单位所涉中介机构互通机制，建立起统一的中介机构管理平台，委托审计协会组织检查考核，凡审计复核误差连续多年在一定比例以上、有重大违纪违规行为或有其他工作劣迹的，纳入到中介库黑名单，将其永远踢出审计中介市场。
2.项目审计引入招投标制。借鉴建设项目招投标管理方法，由投资项目审计的责任主体审计机关在一定范围内公告审计项目招标信息，发布审计项目的完成时限、成果要求等约束性条件，最终通过对审计中介机构资格预审、审计项目实施方案、投标人以往审计工作业绩等方面的综合评比确定中标人，并辅以今后重大项目有优先审计权等激励制度，达到将最优秀资源配置到最重要审计项目上的目的。同时，审计协会每年可抽选一定比例项目，由其他中介机构进行复审，凡核减误差超过一定比例的，取消其项目审计的相应资格和权利。
3.完善信息公开机制。政府投资项目审计情况在适当时候也要像其他审计项目一样，实行对外公告，及时、全面地将审计项目基本情况、审计发现的主要问题和整改情况全面定期公告，提高机关行政行为的透明度，以便更广泛地接受社会和舆论监督。完善政府投资项目审计信息公开机制，除了保障公众的知情权外，还有一个重要含义就是双向反馈，要求审计机关、审计协会重视公众的反馈意见，并以此为依据调整审计工作方法，改进审计工作作风，反向促进审计工作，提高审计质量。
4.建立对审计机关监督的再监督制度。就工程领域审计而言，个别审计人员弄虚作假、徇私舞弊在一定程度上还存在着，近年来发生在审计机关工程审计领域的案例也充分证明了这一点。因此，必须建立对审计机关监督的再监督制度。对审计机关和审计协会的工作人员没有依法有效地发挥审计监督职责的失职行为进行监督，并依法追究责任。可考虑在审计机关和审计协会外部设置检查有关执法部门失职行为的再监督机构，这个监督机构应当简单高效，不至于造成形同虚设的“监督的监督者”的怪圈，切实发挥出制约监督主体行为的作用，确保监督权不被滥用和被作为寻租的资源，完成“谁来监督监督者”的制度设计。
5.推广运用政府投资项目审计管理平台。政府投资项目审计管理平台是符合投资审计工作特点、适应审计人员使用习惯、切合审计工作实际的管理平台，在规范管理、控制质量、提高效率、防范风险等方面发挥了重要作用，应在更大范围和更广领域推广使用该平台。可采取宣传、培训和运用三管齐下的手段，切实加快平台的使用进程。同时，要梳理和发现平台使用过程中出现的各种问题，及时加以改进和完善，从而使管理平台在审计实践中不断得到丰富、拓展和完善。