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摘 要：农业综合执法队伍自成立之日起经历了多次改革与整合，每一次的改革都促进了执法体制的畅通及执法效能的提升，但改革与整合过程中也面临新的问题与挑战。通过分析目前德州市农业综合执法系统存在的问题，从完善法制机构建设、科学划定职责边界、加强执法培训、提升执法能力建设等方面提出相应的解决对策，希望对今后执法工作改进提升起到促进作用。
关键词：农业执法;问题;对策
文章编号： 1005-2690（2021）14-0027-02 中国图书分类号： D922.1 文献标志码： A
农业综合执法改革是贯彻落实党的十九届三中全会“深化行政执法体制改革”，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践探索。德州市农业综合执法支队自2006年成立以来，经历了多次改革与整合，最近的一次改革于2019年进行。
根据中共中央、国务院印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》文件要求，2019年初，德州市委市政府将分散于农业系统内的种子、农药、肥料、兽医兽药、生猪屠宰、农机、渔业等执法队伍整合，建立综合执法队伍，实行统一执法。新的综合执法机构运行两年多以来，取得了一定成绩，2020年3月，德州市农业农村局被评为“全国农业综合行政执法示范单位”。
1 德州市农业综合执法概况
2019年综合执法改革完成后，德州市农业综合执法支队共设有农业、畜牧、农机、渔业、农（兽）药、动物卫生监督6个执法大队及综合科、投诉举报中心两个科室，执法队伍划分更加细致，综合执法业务范围进一步扩大。与此同时，德州各县（市、区）也陆续跟进农业综合执法改革步伐，参照市级执法职能，组建县级农业综合执法大队，整体形成上下对应的执法队伍体系，市县执法体制较为顺畅。
2020年，德州市共出动执法人员8 465人次，共检查农资企业213家次，共整顿市场235个次，共检查农资经营门店4 514家次，立案202起，结案199起，为农民挽回经济损失370余万元。新一轮综合执法改革后，无论从出动执法人次，还是立案调查数量都有明显提升，对假劣农资打击力度加大，农资市场的秩序明显得到改善[1]。
2 农业综合执法现存问题
2.1 法制机构不完善，承担法制审核、执法监督功能弱
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”
2018年机构改革后，德州市农业农村局原政策法规科合并至局办公室，无独立法制机构，负责重大执法决定法制审核人员不固定，且相关人员缺乏行政处罚案件审核及法律基础知识，无通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格人员。因此，承担法制审核及执法监督功能较弱。县级农业部门大部分与市级科室设置对应，同样未独立设置法制机构，有的虽然设立单独机构，但也面临有机构无人员、有职能未真正实施的境况，同样缺乏法律专业人员。
2.2 综合执法部门与业务监管科室职责边界不清
综合行政执法不同于日常监督管理的职责权限，在整合并统一行使原本分散的行政执法职责权限的同时，必须对管理与执法职能予以科学划定[1]。
长久以来，执法及种子、农药、肥料等农资产品的日常监管职能并未明确划分，综合执法改革后这一情况并未完全消除。以德州市为例，市动物卫生监督机构合并至综合执法机构后，其业务范围并未改变，仍承担动物卫生日常监管职能，执法办案反而为次要业务。县级农业执法机构也不同程度存在执法与农资监管职能不分的情况，表面为综合执法，实质为执法监管一套人员开展工作，一方面导致执法人员与监管对象关系较为密切，无法真正公平公正执法办案，另一方面职责边界不清也不利于执法效能的提高。
2.3 综合执法业务开展极不均衡
以德州市2020年办理案件为例分析，全年共立案202起，其中农业领域（包括种子、农药、肥料等）案件共70起，占比34.7%;畜牧领域（包括兽药、饲料、生猪屠宰等）案件共17起，占比8.4%;动物防疫监督案件共102起，占比50.5%;渔业案件共10起，农机案件仅两起，所占比重极小。
综合执法改革整合后，其业务仍集中在原农业及动物防疫監督领域，有些县近5年从未办理过渔业、农机领域执法案件，一方面，由于缺乏相关法律与案件办理基本知识、缺乏法律专业执法人员，农机、渔业等部门主要工作为日常监管、牌照办理及发放等，极少开展执法检查或办理案件;另一方面，由于德州属于内陆城市，鱼塘、海域本身较少，拖拉机、联合收割机等主要集中在乡村，执法检查、调查取证本身较为困难，所以整体而言，农机、渔业领域执法业务开展较少。从县与县之间案件办理情况进行分析，案件办理数量差距同样较大，案件数量较多县为30～50起，案件数量较少县仅为6～7起，具体查看案卷制作情况，案件办理质量差距明显，县级执法部门之间执法不均衡现象较为突出。
2.4 综合执法能力建设不到位
农业行政执法是农业行政管理的重要手段，是维护农业经济秩序、保护农业生态环境、维护农民根本利益的必然要求[2]，这就要求执法机构必须及时更新理念，重视执法能力建设。
目前德州市执法能力建设方面还存在以下问题：①信息化水平建设落后。各县及市级执法信息未共享，无法形成一处发现问题农资、全市共同查处的执法合力。②执法人员专业化水平不高。大多数执法人员缺乏必要的执法办案知识及农资识假辨假能力，不会执法、不敢执法，无法真正开展执法业务。③执法不规范。受制于执法经费不足、执法设备配备较少等原因，执法人员未形成运用执法记录仪等设备全程记录执法检查过程的职业习惯，执法不规范影响办案质量，也不利于提升执法人员的形象素质。 3 改进农业综合执法现存问题的对策
3.1 完善法制机构建设，提高法制审核、执法监督功能
经一般程序作出的行政处罚决定进行法制审核是法律明文规定的必经程序，对规范执法程序、确保法律正确适用起着重要的监督作用。设置独立法制机构或明确专人负责法制审核职责，引进通过国家统一法律职业资格考试的专业人才。同时，加强对现有法制审核人员的培训，使其全面掌握行政处罚案件办理及农业相关法律知识，真正履行法制审核职能，切实发挥行政执法监督与指导职责。
3.2 科学划定职责界限，提高执法针对性
行政监管科室与执法机构职责边界明确划分，监管科室负责对农资生产经营主体的日常监管及行政检查，主要职责在事前监管，执法机构负责对监管科室在日常监管及抽样检查等过程中发现的问题进行立案查处，行使与行政处罚相关的行政检查及行政强制职能，主要为事中事后的问题查处。通过严格划定职责边界，减少职能的混合交叉，使监管与执法部门各司其职、各负其责，提高行政执法的针对性、专业性，确保执法机构公平公正行使行政处罚及行政强制权，保障法律法规的正确、规范、严格实施。
3.3 加强执法培训，均衡开展执法检查
加强执法人员业务培训，坚持把规范行政处罚行为摆在重要位置，重点培训农业农村部新修订《农业行政执法文书制作规范》《农业行政处罚程序规定》等，强化对证据提取、法律运用及文书制作等薄弱环节的培训，提高执法人员行政处罚及案卷制作水平，提升农业综合执法专业化水平。加强市支队对县级农业执法工作的业务指导，改进县级农业执法不均衡现象。
通过定期开展县（市、区）执法工作交流会，由各县汇报执法工作开展进度及遇到的问题，经交流，督促各县查摆自身在执法业务开展等方面存在的问题并予以改进，对工作进度严重落后及执法办案数量较少的县，由市支队抽调执法业务骨干组建办案指导小组予以督导，以先进带动落后，提升全市农业综合执法业务水平，确保农业执法队伍切实发挥保障农业生产安全、维护市场秩序的作用。
3.4 提升执法能力建设，提高执法效能
（1）提高执法人员专业化能力。通过组织全市农业综合执法技能比武活动，如农业行政处罚案卷评查、法律法规知识竞赛、执法文书现场制作竞赛，要求执法人员同时具备较高的农业专业技术素质和与农业相关的法律、法规修养，使执法过程中能正确运用法律，做到业务精通、程序合法、效果显著[3]。
（2）提升农业执法系统信息化能力。通过建设农业综合执法信息平台和农资可追溯体系、农业综合执法APP系统，共享执法检查线索等信息，以大数据应用为基础，以信息化追溯为支撑，以功能多样、信息互通为目标，引导“数字+农业执法”广泛应用，以更好地维护农民权益，满足农业综合执法发展需要。
（3）提升農业执法规范化能力。一方面，财政划拨专项执法经费，配备执法装备、执法服装，全面提升执法队伍整体形象和战斗力;另一方面，通过培训、现场演练、督导检查等方式，规范执法人员执法程序，提高执法办案质量[4]。
参考文献：
[ 1 ] 丁煌，李雪松.整体性治理视角下综合行政执法改革的深化之道[J].南京社会科学，2020（12）：70-78.
[ 2 ] 李先熊，方丽.浅述农业行政执法的重要性和必要性[J].农业科技通讯，2008（9）：31-32.
[ 3 ] 陈必琴.农产品质量安全监管中的行政执法探讨——以甘肃省定西市为例[J].农业科技通讯，2016（12）：42-44.
[ 4 ] 朱梦薇.浅析我国综合行政执法改革的法制保障机制[J].城市管理与科技，2021，22（3）： 76-78.
关键词：农业执法;问题;对策
文章编号： 1005-2690（2021）14-0027-02 中国图书分类号： D922.1 文献标志码： A
农业综合执法改革是贯彻落实党的十九届三中全会“深化行政执法体制改革”，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践探索。德州市农业综合执法支队自2006年成立以来，经历了多次改革与整合，最近的一次改革于2019年进行。
根据中共中央、国务院印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》文件要求，2019年初，德州市委市政府将分散于农业系统内的种子、农药、肥料、兽医兽药、生猪屠宰、农机、渔业等执法队伍整合，建立综合执法队伍，实行统一执法。新的综合执法机构运行两年多以来，取得了一定成绩，2020年3月，德州市农业农村局被评为“全国农业综合行政执法示范单位”。
1 德州市农业综合执法概况
2019年综合执法改革完成后，德州市农业综合执法支队共设有农业、畜牧、农机、渔业、农（兽）药、动物卫生监督6个执法大队及综合科、投诉举报中心两个科室，执法队伍划分更加细致，综合执法业务范围进一步扩大。与此同时，德州各县（市、区）也陆续跟进农业综合执法改革步伐，参照市级执法职能，组建县级农业综合执法大队，整体形成上下对应的执法队伍体系，市县执法体制较为顺畅。
2020年，德州市共出动执法人员8 465人次，共检查农资企业213家次，共整顿市场235个次，共检查农资经营门店4 514家次，立案202起，结案199起，为农民挽回经济损失370余万元。新一轮综合执法改革后，无论从出动执法人次，还是立案调查数量都有明显提升，对假劣农资打击力度加大，农资市场的秩序明显得到改善[1]。
2 农业综合执法现存问题
2.1 法制机构不完善，承担法制审核、执法监督功能弱
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”
2018年机构改革后，德州市农业农村局原政策法规科合并至局办公室，无独立法制机构，负责重大执法决定法制审核人员不固定，且相关人员缺乏行政处罚案件审核及法律基础知识，无通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格人员。因此，承担法制审核及执法监督功能较弱。县级农业部门大部分与市级科室设置对应，同样未独立设置法制机构，有的虽然设立单独机构，但也面临有机构无人员、有职能未真正实施的境况，同样缺乏法律专业人员。
2.2 综合执法部门与业务监管科室职责边界不清
综合行政执法不同于日常监督管理的职责权限，在整合并统一行使原本分散的行政执法职责权限的同时，必须对管理与执法职能予以科学划定[1]。
长久以来，执法及种子、农药、肥料等农资产品的日常监管职能并未明确划分，综合执法改革后这一情况并未完全消除。以德州市为例，市动物卫生监督机构合并至综合执法机构后，其业务范围并未改变，仍承担动物卫生日常监管职能，执法办案反而为次要业务。县级农业执法机构也不同程度存在执法与农资监管职能不分的情况，表面为综合执法，实质为执法监管一套人员开展工作，一方面导致执法人员与监管对象关系较为密切，无法真正公平公正执法办案，另一方面职责边界不清也不利于执法效能的提高。
2.3 综合执法业务开展极不均衡
以德州市2020年办理案件为例分析，全年共立案202起，其中农业领域（包括种子、农药、肥料等）案件共70起，占比34.7%;畜牧领域（包括兽药、饲料、生猪屠宰等）案件共17起，占比8.4%;动物防疫监督案件共102起，占比50.5%;渔业案件共10起，农机案件仅两起，所占比重极小。
综合执法改革整合后，其业务仍集中在原农业及动物防疫監督领域，有些县近5年从未办理过渔业、农机领域执法案件，一方面，由于缺乏相关法律与案件办理基本知识、缺乏法律专业执法人员，农机、渔业等部门主要工作为日常监管、牌照办理及发放等，极少开展执法检查或办理案件;另一方面，由于德州属于内陆城市，鱼塘、海域本身较少，拖拉机、联合收割机等主要集中在乡村，执法检查、调查取证本身较为困难，所以整体而言，农机、渔业领域执法业务开展较少。从县与县之间案件办理情况进行分析，案件办理数量差距同样较大，案件数量较多县为30～50起，案件数量较少县仅为6～7起，具体查看案卷制作情况，案件办理质量差距明显，县级执法部门之间执法不均衡现象较为突出。
2.4 综合执法能力建设不到位
农业行政执法是农业行政管理的重要手段，是维护农业经济秩序、保护农业生态环境、维护农民根本利益的必然要求[2]，这就要求执法机构必须及时更新理念，重视执法能力建设。
目前德州市执法能力建设方面还存在以下问题：①信息化水平建设落后。各县及市级执法信息未共享，无法形成一处发现问题农资、全市共同查处的执法合力。②执法人员专业化水平不高。大多数执法人员缺乏必要的执法办案知识及农资识假辨假能力，不会执法、不敢执法，无法真正开展执法业务。③执法不规范。受制于执法经费不足、执法设备配备较少等原因，执法人员未形成运用执法记录仪等设备全程记录执法检查过程的职业习惯，执法不规范影响办案质量，也不利于提升执法人员的形象素质。 3 改进农业综合执法现存问题的对策
3.1 完善法制机构建设，提高法制审核、执法监督功能
经一般程序作出的行政处罚决定进行法制审核是法律明文规定的必经程序，对规范执法程序、确保法律正确适用起着重要的监督作用。设置独立法制机构或明确专人负责法制审核职责，引进通过国家统一法律职业资格考试的专业人才。同时，加强对现有法制审核人员的培训，使其全面掌握行政处罚案件办理及农业相关法律知识，真正履行法制审核职能，切实发挥行政执法监督与指导职责。
3.2 科学划定职责界限，提高执法针对性
行政监管科室与执法机构职责边界明确划分，监管科室负责对农资生产经营主体的日常监管及行政检查，主要职责在事前监管，执法机构负责对监管科室在日常监管及抽样检查等过程中发现的问题进行立案查处，行使与行政处罚相关的行政检查及行政强制职能，主要为事中事后的问题查处。通过严格划定职责边界，减少职能的混合交叉，使监管与执法部门各司其职、各负其责，提高行政执法的针对性、专业性，确保执法机构公平公正行使行政处罚及行政强制权，保障法律法规的正确、规范、严格实施。
3.3 加强执法培训，均衡开展执法检查
加强执法人员业务培训，坚持把规范行政处罚行为摆在重要位置，重点培训农业农村部新修订《农业行政执法文书制作规范》《农业行政处罚程序规定》等，强化对证据提取、法律运用及文书制作等薄弱环节的培训，提高执法人员行政处罚及案卷制作水平，提升农业综合执法专业化水平。加强市支队对县级农业执法工作的业务指导，改进县级农业执法不均衡现象。
通过定期开展县（市、区）执法工作交流会，由各县汇报执法工作开展进度及遇到的问题，经交流，督促各县查摆自身在执法业务开展等方面存在的问题并予以改进，对工作进度严重落后及执法办案数量较少的县，由市支队抽调执法业务骨干组建办案指导小组予以督导，以先进带动落后，提升全市农业综合执法业务水平，确保农业执法队伍切实发挥保障农业生产安全、维护市场秩序的作用。
3.4 提升执法能力建设，提高执法效能
（1）提高执法人员专业化能力。通过组织全市农业综合执法技能比武活动，如农业行政处罚案卷评查、法律法规知识竞赛、执法文书现场制作竞赛，要求执法人员同时具备较高的农业专业技术素质和与农业相关的法律、法规修养，使执法过程中能正确运用法律，做到业务精通、程序合法、效果显著[3]。
（2）提升农业执法系统信息化能力。通过建设农业综合执法信息平台和农资可追溯体系、农业综合执法APP系统，共享执法检查线索等信息，以大数据应用为基础，以信息化追溯为支撑，以功能多样、信息互通为目标，引导“数字+农业执法”广泛应用，以更好地维护农民权益，满足农业综合执法发展需要。
（3）提升農业执法规范化能力。一方面，财政划拨专项执法经费，配备执法装备、执法服装，全面提升执法队伍整体形象和战斗力;另一方面，通过培训、现场演练、督导检查等方式，规范执法人员执法程序，提高执法办案质量[4]。
参考文献：
[ 1 ] 丁煌，李雪松.整体性治理视角下综合行政执法改革的深化之道[J].南京社会科学，2020（12）：70-78.
[ 2 ] 李先熊，方丽.浅述农业行政执法的重要性和必要性[J].农业科技通讯，2008（9）：31-32.
[ 3 ] 陈必琴.农产品质量安全监管中的行政执法探讨——以甘肃省定西市为例[J].农业科技通讯，2016（12）：42-44.
[ 4 ] 朱梦薇.浅析我国综合行政执法改革的法制保障机制[J].城市管理与科技，2021，22（3）： 76-78.