论文部分内容阅读
国际移民对有关国家的主权、安全与发展利益乃至世界安全造成了广泛而深远的影响。国际移民组织在《世界移民报告2018》中坦承：“在这个日益密切联结的世界里，国际移民已成为影响我们经济、社会和安全等多方面的复杂现象。”合法移民依照目的国的移民法律或入境规定有序进入目的国，这反映了对目的国主权的尊重与认同。但是，非法移民被广泛视为对国家主权与安全的严重挑战。因此，尽管大多数国际移民属于合法迁徙，且“迁徙有助于改善来源国和目的国民众的生活”，但舆论仍然对国际移民抱有很大疑虑，其重要原因即在于对非法移民为主的不规则移民的担忧，“当下有关移民一些最严重的安全威胁以及大多数公众舆论对移民的担忧都与不规则移民有关”。当然，国际移民的影响是多维度的，但安全议题是国家关注的首要问题，因国际移民而衍生的安全挑战也成为国际社会（尤其是移民目的国）高度重视的议题领域。评估国际移民的安全挑战，着力点应在于分析与辨识不规则移民的安全挑战，主要涉及国土安全、公共安全与文化安全三大方面。
从国土安全方面看，国际移民网络为恐怖主义提供便利。自1980年代起，国际社会开始关注移民与国家安全的关系，如《申根协定》与《都柏林公约》将移民与恐怖主义、国际犯罪、边境控制等联系起来。直到“9·11事件”后，移民与恐怖主义之间的关系才引起重视。此后，国际移民问题被列入反恐议程中的突出位置，各国政府进一步收紧移民政策，更加强化边界控制，并将移民与恐怖活动自然地联系在一起。例如，“9·11事件”后，英国工党与保守党纷纷表态，将恐怖主义与移民问题挂钩。杰夫·惠斯曼对“9·11事件”后英国议会辩论主题与内容进行分析后发现，英国政府明显地将恐怖主义与移民、难民等联系起来。2001年12月，英国政府通过了《反恐、犯罪与安全法》，在第四部分明确把恐怖主义与移民问题结合起来。法国政府也与意大利、英国和比利时建立了联合边界巡逻队，阻止那些持有有效签证的移民在这些国家自由流动，同时增加边界警力的经费支出，以控制非法移民。美国更是将打击恐怖主义、维护国土与民众安全变成压倒一切的任务，无论是从立法方面，还是从军事方面，抑或在边界控制与移民管理方面，美国政府均采取了相应措施。
从经验数据上看，国际恐怖主义组织多次利用各国移民体系漏洞发动恐怖袭击。2004年，美国尼克松中心发布的一份研究报告表示，“过去十年在北美和西欧发生的所有主要的恐怖袭击，除俄克拉荷马城外，都使用了移民”。可以说，“移民政策和移民网络确实为恐怖主义组织和其他非国家行为体提供了追求其利益的途径……”然而，夸大移民与恐怖主义间的联系与事实不符。实际上，恐怖分子既可能是外来移民，也可能是本国公民。据英国政府官方统计，截至2013年9月30日，因与恐怖主义相关的犯罪行为而被收监的120人中，79%是英国公民。“9·11事件”后，各国在防止输入型恐怖主义方面做出了卓有成效的努力，但在应对本土恐怖主义方面仍面临重要挑战，以至于各国把这种类型的恐怖主义活动视为维护国土安全的优先事项与战略重点，如2010年美国《国家安全战略报告》首次明确将本土恐怖主义列为国家安全威胁的一部分。
移民与恐怖主义之所以会被建立起联系，其原因既包括如“9·11事件”等重大恐怖袭击中有外来移民的参与，同时还存在文化层面的因素，即对“他者”的不信任，“纵贯整个人类历史，外来者、‘他者’一直是怀疑，有时还是仇恨的焦点”。如果移民与恐怖主义相关联的观念不断强化或夸大化，这至少会产生三大负面效果：一是易引发种族主义歧视问题，并导致相关国家公民的强烈不满，从而为恐怖组织招募人员提供了条件。“应该考虑到，移民接收国对外国人和移民的孤立、异化、拒斥可能会增加他们参与恐怖活动的几率。”二是易导致移民社群对东道国的忧虑与恐惧，并带来目的国不同社会群体的对立与分裂，“在移民与恐怖主义之间建立起一种人为的联系会在移民社群中产生焦虑与愤怒，从而增加他们对这个国家的敌意。在这种情境下，对外国人的敌意（仇外情绪）也会随着不同社群之間可能的冲突而上升”。三是可能会分散打击恐怖主义的注意力，给真正的恐怖分子以可乘之机，“将一个群体视为怀疑对象意味着政府可能会放过那些真正的但不符合这一标准的恐怖分子”。因此，这种将国际移民视为是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并进而对国家安全构成威胁的观点尽管流行广泛，但却是具有相当危险的、误导性的认知。
从公共安全方面看，移民犯罪率不比本国公民高。关于非法移民对社会公共安全的影响，学术界存在着两种颇为矛盾的假设：一是非法移民因为担心从事犯罪活动会暴露身份而招致驱逐，他们更可能成为遵纪守法者；二是非法移民更可能从事违法行为，因为他们在无法享受社会福利与正常就业的情形下为了生存而不得不为之。换言之，因非法身份而导致的贫穷与边缘化使他们更易铤而走险。对此，不同的非法移民目的国有着不尽相同的理解。例如，欧洲移民目的国的社会大众倾向于认为移民容易引发犯罪。据欧盟种族主义与排外主义监控中心的统计显示，72%的意大利受访者认为，相比于意大利本国人，移民更易于犯罪。美国公众则持不同立场。2016年8月，美国皮尤研究中心的一份民调显示，67%的美国受访者认为非法移民并不比美国公民更可能犯下严重罪行。
从经验证据上来看，移民的犯罪率并不比本国公民高，甚至更低。牛津大学移民、政策与社会中心（COMPAS）的移民观察站（Migration Observatory）在对英国和其他国家移民与犯罪率之间关系的研究中发现，外国移民并不比本国公民更容易犯罪。美国移民委员会高级研究员沃尔特·尤因等人的研究表明，1990-2013年间，外国出生人口占美国总人口的比例从7.9%上升到13.1%，非法移民也从350万增加到1120万人，但根据同期美国联邦调查局的数据统计，暴力犯罪率下降了48%，财产类犯罪率下降了41%。他们认为，高移民率与低犯罪率有正相关性。此外，他们利用2010年美国社区调查数据为蓝本分析比较了移民与本国公民的收监率，结果发现18-39岁的男性移民收监率约为1.6%，而同年龄段的美国公民收监率则为3.3%。因而他们认为，移民（合法的与非法的）的犯罪率要低于本国公民。2013年，美国国会研究局就西南边界城市与非边界大城市的暴力犯罪率进行了比较，结果显示两者之间没有大的差别。实际上，据《联邦调查局统一犯罪报告》分析，德州的埃尔帕索、加州的圣迭戈等地位居美国最安全城市之列，而这些地区又是非法移民越境的主要场所与集中地。 移民与犯罪率之间强相关关系的建立具有深刻的现实原因。一方面，移民往往与犯罪发生联系，这不仅意味着移民会参与犯罪，成为犯罪的主体，而且也表示移民容易成为犯罪的客体，即受侵害的对象。另一方面，这也存在一个先入为主的因素。在很多人看来，非法移民首先是违法者，同时他们在入境过程中又常常会寻求人口走私者的协助，这又容易引发相关的公共安全问题。此外，大众传媒与公众人物的过分渲染与过度解读作用也不容忽视。2017年3月20日，特朗普总统在肯塔基州举行的集会上宣称：“……我遇见许多美国家庭，他们至爱之人——儿子和女儿、丈夫和妻子——被非法移民残忍杀害了。”这些公众人物明显的价值导向型用语使得“非法”一词成为恐惧与暴力的代名词，从而给受众带来了一种对非法移民强烈的负面情绪。
从文化安全方面看，移民融合给目的国带来重大挑战。关于国际移民对目的国文化的影响，在不同国家以及不同历史时期有着不尽相同的认识。从历史上看，美国曾对外来移民持欢迎态度，对于移民文化也较为包容。然而，随着外来移民结构的变化，美国在对新移民进行文化融合过程中遭遇了众多难题，甚至引发了对“国家身份”与“国家认同”的忧虑。尽管如此，大多数美国人（68%）仍然认为，对外国移民开放是美国的典型特征。相比于美国，欧洲在文化包容性方面则显得更加保守。“二战”后，由于外部移民的涌入，欧洲很多国家原先的同质文化逐步变为异质文化，因而在这些国家（如德国、法国）看来，移民对该国的传统国家身份与核心价值构成了挑战与威胁。与之相反，加拿大则对不同语言、文化、信仰抱有更大的忍耐心与接受力。可见，移民对目的国文化以及国家身份的影响不能一概而论，它更多取决于主体的认知与建构。
然而，移民文化融合问题的确对目的国构成了挑战，体现为移民文化对目的国主流文化的冲击，以及目的国民众对移民及其文化的反应（如种族主义、仇外情绪），继而会引发目的国的社会割裂，而反过来加剧移民文化与目的国主流文化的对立，以致给移民融合带来更大挑战，最终可能会形成一种恶性循环。2011年7月22日，挪威极右翼激进分子安德斯·布雷维克在奥斯陆政府大楼前发动袭击，导致8人死亡，接下来又在挪威工党位于于特岛上的青年营地枪杀了69人，另有数百人受伤，其动机就是要吸引人们关注他的反伊斯兰立场。2015年12月31日，德国科隆多地发生了大规模性骚扰事件，其中的肇事者被认为是来自于北非和中东地区的难民。德国民众上街游行，抗议政府未能有效保护民众，要求政府检讨其难民政策。然而，除了犯罪行为之外，这背后还有一个更重要的原因，即文化冲突与移民融合问题。科隆事件“已经触及一个不同寻常的痛处，对于如何让寻求庇护者融入这里，适应欧洲文化，欧洲社会正面临着挑战”。美国《基督教科学箴言报》发表社论认为：欧洲欢迎移民不仅仅是一种人道主义表现，也应该包括对新移民的融合过程。两者要齐头并进，而“现在融合需要跟上移民的步伐”。外来移民在文化融合方面的困难除语言障碍等技术性因素与政府投入不足等政策性因素外，还在于民族文化认同具有一定的稳固性，不会轻易在短时间内改变。此外，一些移民（尤其是非法移民）在所在国受到不公平待遇，令其对当地文化采取了排斥心理。2017年10月，联合国非洲经济委员会主办的“非洲地区安全、有序、正规移民全球契约磋商会”共设六大议题，移民人权、社会融合、社会凝聚力与一切形式的歧视，包括种族主义、仇外心理以及不容忍态度等被列为第一项议题。这反映出移民权利与社会融合等移民问题已经成为移民目的国与来源国等共同关注的重大议题。
国际移民是一种客观存在，未来仍有进一步增长的可能，因之而产生的一系列安全风险与争议也将继续存在下去。漠然视之或消极观望不是应对问题的科学态度，直面现实、积极作为才是破题之道。一是建立起对国际移民的正确认知，避免使之“妖魔化”。二是构建科学的移民政策体系，发挥国家治理的核心作用。三是充分发挥国家治理、区域治理与全球治理的互补作用，以形成协调联动的治理格局，使之成为国际移民治理的关键。与此同时，在构建全球移民治理体系的过程中，我们需要明确建立这一体系的目的是要实现保障国际移民基本权利与保障主权国家利益的平衡。确保国际移民安全、规范、有序、可循环的跨国流动，让国际移民成为推动全球平衡、可持续发展的助力，这应当成为全球移民治理的努力方向与奋斗目标。
（摘自《现代国际关系》2018年第11期，原标题为《国际移民的新形勢及其安全挑战》，作者为中共中央党校国际战略研究院副研究员。有删节）
从国土安全方面看，国际移民网络为恐怖主义提供便利。自1980年代起，国际社会开始关注移民与国家安全的关系，如《申根协定》与《都柏林公约》将移民与恐怖主义、国际犯罪、边境控制等联系起来。直到“9·11事件”后，移民与恐怖主义之间的关系才引起重视。此后，国际移民问题被列入反恐议程中的突出位置，各国政府进一步收紧移民政策，更加强化边界控制，并将移民与恐怖活动自然地联系在一起。例如，“9·11事件”后，英国工党与保守党纷纷表态，将恐怖主义与移民问题挂钩。杰夫·惠斯曼对“9·11事件”后英国议会辩论主题与内容进行分析后发现，英国政府明显地将恐怖主义与移民、难民等联系起来。2001年12月，英国政府通过了《反恐、犯罪与安全法》，在第四部分明确把恐怖主义与移民问题结合起来。法国政府也与意大利、英国和比利时建立了联合边界巡逻队，阻止那些持有有效签证的移民在这些国家自由流动，同时增加边界警力的经费支出，以控制非法移民。美国更是将打击恐怖主义、维护国土与民众安全变成压倒一切的任务，无论是从立法方面，还是从军事方面，抑或在边界控制与移民管理方面，美国政府均采取了相应措施。
从经验数据上看，国际恐怖主义组织多次利用各国移民体系漏洞发动恐怖袭击。2004年，美国尼克松中心发布的一份研究报告表示，“过去十年在北美和西欧发生的所有主要的恐怖袭击，除俄克拉荷马城外，都使用了移民”。可以说，“移民政策和移民网络确实为恐怖主义组织和其他非国家行为体提供了追求其利益的途径……”然而，夸大移民与恐怖主义间的联系与事实不符。实际上，恐怖分子既可能是外来移民，也可能是本国公民。据英国政府官方统计，截至2013年9月30日，因与恐怖主义相关的犯罪行为而被收监的120人中，79%是英国公民。“9·11事件”后，各国在防止输入型恐怖主义方面做出了卓有成效的努力，但在应对本土恐怖主义方面仍面临重要挑战，以至于各国把这种类型的恐怖主义活动视为维护国土安全的优先事项与战略重点，如2010年美国《国家安全战略报告》首次明确将本土恐怖主义列为国家安全威胁的一部分。
移民与恐怖主义之所以会被建立起联系，其原因既包括如“9·11事件”等重大恐怖袭击中有外来移民的参与，同时还存在文化层面的因素，即对“他者”的不信任，“纵贯整个人类历史，外来者、‘他者’一直是怀疑，有时还是仇恨的焦点”。如果移民与恐怖主义相关联的观念不断强化或夸大化，这至少会产生三大负面效果：一是易引发种族主义歧视问题，并导致相关国家公民的强烈不满，从而为恐怖组织招募人员提供了条件。“应该考虑到，移民接收国对外国人和移民的孤立、异化、拒斥可能会增加他们参与恐怖活动的几率。”二是易导致移民社群对东道国的忧虑与恐惧，并带来目的国不同社会群体的对立与分裂，“在移民与恐怖主义之间建立起一种人为的联系会在移民社群中产生焦虑与愤怒，从而增加他们对这个国家的敌意。在这种情境下，对外国人的敌意（仇外情绪）也会随着不同社群之間可能的冲突而上升”。三是可能会分散打击恐怖主义的注意力，给真正的恐怖分子以可乘之机，“将一个群体视为怀疑对象意味着政府可能会放过那些真正的但不符合这一标准的恐怖分子”。因此，这种将国际移民视为是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并进而对国家安全构成威胁的观点尽管流行广泛，但却是具有相当危险的、误导性的认知。
从公共安全方面看，移民犯罪率不比本国公民高。关于非法移民对社会公共安全的影响，学术界存在着两种颇为矛盾的假设：一是非法移民因为担心从事犯罪活动会暴露身份而招致驱逐，他们更可能成为遵纪守法者；二是非法移民更可能从事违法行为，因为他们在无法享受社会福利与正常就业的情形下为了生存而不得不为之。换言之，因非法身份而导致的贫穷与边缘化使他们更易铤而走险。对此，不同的非法移民目的国有着不尽相同的理解。例如，欧洲移民目的国的社会大众倾向于认为移民容易引发犯罪。据欧盟种族主义与排外主义监控中心的统计显示，72%的意大利受访者认为，相比于意大利本国人，移民更易于犯罪。美国公众则持不同立场。2016年8月，美国皮尤研究中心的一份民调显示，67%的美国受访者认为非法移民并不比美国公民更可能犯下严重罪行。
从经验证据上来看，移民的犯罪率并不比本国公民高，甚至更低。牛津大学移民、政策与社会中心（COMPAS）的移民观察站（Migration Observatory）在对英国和其他国家移民与犯罪率之间关系的研究中发现，外国移民并不比本国公民更容易犯罪。美国移民委员会高级研究员沃尔特·尤因等人的研究表明，1990-2013年间，外国出生人口占美国总人口的比例从7.9%上升到13.1%，非法移民也从350万增加到1120万人，但根据同期美国联邦调查局的数据统计，暴力犯罪率下降了48%，财产类犯罪率下降了41%。他们认为，高移民率与低犯罪率有正相关性。此外，他们利用2010年美国社区调查数据为蓝本分析比较了移民与本国公民的收监率，结果发现18-39岁的男性移民收监率约为1.6%，而同年龄段的美国公民收监率则为3.3%。因而他们认为，移民（合法的与非法的）的犯罪率要低于本国公民。2013年，美国国会研究局就西南边界城市与非边界大城市的暴力犯罪率进行了比较，结果显示两者之间没有大的差别。实际上，据《联邦调查局统一犯罪报告》分析，德州的埃尔帕索、加州的圣迭戈等地位居美国最安全城市之列，而这些地区又是非法移民越境的主要场所与集中地。 移民与犯罪率之间强相关关系的建立具有深刻的现实原因。一方面，移民往往与犯罪发生联系，这不仅意味着移民会参与犯罪，成为犯罪的主体，而且也表示移民容易成为犯罪的客体，即受侵害的对象。另一方面，这也存在一个先入为主的因素。在很多人看来，非法移民首先是违法者，同时他们在入境过程中又常常会寻求人口走私者的协助，这又容易引发相关的公共安全问题。此外，大众传媒与公众人物的过分渲染与过度解读作用也不容忽视。2017年3月20日，特朗普总统在肯塔基州举行的集会上宣称：“……我遇见许多美国家庭，他们至爱之人——儿子和女儿、丈夫和妻子——被非法移民残忍杀害了。”这些公众人物明显的价值导向型用语使得“非法”一词成为恐惧与暴力的代名词，从而给受众带来了一种对非法移民强烈的负面情绪。
从文化安全方面看，移民融合给目的国带来重大挑战。关于国际移民对目的国文化的影响，在不同国家以及不同历史时期有着不尽相同的认识。从历史上看，美国曾对外来移民持欢迎态度，对于移民文化也较为包容。然而，随着外来移民结构的变化，美国在对新移民进行文化融合过程中遭遇了众多难题，甚至引发了对“国家身份”与“国家认同”的忧虑。尽管如此，大多数美国人（68%）仍然认为，对外国移民开放是美国的典型特征。相比于美国，欧洲在文化包容性方面则显得更加保守。“二战”后，由于外部移民的涌入，欧洲很多国家原先的同质文化逐步变为异质文化，因而在这些国家（如德国、法国）看来，移民对该国的传统国家身份与核心价值构成了挑战与威胁。与之相反，加拿大则对不同语言、文化、信仰抱有更大的忍耐心与接受力。可见，移民对目的国文化以及国家身份的影响不能一概而论，它更多取决于主体的认知与建构。
然而，移民文化融合问题的确对目的国构成了挑战，体现为移民文化对目的国主流文化的冲击，以及目的国民众对移民及其文化的反应（如种族主义、仇外情绪），继而会引发目的国的社会割裂，而反过来加剧移民文化与目的国主流文化的对立，以致给移民融合带来更大挑战，最终可能会形成一种恶性循环。2011年7月22日，挪威极右翼激进分子安德斯·布雷维克在奥斯陆政府大楼前发动袭击，导致8人死亡，接下来又在挪威工党位于于特岛上的青年营地枪杀了69人，另有数百人受伤，其动机就是要吸引人们关注他的反伊斯兰立场。2015年12月31日，德国科隆多地发生了大规模性骚扰事件，其中的肇事者被认为是来自于北非和中东地区的难民。德国民众上街游行，抗议政府未能有效保护民众，要求政府检讨其难民政策。然而，除了犯罪行为之外，这背后还有一个更重要的原因，即文化冲突与移民融合问题。科隆事件“已经触及一个不同寻常的痛处，对于如何让寻求庇护者融入这里，适应欧洲文化，欧洲社会正面临着挑战”。美国《基督教科学箴言报》发表社论认为：欧洲欢迎移民不仅仅是一种人道主义表现，也应该包括对新移民的融合过程。两者要齐头并进，而“现在融合需要跟上移民的步伐”。外来移民在文化融合方面的困难除语言障碍等技术性因素与政府投入不足等政策性因素外，还在于民族文化认同具有一定的稳固性，不会轻易在短时间内改变。此外，一些移民（尤其是非法移民）在所在国受到不公平待遇，令其对当地文化采取了排斥心理。2017年10月，联合国非洲经济委员会主办的“非洲地区安全、有序、正规移民全球契约磋商会”共设六大议题，移民人权、社会融合、社会凝聚力与一切形式的歧视，包括种族主义、仇外心理以及不容忍态度等被列为第一项议题。这反映出移民权利与社会融合等移民问题已经成为移民目的国与来源国等共同关注的重大议题。
国际移民是一种客观存在，未来仍有进一步增长的可能，因之而产生的一系列安全风险与争议也将继续存在下去。漠然视之或消极观望不是应对问题的科学态度，直面现实、积极作为才是破题之道。一是建立起对国际移民的正确认知，避免使之“妖魔化”。二是构建科学的移民政策体系，发挥国家治理的核心作用。三是充分发挥国家治理、区域治理与全球治理的互补作用，以形成协调联动的治理格局，使之成为国际移民治理的关键。与此同时，在构建全球移民治理体系的过程中，我们需要明确建立这一体系的目的是要实现保障国际移民基本权利与保障主权国家利益的平衡。确保国际移民安全、规范、有序、可循环的跨国流动，让国际移民成为推动全球平衡、可持续发展的助力，这应当成为全球移民治理的努力方向与奋斗目标。
（摘自《现代国际关系》2018年第11期，原标题为《国际移民的新形勢及其安全挑战》，作者为中共中央党校国际战略研究院副研究员。有删节）