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摘要：中国行政管理理念在近年来的发展，不仅体现在行政新理念的法律条文等的出台，而且反映在基层行政机构在日常公文往来中所表现出来的愈发清晰的新变化，通过分析这些变化可以看到，中国行政法治化进程正在缓慢而坚定的渗透入社会的各个角落，几千年来的传统的干预型行政结构正在逐步分解，一个以服务为核心的基层行政管理体系正在重组。
关键词：基层政府；行政公文；依法行政
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）007-00000-01
随着社会主义法治进程的不断推进，公民终于成为面对国家拥有自己权利的主体，成为一个独立的和有权提出要求的法律主体，旧有的国家—公民二元结构的干预型行政管理模式，发展成为以提供服务为核心的给付型行政管理模式。
中国国家治理模式的这一历史性巨变不仅体现在中央官僚机构在公共管理理念和手段上的进步，更大的意义在于撬动了社会基层沉淀了千年之久的旧的行政风气和方式，因此，中国依法行政进程不仅仅要看上层的变化，还要重点关注在社会基层的实施狀况，基层行政管理理念和手段的确实进步才更有说服力。
一、国家层面行政法治化的进步
（一）对行政法治内涵的认知变化
经过对建国60年来社会主义各项建设的经验总结，坚持发展有中国特色的社会主义民主法治理论，在社会主义宪政精神指引下不断改革和完善国家和社会事务管理机制，已成为新时期国家建设的普遍共识。因此，中国共产党第十五次全国代表大会的政治报告中正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，九届全国人大二次会议通过修正案方式将其上升为国家意志，作为统领社会主义各个方面建设的纲领性核心化理念，在依法治国基本国策的指导下，2003年3月，国务院修订了《国务院工作规则》，将依法行政确立为政府工作的项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，标志着我国依法行政工作进入了全面深化阶段。
（二）行政法律制度的繁荣发展
截止目前，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7000多件现行有效的地方性法规。如《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》以及《行政许可法》等等。在这些法律中《国家赔偿法》对于行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯人身权和财产权的，受害人有获得赔偿的权利，并对行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等作了规定。《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。《行政处罚法》规定了严格的行政程序条款，最大变化是设立了比较完善的听证制度，树立了行政程序立法典范，对于推进中国行政法治进程中有重大意义。《行政许可法》的制定和修改，逐步简化行政审批制度，对于从根本上解决审批腐败问题，建构新型政企关系，完善市场经济体制，有重大调整作用，大大推动了中国行政法治化的发展。
二、基层政府贯彻依法行政理念的进步体现
在依法治国、依法行政的时代背景下，中国基层政权组织的行政管理模式也进行着翻天覆地的变化。观察基层政府的行政管理模式变迁有不同的观察孔径，从基层政府的行政公文内涵变化入手是一个较为新颖的路径，因为政府行政公务活动是政府机关处理公共事务，协调社会关系的最基本管理手段，而公文则是政府机关在社会行政管理中产生的书面文件，可以说公文是行政管理活动的载体，公文内容反映着一个政权组织的行政治理理念。
鉴于能力和篇幅的局限，笔者选取晋南一普通县域高凉县为调查对象，总结了该县政府机构近年来的公文300余篇，初步展现了一个普通基层政权在行政管理活动的理念和手段上的进步以及存在的不足。高凉县基层行政法治化进步主要体现在以下：
（一）政府工作报告持续体现依法行政理念
贯彻依法行政理念，推进行政法治化进程是一项长期的攻坚战，行政法治化意识应在政府机关中警钟长鸣。稷山县坚持依法行政的理念集中体现在近十年来的政府工作报告中：
2005年政府工作报告提出了强化依法行政意识，行政环境是投资的第一环境，是发展的第一环境。2006年政府工作报告则提出了严格责任机制，努力提高政府执行力和公信力。2007年政府工作报告则有严格规范从政行为，坚持从严治政，自觉接受人民群众和社会舆论监督的内容。2008年政府工作报告体现了中央主抓基层依法行政的文件精神，稷山县提出了坚持依法行政，建设法治政府的口号。所有重大事项，特别是关系群众切身利益的重大事项，切实做到没有调查研究不决策、没有法制部门合法性审查不决策、没有征求群众意见不决策，努力提高决策的科学性和民主性。2009年政府工作报告有了加强民主法制建设的内容，认真执行人大常委会的决议决定，自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督；积极支持人民法院、检察院依法履行职责；启动社区矫正工作，加快依法治县进程，创建法治稷山。2010年政府工作报告继续推进民主法制建设，重点加强基层民主建设，健全政务公开、村务公开制度。2011年政府工作报告依法工作着力打造法治政府，坚持依法决策，严格规范行政执法、文明执法，禁止临时人员执法，切实保护人民群众特别是困难群众和弱势群体的合法权。2012年政府工作报告要求牢固树立依法行政的观念，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责；认真贯彻行政许可法，深化行政审批制度改革，进一步提高执政为民的自觉性，进一步提高科学行政、民主行政、依法行政的公务修养；努力建立和完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，努力建设责任政府、服务政府、法治政府。2013年政府工作报告继续坚持依法履职，努力建设阳光政府，加快政府职能转变，减少行政审批事项，简化审批手续，提高服务效率。树立程序意识，严格按照法定权限和程序履行职责、行使权力。 依法行政是依法治国方略的关键环节和必然要求，是正确行使行政权的基本准则，是建立廉洁高效政府的根本保障。从稷山县近十年来的政府工作报告可见，该县对于依法行政的贯彻是认真而且持久的，对于行政法治化进程的认知是不断深入的。
（二）公共事务处理过程中坚持依法办事
对于行政机关来说，法律不仅仅是委托和授权基础，也是限制。法律的限制在所谓没有法律的行政领域具有核心意义。政府机构依法行政不但要看其对明文法律规范的遵守和敬畏，更要考验在没有法律约束的领域，政府组织对于法律优先的意志抉择和执行能力。[2]后者长期以来就是基层行政机构的灰色地带，也是导致基层行政权力被滥用的主要原因。推进行政法治化進程，一定程度上就是运用制度建设和法律条文来锻造各级政府机构特别是基层政府机构的法律敏锐性和自觉性。通过十多年坚持发展有中国特色的行政法治化体系，基层政府机构的法律素养和依法自觉性有了明显的改善和进步。以稷山县为例主要表现为：
1.紧密跟踪法律新动向，及时调整行政事务处理依据
名目繁多的行政审批制度一直是中国行政制度的特色，也是藏污纳垢制造行政腐败的温床。简化减少行政审批项目和手续是深化行政体制改革的重头戏，自国务院提出改革行政审批制度以来，稷山县人民政府2011年专门发布《关于印发取消和调整行政审批项目的通知》，当年共取消行政审批项目29项，调整行政审批项目数60（下放行政审批项目32项、合并行政审批项目24项、变更行政审批项目3项、新增行政审批项目1项）项。
行政复议制度以其高效和便捷成为人民群众与行政机关发生争议时重要维权保障，也是近年来行政体制改革的重要方面。稷山县政府也于2012年出台了《关于在全县各级行政机关、事业单位以及承担公共事务管理职能的部门中完善行政复议工作的部署》，截止2013年12月，共办理行政复议案件31件，年增长率为43%。典型案例为《关于张天祥反映问题的调查处理报告》，对于当事人与村委会长期存在的宅基地纠纷做了妥善处理。
2.自觉实践法律优先，保证行政行为合法合理
生态文明建设是社会主义现代化建设的新内涵和新要求，贯彻中央文件精神，保护本地林业资源，稷山县人民政府公布了《关于稷山县林地保护利用规划实施意见》。。
稷山县在依据自身县域特点制定涉及到劳动就业、安全生产、食品卫生等关系民生利益的地方法律性文件中，严格依照法定程序按照法定要求进行，其中听取和参考司法机关的专业意见占整个环节的比重不断上升，例如在制定的78部行政法律性文件过程中，司法机关共提出了修改意见392条，两次以上反复讨论始定稿的计57部之多。
三、坚持依法行政，积极转变政府职能
依法行政的核心是监督规范行政权力行使以保障维护公民的合法权益，简而言之，依法行政改变了过去为官治民的层级壁垒，将行政官僚机构真正置于广大人民群众的监督之下，深刻变革了几千年来的行政关系，行政工作不仅仅是管理，更核心的本质是服务于公民，服务于社会，因而坚持依法行政必然要求转变政府职能，创新社会治理模式。在国家治理层面提出转变政府职能的要求后，各级政府机构纷纷将政府信息公开作为职能转变的突破口，特别是其中“三公”经费的公开将是政府职能转变乃至于行政体制改革成败与否的风向标。
经过十多年来的依法治国战略的实施，中国传统的行政模式正在逐步蜕变和重组，集中反映在基层各政府部门的工作面貌和办事风气的巨大变化上。因此，坚定改革为了人民服务人民的宗旨是中国依法行政、转变政府职能、推进行政体制改革的唯一途径。
参考文献：
[1]2008年中国的法治建设白皮书.
[2]乌尔海西·巴迪斯编选.德国行政法读本[M].高等教育出版社，2006.
关键词：基层政府；行政公文；依法行政
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）007-00000-01
随着社会主义法治进程的不断推进，公民终于成为面对国家拥有自己权利的主体，成为一个独立的和有权提出要求的法律主体，旧有的国家—公民二元结构的干预型行政管理模式，发展成为以提供服务为核心的给付型行政管理模式。
中国国家治理模式的这一历史性巨变不仅体现在中央官僚机构在公共管理理念和手段上的进步，更大的意义在于撬动了社会基层沉淀了千年之久的旧的行政风气和方式，因此，中国依法行政进程不仅仅要看上层的变化，还要重点关注在社会基层的实施狀况，基层行政管理理念和手段的确实进步才更有说服力。
一、国家层面行政法治化的进步
（一）对行政法治内涵的认知变化
经过对建国60年来社会主义各项建设的经验总结，坚持发展有中国特色的社会主义民主法治理论，在社会主义宪政精神指引下不断改革和完善国家和社会事务管理机制，已成为新时期国家建设的普遍共识。因此，中国共产党第十五次全国代表大会的政治报告中正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，九届全国人大二次会议通过修正案方式将其上升为国家意志，作为统领社会主义各个方面建设的纲领性核心化理念，在依法治国基本国策的指导下，2003年3月，国务院修订了《国务院工作规则》，将依法行政确立为政府工作的项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，标志着我国依法行政工作进入了全面深化阶段。
（二）行政法律制度的繁荣发展
截止目前，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7000多件现行有效的地方性法规。如《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》以及《行政许可法》等等。在这些法律中《国家赔偿法》对于行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯人身权和财产权的，受害人有获得赔偿的权利，并对行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等作了规定。《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。《行政处罚法》规定了严格的行政程序条款，最大变化是设立了比较完善的听证制度，树立了行政程序立法典范，对于推进中国行政法治进程中有重大意义。《行政许可法》的制定和修改，逐步简化行政审批制度，对于从根本上解决审批腐败问题，建构新型政企关系，完善市场经济体制，有重大调整作用，大大推动了中国行政法治化的发展。
二、基层政府贯彻依法行政理念的进步体现
在依法治国、依法行政的时代背景下，中国基层政权组织的行政管理模式也进行着翻天覆地的变化。观察基层政府的行政管理模式变迁有不同的观察孔径，从基层政府的行政公文内涵变化入手是一个较为新颖的路径，因为政府行政公务活动是政府机关处理公共事务，协调社会关系的最基本管理手段，而公文则是政府机关在社会行政管理中产生的书面文件，可以说公文是行政管理活动的载体，公文内容反映着一个政权组织的行政治理理念。
鉴于能力和篇幅的局限，笔者选取晋南一普通县域高凉县为调查对象，总结了该县政府机构近年来的公文300余篇，初步展现了一个普通基层政权在行政管理活动的理念和手段上的进步以及存在的不足。高凉县基层行政法治化进步主要体现在以下：
（一）政府工作报告持续体现依法行政理念
贯彻依法行政理念，推进行政法治化进程是一项长期的攻坚战，行政法治化意识应在政府机关中警钟长鸣。稷山县坚持依法行政的理念集中体现在近十年来的政府工作报告中：
2005年政府工作报告提出了强化依法行政意识，行政环境是投资的第一环境，是发展的第一环境。2006年政府工作报告则提出了严格责任机制，努力提高政府执行力和公信力。2007年政府工作报告则有严格规范从政行为，坚持从严治政，自觉接受人民群众和社会舆论监督的内容。2008年政府工作报告体现了中央主抓基层依法行政的文件精神，稷山县提出了坚持依法行政，建设法治政府的口号。所有重大事项，特别是关系群众切身利益的重大事项，切实做到没有调查研究不决策、没有法制部门合法性审查不决策、没有征求群众意见不决策，努力提高决策的科学性和民主性。2009年政府工作报告有了加强民主法制建设的内容，认真执行人大常委会的决议决定，自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督；积极支持人民法院、检察院依法履行职责；启动社区矫正工作，加快依法治县进程，创建法治稷山。2010年政府工作报告继续推进民主法制建设，重点加强基层民主建设，健全政务公开、村务公开制度。2011年政府工作报告依法工作着力打造法治政府，坚持依法决策，严格规范行政执法、文明执法，禁止临时人员执法，切实保护人民群众特别是困难群众和弱势群体的合法权。2012年政府工作报告要求牢固树立依法行政的观念，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责；认真贯彻行政许可法，深化行政审批制度改革，进一步提高执政为民的自觉性，进一步提高科学行政、民主行政、依法行政的公务修养；努力建立和完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，努力建设责任政府、服务政府、法治政府。2013年政府工作报告继续坚持依法履职，努力建设阳光政府，加快政府职能转变，减少行政审批事项，简化审批手续，提高服务效率。树立程序意识，严格按照法定权限和程序履行职责、行使权力。 依法行政是依法治国方略的关键环节和必然要求，是正确行使行政权的基本准则，是建立廉洁高效政府的根本保障。从稷山县近十年来的政府工作报告可见，该县对于依法行政的贯彻是认真而且持久的，对于行政法治化进程的认知是不断深入的。
（二）公共事务处理过程中坚持依法办事
对于行政机关来说，法律不仅仅是委托和授权基础，也是限制。法律的限制在所谓没有法律的行政领域具有核心意义。政府机构依法行政不但要看其对明文法律规范的遵守和敬畏，更要考验在没有法律约束的领域，政府组织对于法律优先的意志抉择和执行能力。[2]后者长期以来就是基层行政机构的灰色地带，也是导致基层行政权力被滥用的主要原因。推进行政法治化進程，一定程度上就是运用制度建设和法律条文来锻造各级政府机构特别是基层政府机构的法律敏锐性和自觉性。通过十多年坚持发展有中国特色的行政法治化体系，基层政府机构的法律素养和依法自觉性有了明显的改善和进步。以稷山县为例主要表现为：
1.紧密跟踪法律新动向，及时调整行政事务处理依据
名目繁多的行政审批制度一直是中国行政制度的特色，也是藏污纳垢制造行政腐败的温床。简化减少行政审批项目和手续是深化行政体制改革的重头戏，自国务院提出改革行政审批制度以来，稷山县人民政府2011年专门发布《关于印发取消和调整行政审批项目的通知》，当年共取消行政审批项目29项，调整行政审批项目数60（下放行政审批项目32项、合并行政审批项目24项、变更行政审批项目3项、新增行政审批项目1项）项。
行政复议制度以其高效和便捷成为人民群众与行政机关发生争议时重要维权保障，也是近年来行政体制改革的重要方面。稷山县政府也于2012年出台了《关于在全县各级行政机关、事业单位以及承担公共事务管理职能的部门中完善行政复议工作的部署》，截止2013年12月，共办理行政复议案件31件，年增长率为43%。典型案例为《关于张天祥反映问题的调查处理报告》，对于当事人与村委会长期存在的宅基地纠纷做了妥善处理。
2.自觉实践法律优先，保证行政行为合法合理
生态文明建设是社会主义现代化建设的新内涵和新要求，贯彻中央文件精神，保护本地林业资源，稷山县人民政府公布了《关于稷山县林地保护利用规划实施意见》。。
稷山县在依据自身县域特点制定涉及到劳动就业、安全生产、食品卫生等关系民生利益的地方法律性文件中，严格依照法定程序按照法定要求进行，其中听取和参考司法机关的专业意见占整个环节的比重不断上升，例如在制定的78部行政法律性文件过程中，司法机关共提出了修改意见392条，两次以上反复讨论始定稿的计57部之多。
三、坚持依法行政，积极转变政府职能
依法行政的核心是监督规范行政权力行使以保障维护公民的合法权益，简而言之，依法行政改变了过去为官治民的层级壁垒，将行政官僚机构真正置于广大人民群众的监督之下，深刻变革了几千年来的行政关系，行政工作不仅仅是管理，更核心的本质是服务于公民，服务于社会，因而坚持依法行政必然要求转变政府职能，创新社会治理模式。在国家治理层面提出转变政府职能的要求后，各级政府机构纷纷将政府信息公开作为职能转变的突破口，特别是其中“三公”经费的公开将是政府职能转变乃至于行政体制改革成败与否的风向标。
经过十多年来的依法治国战略的实施，中国传统的行政模式正在逐步蜕变和重组，集中反映在基层各政府部门的工作面貌和办事风气的巨大变化上。因此，坚定改革为了人民服务人民的宗旨是中国依法行政、转变政府职能、推进行政体制改革的唯一途径。
参考文献：
[1]2008年中国的法治建设白皮书.
[2]乌尔海西·巴迪斯编选.德国行政法读本[M].高等教育出版社，2006.