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摘要我国法律中规定行政许可中的实质审查，但由于相关规定并不明晰，以及没有做出程序性规定，导致在实践操作中存在漏洞，引发一些社会问题，有待于完善。
关键词实质审查 回避 行政效率
作者简介：盛春坤，辽宁大学法学院2010级法律硕士（法学）研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-174-01
一、实质许可在行政许可法律中的渊源
行政许可中的实质审查最初见诸于《中华人民共和国专利法》（下文简称《专利法》）第35、36条，即专利局对发明创造专利申请进行审查时，不仅要对其形式要件进行审查，还要对其是否具有新颖性、创造性和实用性等实质性要件进行审查。2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）分别在第34、56条规定了核实实质内容的规定。其他诸如《环境保护法》等也有类似规定。
虽然《专利法》较早规定了实质审查的相关制度，但由于《专利法》的适用范围具有一定的局限性。相比之下，《行政许可法》则具有更为深远的影响，以下主要针对《行政许可法》中的实质审查内容进行探讨。
二、行政许可法中的实质审查之利弊
《行政许可法》中的实质审查主要规定在第34条第三款：根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
（一）实质审查在行政许可中的积极作用
实质审查，在立法目的上具有其存在的积极意义。在市场经济下，国家基于职权主义思想，对社会公共事务主动进行管理。对特定事项的行政许可的真实性进行实质审查，有利于保护相关内容的真实性，对双方利益及他人的合法权益起到保护作用。
(二)《行政许可法》中的实质审查的严重缺陷
首先，就法律应具有明确的适用范围而言，《行政许可法》中的实质审查明显不具备该特征。在行政许可法中只是规定了对部分申请材料的实质内容进行核实，并且只含糊的规定了根据法定条件和程序，而根据《行政许可法》第56条也只大概的规定适用于企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格方面需要进行核实的。仅仅根据这些规定，无法确定何种情形需要进行形式审查，何种情形适用实质审核。在《中华人民共和国公司登记管理条例》中也未见条文有此确切规定，在此情形下，无疑给工商行政管理机关的行政许可行为带来恣意性，给公民的合法权益构成威胁或带来切实的损害。
其次，《行政许可法》关于实质审查方式规定不明确，其规定进行实质审查时行政机关应当指派两名以上的工作人员进行核查。然而该两名以上的工作人员如有利害关系是否应当回避？关于技术性问题行政机关是否可以聘请专家学者？相关费用如何进行计算等等重要问题都没有作出说明，也没有相应的实施细则或条例加以补充。有此缺陷，在进行实质审查以及造成损失时必然为行政相对人造成无法律法规可援用，也为行政机关推脱责任带来了便利。
再次，在《行政许可法》中规定实质审查，并没有规定具体的期限，在现实生活中也发生类似案件，由于行政机关的迟延履行职责，虽在法院的判决下做出了相应的行政许可，但对当事人造成了巨大损失，对行政机关的公信力造成严重的负面影响。
三、行政许可中实质审查之改观
（一）实质审查适用范围应具有确定性
雖然目前《行政许可法》第56条间接规定了企业或其他组织的设立等需要确定主体资格方面进行实质审查，但未明确规定具体事项，导致行政主体执法不便、行政相对人守法不便之尴尬现状。针对此，应在法律及相关企业登记条例、工商管理条例中加以明确。基于保护行政相对人的权益以及行政权力日益膨胀而言，笔者倾向于控权论，在法律、法规中对适用实质审查的情形采取列举式规定，并且适用实质审查的事项应当是重大的且对当事人及社会公众都有一定影响的事项。从而使法律的指引作用更好发挥，行政主体及相对人适用法律更加便利。
（二）行政许可中实质审程序的完善
首先，在行政许可实质审查中未对工作人员的回避问题做出规定，在遇有利害关系时，相对人会处于一个极为尴尬的境地。行政相对人以行政工作人员具备利害关系申请回避，而行政机关却以法律没有规定回避事项加以拒绝，行政相对人对有此利害关系行政主体做出的行政许可存在异议是合理的。基于此种情形，《专利法》实施细则第37条做了自行回避和申请回避的相关规定。在《行政许可法》亦可借鉴此规定。
其次，鉴于部分实质审查事项的专业性及技术性，仅仅由行政机关工作人员则显得力不从心，因而在聘请相关专家学者是合理的，并能消除行政相对人对行政主体行政许可专业性合理的怀疑。然而如何聘请专家学者以及相关费用等方面法律却鲜有规定，在实际中虽然也存在聘请专家学者之事实，但因其不公开及收费过高等事项饱受诟病。因而针对现实中存在的问题，法律及相关实施条例应对聘请专家学者加以规定。对于何种事项需要聘请专家学者且从何处聘请专家学者应当加以明确罗列，行政相对人对此应当是知情的并且具有选择的权利。在费用承担方面，行政主体应当加以明细，不仅是合法的更应当是合理的。
（三）行政许可实质审查与效率冲突问题的解决
效率原则是行政行为所追求的目标之一，即指行政法律制度要以较小的经济耗费获取最大的社会效果。在行政许可中规定实质审查确实使行政效率有所降低，因而应当在法律中规定行政许可实质审查的合理期限。设定此期限一要给予行政主体合理期限进行审核；二要限定行政主体及时完成实质审核。其宗旨在于行政主体既要为社会公众及政府的公信力负责，又要对行政相对人的合法权益加以保护。
参考文献：
[1]章剑生．行政许可审查标准:形式抑或实质——以工商企业登记为例．法商研究．2009（1）．
[2]马怀德．行政许可制度存在的问题及立法构想．中国法学．1997（3）．
[3]刘东亮．无害性审查:行政许可性质新说．行政法学研究．2005（2）．
关键词实质审查 回避 行政效率
作者简介：盛春坤，辽宁大学法学院2010级法律硕士（法学）研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-174-01
一、实质许可在行政许可法律中的渊源
行政许可中的实质审查最初见诸于《中华人民共和国专利法》（下文简称《专利法》）第35、36条，即专利局对发明创造专利申请进行审查时，不仅要对其形式要件进行审查，还要对其是否具有新颖性、创造性和实用性等实质性要件进行审查。2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）分别在第34、56条规定了核实实质内容的规定。其他诸如《环境保护法》等也有类似规定。
虽然《专利法》较早规定了实质审查的相关制度，但由于《专利法》的适用范围具有一定的局限性。相比之下，《行政许可法》则具有更为深远的影响，以下主要针对《行政许可法》中的实质审查内容进行探讨。
二、行政许可法中的实质审查之利弊
《行政许可法》中的实质审查主要规定在第34条第三款：根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
（一）实质审查在行政许可中的积极作用
实质审查，在立法目的上具有其存在的积极意义。在市场经济下，国家基于职权主义思想，对社会公共事务主动进行管理。对特定事项的行政许可的真实性进行实质审查，有利于保护相关内容的真实性，对双方利益及他人的合法权益起到保护作用。
(二)《行政许可法》中的实质审查的严重缺陷
首先，就法律应具有明确的适用范围而言，《行政许可法》中的实质审查明显不具备该特征。在行政许可法中只是规定了对部分申请材料的实质内容进行核实，并且只含糊的规定了根据法定条件和程序，而根据《行政许可法》第56条也只大概的规定适用于企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格方面需要进行核实的。仅仅根据这些规定，无法确定何种情形需要进行形式审查，何种情形适用实质审核。在《中华人民共和国公司登记管理条例》中也未见条文有此确切规定，在此情形下，无疑给工商行政管理机关的行政许可行为带来恣意性，给公民的合法权益构成威胁或带来切实的损害。
其次，《行政许可法》关于实质审查方式规定不明确，其规定进行实质审查时行政机关应当指派两名以上的工作人员进行核查。然而该两名以上的工作人员如有利害关系是否应当回避？关于技术性问题行政机关是否可以聘请专家学者？相关费用如何进行计算等等重要问题都没有作出说明，也没有相应的实施细则或条例加以补充。有此缺陷，在进行实质审查以及造成损失时必然为行政相对人造成无法律法规可援用，也为行政机关推脱责任带来了便利。
再次，在《行政许可法》中规定实质审查，并没有规定具体的期限，在现实生活中也发生类似案件，由于行政机关的迟延履行职责，虽在法院的判决下做出了相应的行政许可，但对当事人造成了巨大损失，对行政机关的公信力造成严重的负面影响。
三、行政许可中实质审查之改观
（一）实质审查适用范围应具有确定性
雖然目前《行政许可法》第56条间接规定了企业或其他组织的设立等需要确定主体资格方面进行实质审查，但未明确规定具体事项，导致行政主体执法不便、行政相对人守法不便之尴尬现状。针对此，应在法律及相关企业登记条例、工商管理条例中加以明确。基于保护行政相对人的权益以及行政权力日益膨胀而言，笔者倾向于控权论，在法律、法规中对适用实质审查的情形采取列举式规定，并且适用实质审查的事项应当是重大的且对当事人及社会公众都有一定影响的事项。从而使法律的指引作用更好发挥，行政主体及相对人适用法律更加便利。
（二）行政许可中实质审程序的完善
首先，在行政许可实质审查中未对工作人员的回避问题做出规定，在遇有利害关系时，相对人会处于一个极为尴尬的境地。行政相对人以行政工作人员具备利害关系申请回避，而行政机关却以法律没有规定回避事项加以拒绝，行政相对人对有此利害关系行政主体做出的行政许可存在异议是合理的。基于此种情形，《专利法》实施细则第37条做了自行回避和申请回避的相关规定。在《行政许可法》亦可借鉴此规定。
其次，鉴于部分实质审查事项的专业性及技术性，仅仅由行政机关工作人员则显得力不从心，因而在聘请相关专家学者是合理的，并能消除行政相对人对行政主体行政许可专业性合理的怀疑。然而如何聘请专家学者以及相关费用等方面法律却鲜有规定，在实际中虽然也存在聘请专家学者之事实，但因其不公开及收费过高等事项饱受诟病。因而针对现实中存在的问题，法律及相关实施条例应对聘请专家学者加以规定。对于何种事项需要聘请专家学者且从何处聘请专家学者应当加以明确罗列，行政相对人对此应当是知情的并且具有选择的权利。在费用承担方面，行政主体应当加以明细，不仅是合法的更应当是合理的。
（三）行政许可实质审查与效率冲突问题的解决
效率原则是行政行为所追求的目标之一，即指行政法律制度要以较小的经济耗费获取最大的社会效果。在行政许可中规定实质审查确实使行政效率有所降低，因而应当在法律中规定行政许可实质审查的合理期限。设定此期限一要给予行政主体合理期限进行审核；二要限定行政主体及时完成实质审核。其宗旨在于行政主体既要为社会公众及政府的公信力负责，又要对行政相对人的合法权益加以保护。
参考文献：
[1]章剑生．行政许可审查标准:形式抑或实质——以工商企业登记为例．法商研究．2009（1）．
[2]马怀德．行政许可制度存在的问题及立法构想．中国法学．1997（3）．
[3]刘东亮．无害性审查:行政许可性质新说．行政法学研究．2005（2）．