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摘 要：经济的快速发展加大了城镇居民对保障性住房的需求，但目前我国的保障性住房供给存在明显问题。要完善我国的住房保障制度，需要构建新型的保障性住房供给模式，积极拓宽保障性住房供给渠道，完善政策性住房融资体制。
关键词：住房保障制度；存在问题；合理化建议
住房保障制度是政府和单位在住房领域对城镇中低收入家庭实施扶持和救助的政策措施，是我国社会保障体系的重要组成部分，对促进我国经济发展，维护社会公平稳定，保障人民安居乐业有着重要意义。然而，近几年，高额利润的牵引使房地产投资比重不断加大，商品房市场发展迅速，而原本被老百姓十分期待的“德政工程”——保障性住房，却因种种原因建设迟缓，住房供给系统发生了严重失衡。基于此番现状，笔者对住房保障制度进行了认真分析，揭示了制度实施过程中出现的各种问题，并提出了相应的合理化建议。
一、我国保障性住房制度存在的问题
（一）保障性住房供给明显不足
保障性住房建设会使地方政府的大批土地出让金和建设资金流失，出于绩效考核的压力，他们往往以配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足为由放缓保障性住房建设步伐。据资料显示，截至2009年8月底，我国保障性住房建设投资仅完成394.9亿元，只占计划投资总额1676亿元的23.6％，保障性住房供给严重不足。
（二）保障性住房覆盖面太小，存在严重断层问题
目前，由于我国经济适用房制度的审核和监管机制尚存在一定缺陷，加上相关法律法规不够完善，经济适用房供给对象与最初设定的目标受众出现了很大程度上的不匹配，一些经济适用房甚至成为了有钱人变相牟利的工具。而廉租住房因租金严重入不敷出，也导致自生能力低下。由此可见，广大中低收入居民很难指望政府的保障性住房。另外，我国廉租住房、经济适用房、商品房三者之间存在明显的断层，其保障范围不能连续覆盖各收入阶层。
（三）保障性住房存在退出障碍
经济适用房和廉租住房的受众居民在收入提高后并不会主动退房，而政府对以商品房价格出售经济适用房的监管成本很高，因此，在实际操作中保障性住房存在退出障碍，流动性较差。
（四）保障性住房融资体制不健全
目前我国对保障性住房的融资渠道相对单一，政府财政压力大，而保障性住房的公益性和保障性又决定了其投资收益率较低。仅仅依托现有的市场化融资手段很难推进其建设发展。
二、完善城镇住房保障制度的合理化建议
（一）改善保障性住房供给体制
对保障性住房的建设可以借鉴国外经验。从国外政府介入保障性住房的方式看，可以通过优惠政策鼓励开发商建设保障性住房，也可以鼓励居民合作建设住房，还可以通过福利补贴等方式实现居民的住房保障。保障性住房没有最好的模式，只有适合的模式。由于我国区域经济发展不平衡，对保障性住房的建设应当以有利于增加保障房供给为原则，建议以构建“经济租赁房”模式为主，积极拓展保障性住房的供给渠道。
（二）适度扩大住房保障范围，关注“夹心层”的住房保障
我国城镇中低收入人群占总人口的比例将近70%，而从我国目前的房价水平和居民收入水平来看，城镇60％以上的居民都不适合商品化住房，这其中还有绝大多数包括进城农民在内的城市新居民完全不具备购买高价商品房的能力，他们都应当通过保障性住房供给渠道来解决居住问题。因此我国住房结构中的保障性住房比重至少要达到60％，保障性住房应当超过商品住房成为住房供给的主体。
“夹心层”是指购买经济适用住房困难，又不符合进入政府廉租住房条件的城镇居民群体，这是一个庞大的群体。解决城镇“夹心层”住房的问题，政府可以适时推出“可支付租赁住房”,尽快建立经济适用房租赁市场，加紧出台相关政策规定，积极引导合理适度消费，形成一部分人购买、一部分人租用的经济适用房供销格局。
（三）建立和完善住房保障制度的进入、退出机制
随着我国经济的持续快速发展，居民的可支配收入水平快速提高，如果以前的经济适用房居民已经升级为高收入人群，在完全买得起商品房的情况想却仍然占据着经济适用房，甚至还将经济适用房上市出售或出租投资，则会加剧经济适用房的供需失衡，导致保障制度成效降低，引起社会不公平。
因此，要尽快建立经济适用房的“退出机制”，保障资源的有效流动。各地房地产管理和社会保障部门应成立专门机构，对申请保障性住房居民的收入做严格的审核，在此基础上，不同的收入分别纳入不同的保障供应范围；实行动态管理制度，居民收入发生变化，保障措施也要相应变化。要完善经济适用房购房人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，完善公示制度，提高工作透明度，加大违法处罚力度，建立诚信体系。住户出售经济适用房，应该由政府统一收购，形成经济适用房闭路循环模式，切断与商品房市场交易活动之间的联系。
（四）拓宽保障性住房的资金融资渠道
建立以政府主导的住房保障制度，稳定的资金来源是关键。随着我国住房制度改革的全面推进，发展住房金融已成为启动住房消费的重要问题，关系到住房保障制度的建立。
政府可以加强对中低收入家庭住房消费的财政补贴力度；建立规范的城市基本住房专项资金，结合中国实际情况，考虑建立支持中低收入居民购房的抵押贷款担保制度；考虑建立专门的住宅政策性银行，集中各类政策性资金，用于支持保障性住房建设；考虑利用现有金融机构和有些金融企业转轨之机，组建住房信贷银行，创建先存后贷、以存定贷的住房信贷制度，并积极探索与住房公积金、商业按揭贷款相结合的多元化融资产品；允许合适的信托公司开展保障性住房信托业务；考虑利用资产证券化，包括对保障性住房建设贷款的证券化、对中低收入者的政策性住房抵押贷款的证券化等，充分发挥住房金融的支持作用，使更多需要帮助的人享受到最大限度的资金支持。
（五）加强住房保障制度的法律保障
住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。我国应尽快出台相关法规以支持保障性住房政策的实施。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从立法上规定住房保障的对象、标准、水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等。待时机成熟后再出台《住宅法》，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色，对住房制度改革的目标和行为进行规范和监督，使得住房保障制度具有刚性，确保其运作目标得以逐步实现。
（编辑：ＷＹＱ）
关键词：住房保障制度；存在问题；合理化建议
住房保障制度是政府和单位在住房领域对城镇中低收入家庭实施扶持和救助的政策措施，是我国社会保障体系的重要组成部分，对促进我国经济发展，维护社会公平稳定，保障人民安居乐业有着重要意义。然而，近几年，高额利润的牵引使房地产投资比重不断加大，商品房市场发展迅速，而原本被老百姓十分期待的“德政工程”——保障性住房，却因种种原因建设迟缓，住房供给系统发生了严重失衡。基于此番现状，笔者对住房保障制度进行了认真分析，揭示了制度实施过程中出现的各种问题，并提出了相应的合理化建议。
一、我国保障性住房制度存在的问题
（一）保障性住房供给明显不足
保障性住房建设会使地方政府的大批土地出让金和建设资金流失，出于绩效考核的压力，他们往往以配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足为由放缓保障性住房建设步伐。据资料显示，截至2009年8月底，我国保障性住房建设投资仅完成394.9亿元，只占计划投资总额1676亿元的23.6％，保障性住房供给严重不足。
（二）保障性住房覆盖面太小，存在严重断层问题
目前，由于我国经济适用房制度的审核和监管机制尚存在一定缺陷，加上相关法律法规不够完善，经济适用房供给对象与最初设定的目标受众出现了很大程度上的不匹配，一些经济适用房甚至成为了有钱人变相牟利的工具。而廉租住房因租金严重入不敷出，也导致自生能力低下。由此可见，广大中低收入居民很难指望政府的保障性住房。另外，我国廉租住房、经济适用房、商品房三者之间存在明显的断层，其保障范围不能连续覆盖各收入阶层。
（三）保障性住房存在退出障碍
经济适用房和廉租住房的受众居民在收入提高后并不会主动退房，而政府对以商品房价格出售经济适用房的监管成本很高，因此，在实际操作中保障性住房存在退出障碍，流动性较差。
（四）保障性住房融资体制不健全
目前我国对保障性住房的融资渠道相对单一，政府财政压力大，而保障性住房的公益性和保障性又决定了其投资收益率较低。仅仅依托现有的市场化融资手段很难推进其建设发展。
二、完善城镇住房保障制度的合理化建议
（一）改善保障性住房供给体制
对保障性住房的建设可以借鉴国外经验。从国外政府介入保障性住房的方式看，可以通过优惠政策鼓励开发商建设保障性住房，也可以鼓励居民合作建设住房，还可以通过福利补贴等方式实现居民的住房保障。保障性住房没有最好的模式，只有适合的模式。由于我国区域经济发展不平衡，对保障性住房的建设应当以有利于增加保障房供给为原则，建议以构建“经济租赁房”模式为主，积极拓展保障性住房的供给渠道。
（二）适度扩大住房保障范围，关注“夹心层”的住房保障
我国城镇中低收入人群占总人口的比例将近70%，而从我国目前的房价水平和居民收入水平来看，城镇60％以上的居民都不适合商品化住房，这其中还有绝大多数包括进城农民在内的城市新居民完全不具备购买高价商品房的能力，他们都应当通过保障性住房供给渠道来解决居住问题。因此我国住房结构中的保障性住房比重至少要达到60％，保障性住房应当超过商品住房成为住房供给的主体。
“夹心层”是指购买经济适用住房困难，又不符合进入政府廉租住房条件的城镇居民群体，这是一个庞大的群体。解决城镇“夹心层”住房的问题，政府可以适时推出“可支付租赁住房”,尽快建立经济适用房租赁市场，加紧出台相关政策规定，积极引导合理适度消费，形成一部分人购买、一部分人租用的经济适用房供销格局。
（三）建立和完善住房保障制度的进入、退出机制
随着我国经济的持续快速发展，居民的可支配收入水平快速提高，如果以前的经济适用房居民已经升级为高收入人群，在完全买得起商品房的情况想却仍然占据着经济适用房，甚至还将经济适用房上市出售或出租投资，则会加剧经济适用房的供需失衡，导致保障制度成效降低，引起社会不公平。
因此，要尽快建立经济适用房的“退出机制”，保障资源的有效流动。各地房地产管理和社会保障部门应成立专门机构，对申请保障性住房居民的收入做严格的审核，在此基础上，不同的收入分别纳入不同的保障供应范围；实行动态管理制度，居民收入发生变化，保障措施也要相应变化。要完善经济适用房购房人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，完善公示制度，提高工作透明度，加大违法处罚力度，建立诚信体系。住户出售经济适用房，应该由政府统一收购，形成经济适用房闭路循环模式，切断与商品房市场交易活动之间的联系。
（四）拓宽保障性住房的资金融资渠道
建立以政府主导的住房保障制度，稳定的资金来源是关键。随着我国住房制度改革的全面推进，发展住房金融已成为启动住房消费的重要问题，关系到住房保障制度的建立。
政府可以加强对中低收入家庭住房消费的财政补贴力度；建立规范的城市基本住房专项资金，结合中国实际情况，考虑建立支持中低收入居民购房的抵押贷款担保制度；考虑建立专门的住宅政策性银行，集中各类政策性资金，用于支持保障性住房建设；考虑利用现有金融机构和有些金融企业转轨之机，组建住房信贷银行，创建先存后贷、以存定贷的住房信贷制度，并积极探索与住房公积金、商业按揭贷款相结合的多元化融资产品；允许合适的信托公司开展保障性住房信托业务；考虑利用资产证券化，包括对保障性住房建设贷款的证券化、对中低收入者的政策性住房抵押贷款的证券化等，充分发挥住房金融的支持作用，使更多需要帮助的人享受到最大限度的资金支持。
（五）加强住房保障制度的法律保障
住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。我国应尽快出台相关法规以支持保障性住房政策的实施。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从立法上规定住房保障的对象、标准、水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等。待时机成熟后再出台《住宅法》，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色，对住房制度改革的目标和行为进行规范和监督，使得住房保障制度具有刚性，确保其运作目标得以逐步实现。
（编辑：ＷＹＱ）