为加强对投资计划的审查和监督,2010年8月30日提交广州市十三届人大常委会第三十三次会议审议的《广州市政府投资管理条例(草案)》(以下简称《草案》)规定,年度投资项目计划草案编制完毕,市政府应当把年度政府投资总规模、重大项目计划纳入年度国民经济和社会发展计划草案一并提请市人大审查批准。当年度投资项目计划在执行过程中确需调整的,调整项目累计安排资金超过原市人大批准的年度投资总规模,市政府应当编制调整方案提请市人大常委会审查批准(据《南方都市报》2010年8月31日)。
　　 广州过去5年的城建项目投资总额高达552.3亿元(不含专项部分),而政府的相关管理办法能管住的资金每年只有10多亿。根据相关项目组调研,广州市本级财政部分政府项目存在超规模、超标准、超投资等问题。对照来看,笔者忧虑的是,其中有多少资金充当了“冤大头”?尤其是在资金拨付、流向仍然缺乏足够阳光和游离于制度轨道之外的背景下,“三超”很可能为一些官员权力寻租、权钱交易提供了条件。
　　 规范政府投资,固然需要政府加强管理,但内部自查自纠具有无可避免的局限性。这里,广州市的《草案》作出专门规定,要求重大项目经人大审查,着力于通过权力机关行使审批权,为重大项目把关,让人充满期待。权力分工制约是现代法治的要义,党的十七大报告指出:“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”人大审查重大项目投资计划,有利于优化权力结构,理顺权力运行机制,促进民主法治建设。不过,检视《草案》发现,重大项目追加投资并未授权人大审查批准,这未免是个遗憾。按照《草案》的规定,调整项目累计安排资金超过市人大原批准的年度投资总规模,人大才有权审查批准。这也就意味着对于具体的重大项目而言,即使追加的投资额再多,人大也无权行使审批权。在我看来,如此规定,说轻点是不够全面彻底,说重点则有“顾头不顾尾”之嫌。
　　 这么做或许是为防止人大承担过多审批职能。然而,根据相关项目组调研,广州市本级财政部分政府项目存在超规模、超标准、超投资等问题。有的项目尚未开工,项目建设单位便要求调整投资计划,增加建设资金,甚至未经批准擅自提高建设规模和装修标准,等建设超预算时就以既成事实要求追加投资额。何况有些官员发现调整项目累计安排资金有可能超过市人大原批准的年度投资总规模后,采取规避人大监督的对策也容易。如,让某些非重大项目缓上,甚至砍掉某些非重大项目,人大又能奈之何?毋庸讳言,人大不行使对重大项目的审批权,仅仅是从面上控制年度投资总规模作用和效果很有限。而且,还使当初人大审批重大项目投资计划实际意义和作用大打折扣。“不积跬步,无以至千里;不积小流,无以成江海”,有效的监督不是一蹴而就的“一锤子买卖”,而是一个逐渐集聚的过程。从更深层次来看,不建立健全权力制衡博弈机制,那么权力滥用的重大项目“三超”、“追加投资”难有消弭之时。
　　 我國香港特区政府公布的年度财政预算案中,开支甚至详细到坐椅。在香港1000元以上的经常性开支、3000元以上的根本性开支项目发生变更时,都需要立法会审议。比较而言,广州市人大审批重大项目设定的“门槛”过高了,而且也不全面。换个角度看,也就意味着人大对重大项目的监督仍有进一步扩展的空间。为充分实现加强权力制约与监督的改革目的,对于人大监督政府投资项目的权力配置工作亟待加强。
　　 随着经济体制、政治体制改革的深化,逐步将政府投资项目的审查批准权统一移交给人大及其常委会,未尝不是规范政府投资行为、解决权力制约、监督问题的理想途径。这需要一个过程,目前,对于如何监督政府投资重大项目,广州市已迈出了可喜的第一步。接下来,仍需因地制宜,继续探索,进一步完善具体制度设计,要求重大项目追加投资都过过人大“审批关”,使监督更深一些、更细一些,这是可以做到的。
　　(作者单位:江苏省盐城市亭湖区人民检察院)