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【摘要】辽宁省北票市于2014年开始拉开了农村土地“三权分置”改革的序幕，随后在2016年全面推进了此项工作的实施，有效解决了土地面积不准、界线不清等问题，保障了农民权益，更为重要的是其促进了土地流转，构建起了“农业发展、农民增收”的新格局。但尽管如此，在土体流转过程中，北票市的土地流转仍然存在诸多方面的问题。
【关键词】土地流转 土地承包
一、北票市农村土地流转存在的问题
（一）地方政府对土地流转政策不重视
地方政府对于土地流转政策的不重视主要体现在土地流转相关政策落实的滞后性上，即领导班子对于北票市政府出台的土地流转政策既不能够将政策的精神主旨在实际的工作中传递出去，也不能结合北票市政府出台的土地流转政策来推动县区土地流转制度的改革。例如北票市政府推出了在每个村建立存继土地流转服务站的政策，但是北票市前街村、河北村等都没有切实的落实土地流转服务站的政策，即便是有建设土地流转服务站也没有切实的发挥土地流转服务站的作用。地区政府作为北票市政府与农户之间沟通的桥梁，没有充分发挥政策转达的作用，促使很多农民对于北票市土地流转政策不了解，而农户对于土地流转政策不了解就势必导致了北票市政府的土地流转政策无法落实到实际的农业生产上，从而严重影响北票市农村土地流转工程的发展以及北票市土地规模经营改革进程的推进。
地方政府对土地流转政策不重视还体现在多数乡村政府对于上级传递下来的政策只是以简单的张贴的形式进行宣传，一来这种宣传方式的传播范围极窄，很多农户在日常生活中并不会对乡村政府张贴的这种宣传性内容感兴趣，更何况很多农户很少会经过张贴地点。二来，北票市各级乡村农户由于自身发展视野存在一定的局限性，单纯意义上的土地流转政策张贴对于大部分的农户来讲，根本无意于纸上谈兵，因为农户对这些政策的认识不深刻，或者说乡村地方政府对这些政策的利好、风险等内容不能够清晰的向农户阐述清楚，所以就导致很多的农户即便是阅读了政策，也无法理解政策里面的深刻内涵，更别说要从自身生产的层面出发去考量未来发展的可能性。
（二）农户承包积极性不足
当前，北票市农民对于承包土地的积极性是非常低的，这种消极的土地承包心理主要来源于两个方面：首先是农业的经济效益低下，在生活质量普遍提高的情况下，依靠种田来获得经济效益满足不了一些农户对于生活水平的需求。尤其是在外出务工人员年均收入明显要高于农户种田的平均收入的情况下，自然那就会有大批的农户选择外出打工，而不是留在村中通过承包土地扩大农业种植面积来实现自己的增收。其次，农业生产的风险相对较大，尤其是北票市周边乡村的农业生产基础设施建设不够完善，很多农户的农耕仍然是靠天吃饭，或者说即便是一些农户拥有良好农业生产经验，但是由于近年来北票市一直连年干旱，农户对于农业生产没有安全感，对于自身的能力又缺乏自信，所以就使得很多的农户对于北票市土地流转政策的推出无动于衷，在很多农民看来，农业规模化经营的风险要远比正常的农业生产风险要大，所以大多数农户秉持着传统的农业生产经验对于超出自己现有能力的农业生产是避而远之的。
（三）土地流转程序不规范
随着近年来北票市各种土地流转中心、托管中心的建立，很多农户在实际的土地流转交易中得到了个人经济利益的保障，相关运行机制也比较完善，不仅让农户能够对土地流转市场有清晰的认识，而且供需信息發放平台的出现也极大程度的推动了土地供需双方彼此之间的土地流转交易。但北票市有很多乡村政府的在农户土地流转的实际交易过程中仍然存在诸多漏洞，如一些乡村在土地流转交易上采用传统的口头交易方式，既没有科学的交易公证，对于土地流转价格的评估也不准确，不仅严重伤害了农户的切身利益，同时对土地需求者的土地使用也产生了一定的负面影响。
纵观北票市这些土地流转程序不规范、运行机制不健全的乡村之所以会出现这样的情况一方面是政府不作为，而另一方面则是因为农民对土地流转认知不足组。从乡村政府不作为上来看，虽然北票市正在积极的推动农村土地流转、土地规模化经营的发展，但是毕竟北票市政府不能直接对各乡村的农户进行农村土地规模化经营的利好宣传，这些工作自然就要落到各级乡村政府的身上，但是有一部分乡村政府对农村土地规模化经营发展没有提起足够的重视，既没有完成北票市政府对各级乡村政府提出的要求，同时也没有形成推动农户土地规模化经营发展的自觉，或者干脆说这些乡村政府管理者本身就对土地流转没有清晰的认识，自然就不会或者不知道该如何完成上级交给的任务。其次从农民对土地流转认知不足上来看，其实很多农民对农业生产都保持着一种极端的审慎态度，除非自己确实有明显的能力扩大自己的农业生产，否则很多农户都不会轻易的选择扩大农业生产。一来是因为农业乃是农户生存的根基，所以如果要让农户拿生存的根基去冒险的话，很多没有安全感的农户没有这样的胆魄。二来乡村政府的不作为促使很多农民对土地流转、土地规模化经营等全新的生产理念持怀疑的态度，尤其是在一些乡村政府与农户之间的关系并不十分和谐的情况下，很多农户对于乡村政府张贴出来的所谓鼓励农户实现规模化生产的政策是不信任的，自然就很少会有农户选择扩大自己的农业生产规模。
（四）监管力度不足
土地流转牵涉到农户的实际经济利益以及农户的生活基本保障，虽然说目前北票市出台了相应的政策鼓励农户、企业积极的实现土地流转交易，从而促进北票市农业规模化经营，推动农业产业化的发展。但是目前有一个非常严峻的问题摆在北票市农村土地流转发展的面前就是北票市缺少对土地流转交易进行监督的机构和岗位。虽然北票市近年来构建了一些土地流转中心以及土地托包中心，但是从法律上来讲，这些组织机构所起到的只有桥梁的作用，却没有也不能对土地流转交易起到监管的作用，这也就使得北票市的农村土地流转存在明显的监管隐患，农民的权利无法得到良好的保证。
（五）二元经济结构制约农民真正摆脱对土地的依赖 虽然近年来北票市响应国家号召一直在着力打造社会主义新农村，促进城乡之间的结合，不过当我们在承认北票市努力结果的同时也必须清楚的认识到，目前来说北票市仍然是以二元经济结构为主要特点。从大多数的农户角度上来看，以小生产为主的农村生活已经是大多数农户半辈子的生活习惯，那么要想打破这种几十年的习惯促进这些农户形成规模化农业经营着实是非常困难的。而且人对于未知中有一种下意识的抗拒心理，因为未知意味着风险和不安全，那么在农户现有生活水平相对来说能够满足农户基本生存需求的情况下，去打破传统农业生产的观念，重新来过，自然是难上加难，更何况土地规模化经营这种比较现代化的农业发展理念是难以在因循守旧的农户心里扎根的。
所以说，北票市农村土地流转发展之所以始终无法落实到村屯农业发展的实际生产中，主要就是因为二元经济结构的传统农业生产习惯束缚了农户的思想，制约了农户无法真正摆脱对土地的依赖，所以很多农户对于土地流转不支持，对于土地规模化经营没兴趣。
二、促进北票市土地流转的对策建议
（一）强化基层干部和农民的土地流轉政策培训
北票市政府可以针对地方基层干部组织土地流转政策的培训课程，或者调动土地流转方面的专家深入到地方，对地方基层干部的土地流转政策认知进行深入的强化，只有基层干部对土地流转、土地规模化经营对村屯经济发展的意义有足够的认知，基层干部才能够切实的将北票市土地，流转政策落实到实际的基层工作中去。当然，当基层干部对土地流转有深刻的认知之后还要通过多元化的宣传方式来转变农户的传统农业思想观念，要让农户看到土地规模化经营将会给农户带来的实际经济效益，借助于广播、培训、农民大会等形式，向农户告知并解释北票市政府出台土地流转政策的意义以及这些政策中可能对农户产生的直接影响，只有基层干部、农户都对土地流转政策有了深刻的认知之后，北票市土地流转政策中的内容才能够在农业生产中获得良好的体现。
（二）激励农民土地流转承包积极性
经济收益是调动农民农业生产积极性的核心因素，只有农民实际的经济效益提高了农民才会有动力、有想法的去通过流转承包来达到扩大经济效益的目的。
第一北票市完全可以对地方予以大力的农业生产基础设施建以及农产品生产技术升级等方面的支持，从侧面促进农户增收，只有这样才能够有效的提高农户对流转承包的关注度。第二从农业生产基础设施建设上来看，北票市完全可以通过点辐射面的方式，以一个村子或者众多村子中心范围为核心，推动核心范围周边村子的生产基础设施建设，从而带动周边村落的整体发展。第三从农产品生产技术升级上来看，北票市政府应该和各地方基层政府达成良好的沟通，以地方的实际情况为基础，由北票市政府派遣专业的专家深入到村子中对农户进行生产技术培训，强化用户的生产技术，提高农户农业产量，农户自然而然的就会找到自信和安全感。
（三）进一步加强北票市土地规范化管理
没有规矩，不成方圆，制定完善的土地流转法规很重要，将这些法规应用到规范土地交易市场中来更重要。所以说北票市应该积极统一土地流转的相关管理制度和法律法规，要保证相关执法人员能有法可依、有法必依，而且北票市政府出台的土地流转交易制度必须要切实的落实到各村屯政府，并且要通过村屯政府传达到每一个农户那里，只有农户对土地流转法律法规有清晰的认识才不会上当受骗，才能够依靠自己来保证自己的合法权益。
（四）设置土地流转监督部门以保障农民合法权益
设置土地流转监督部门不仅要作为北票市土地流转发展的革新工作，而且还必须要切实的让这些监督部门能够深入到北票市的各个村屯政府中，将第三方土地托管中心、农户、土地需求者等诸多土地流转的参与者有机的统一起来进行监管，这样不仅能够保证土地流转交易的规范性和法律性，而且能够切实的保证农户的合法权益不受损失，特别是对于土地流转交易合同的审阅上，很多农民其实虽然大致了解合同内容，但是由于法律意识淡薄、法律知识缺失，所以很可能在合同上存在诸多的漏洞，而这时候就需要土地流转监督部门对供需双方的土地流转交易合同进行审查，确保合同符合我国土地流转的相关规定且不侵犯供需双方的自有利益。
（五）政府加大投资并健全农民社会保障制度
北票市政府要加大投资力度，强化农户的社会保障制度，推动北票市农业生产基础设施的建设以及农户农业生产技术的改革与创新，通过这些途径来解决农户的后顾之忧，进一步拉近城乡之间的距离，让农户看到规模化农业生产所能够带来的直接经济效益，只有这样才能够帮助农户打破原有的农业生产理念，为农户树立土地流转承包的信心，给予农户安全感，从而促进北票市土地规模化生产的整体发展。而且政府的投资不仅要用于农业生产基础设施建设方面还要用于健全农民社会保障制度方面，要真正的让农民在乡村就享有城市社会保障的基础，只有这样才会有更多的年轻人愿意留在农村，支持北票市农业经济的进一步发展。
作者简介：董娜（1997-），女，汉族，辽宁朝阳北票人，现就读于沈阳工学院，研究方向：农学；毕洪丽（1987-），女，汉族，黑龙江哈尔滨人，现任职于沈阳工学院；王安琪（1998-），女，汉族，辽宁朝阳北票人，现就读于沈阳工学院。
【关键词】土地流转 土地承包
一、北票市农村土地流转存在的问题
（一）地方政府对土地流转政策不重视
地方政府对于土地流转政策的不重视主要体现在土地流转相关政策落实的滞后性上，即领导班子对于北票市政府出台的土地流转政策既不能够将政策的精神主旨在实际的工作中传递出去，也不能结合北票市政府出台的土地流转政策来推动县区土地流转制度的改革。例如北票市政府推出了在每个村建立存继土地流转服务站的政策，但是北票市前街村、河北村等都没有切实的落实土地流转服务站的政策，即便是有建设土地流转服务站也没有切实的发挥土地流转服务站的作用。地区政府作为北票市政府与农户之间沟通的桥梁，没有充分发挥政策转达的作用，促使很多农民对于北票市土地流转政策不了解，而农户对于土地流转政策不了解就势必导致了北票市政府的土地流转政策无法落实到实际的农业生产上，从而严重影响北票市农村土地流转工程的发展以及北票市土地规模经营改革进程的推进。
地方政府对土地流转政策不重视还体现在多数乡村政府对于上级传递下来的政策只是以简单的张贴的形式进行宣传，一来这种宣传方式的传播范围极窄，很多农户在日常生活中并不会对乡村政府张贴的这种宣传性内容感兴趣，更何况很多农户很少会经过张贴地点。二来，北票市各级乡村农户由于自身发展视野存在一定的局限性，单纯意义上的土地流转政策张贴对于大部分的农户来讲，根本无意于纸上谈兵，因为农户对这些政策的认识不深刻，或者说乡村地方政府对这些政策的利好、风险等内容不能够清晰的向农户阐述清楚，所以就导致很多的农户即便是阅读了政策，也无法理解政策里面的深刻内涵，更别说要从自身生产的层面出发去考量未来发展的可能性。
（二）农户承包积极性不足
当前，北票市农民对于承包土地的积极性是非常低的，这种消极的土地承包心理主要来源于两个方面：首先是农业的经济效益低下，在生活质量普遍提高的情况下，依靠种田来获得经济效益满足不了一些农户对于生活水平的需求。尤其是在外出务工人员年均收入明显要高于农户种田的平均收入的情况下，自然那就会有大批的农户选择外出打工，而不是留在村中通过承包土地扩大农业种植面积来实现自己的增收。其次，农业生产的风险相对较大，尤其是北票市周边乡村的农业生产基础设施建设不够完善，很多农户的农耕仍然是靠天吃饭，或者说即便是一些农户拥有良好农业生产经验，但是由于近年来北票市一直连年干旱，农户对于农业生产没有安全感，对于自身的能力又缺乏自信，所以就使得很多的农户对于北票市土地流转政策的推出无动于衷，在很多农民看来，农业规模化经营的风险要远比正常的农业生产风险要大，所以大多数农户秉持着传统的农业生产经验对于超出自己现有能力的农业生产是避而远之的。
（三）土地流转程序不规范
随着近年来北票市各种土地流转中心、托管中心的建立，很多农户在实际的土地流转交易中得到了个人经济利益的保障，相关运行机制也比较完善，不仅让农户能够对土地流转市场有清晰的认识，而且供需信息發放平台的出现也极大程度的推动了土地供需双方彼此之间的土地流转交易。但北票市有很多乡村政府的在农户土地流转的实际交易过程中仍然存在诸多漏洞，如一些乡村在土地流转交易上采用传统的口头交易方式，既没有科学的交易公证，对于土地流转价格的评估也不准确，不仅严重伤害了农户的切身利益，同时对土地需求者的土地使用也产生了一定的负面影响。
纵观北票市这些土地流转程序不规范、运行机制不健全的乡村之所以会出现这样的情况一方面是政府不作为，而另一方面则是因为农民对土地流转认知不足组。从乡村政府不作为上来看，虽然北票市正在积极的推动农村土地流转、土地规模化经营的发展，但是毕竟北票市政府不能直接对各乡村的农户进行农村土地规模化经营的利好宣传，这些工作自然就要落到各级乡村政府的身上，但是有一部分乡村政府对农村土地规模化经营发展没有提起足够的重视，既没有完成北票市政府对各级乡村政府提出的要求，同时也没有形成推动农户土地规模化经营发展的自觉，或者干脆说这些乡村政府管理者本身就对土地流转没有清晰的认识，自然就不会或者不知道该如何完成上级交给的任务。其次从农民对土地流转认知不足上来看，其实很多农民对农业生产都保持着一种极端的审慎态度，除非自己确实有明显的能力扩大自己的农业生产，否则很多农户都不会轻易的选择扩大农业生产。一来是因为农业乃是农户生存的根基，所以如果要让农户拿生存的根基去冒险的话，很多没有安全感的农户没有这样的胆魄。二来乡村政府的不作为促使很多农民对土地流转、土地规模化经营等全新的生产理念持怀疑的态度，尤其是在一些乡村政府与农户之间的关系并不十分和谐的情况下，很多农户对于乡村政府张贴出来的所谓鼓励农户实现规模化生产的政策是不信任的，自然就很少会有农户选择扩大自己的农业生产规模。
（四）监管力度不足
土地流转牵涉到农户的实际经济利益以及农户的生活基本保障，虽然说目前北票市出台了相应的政策鼓励农户、企业积极的实现土地流转交易，从而促进北票市农业规模化经营，推动农业产业化的发展。但是目前有一个非常严峻的问题摆在北票市农村土地流转发展的面前就是北票市缺少对土地流转交易进行监督的机构和岗位。虽然北票市近年来构建了一些土地流转中心以及土地托包中心，但是从法律上来讲，这些组织机构所起到的只有桥梁的作用，却没有也不能对土地流转交易起到监管的作用，这也就使得北票市的农村土地流转存在明显的监管隐患，农民的权利无法得到良好的保证。
（五）二元经济结构制约农民真正摆脱对土地的依赖 虽然近年来北票市响应国家号召一直在着力打造社会主义新农村，促进城乡之间的结合，不过当我们在承认北票市努力结果的同时也必须清楚的认识到，目前来说北票市仍然是以二元经济结构为主要特点。从大多数的农户角度上来看，以小生产为主的农村生活已经是大多数农户半辈子的生活习惯，那么要想打破这种几十年的习惯促进这些农户形成规模化农业经营着实是非常困难的。而且人对于未知中有一种下意识的抗拒心理，因为未知意味着风险和不安全，那么在农户现有生活水平相对来说能够满足农户基本生存需求的情况下，去打破传统农业生产的观念，重新来过，自然是难上加难，更何况土地规模化经营这种比较现代化的农业发展理念是难以在因循守旧的农户心里扎根的。
所以说，北票市农村土地流转发展之所以始终无法落实到村屯农业发展的实际生产中，主要就是因为二元经济结构的传统农业生产习惯束缚了农户的思想，制约了农户无法真正摆脱对土地的依赖，所以很多农户对于土地流转不支持，对于土地规模化经营没兴趣。
二、促进北票市土地流转的对策建议
（一）强化基层干部和农民的土地流轉政策培训
北票市政府可以针对地方基层干部组织土地流转政策的培训课程，或者调动土地流转方面的专家深入到地方，对地方基层干部的土地流转政策认知进行深入的强化，只有基层干部对土地流转、土地规模化经营对村屯经济发展的意义有足够的认知，基层干部才能够切实的将北票市土地，流转政策落实到实际的基层工作中去。当然，当基层干部对土地流转有深刻的认知之后还要通过多元化的宣传方式来转变农户的传统农业思想观念，要让农户看到土地规模化经营将会给农户带来的实际经济效益，借助于广播、培训、农民大会等形式，向农户告知并解释北票市政府出台土地流转政策的意义以及这些政策中可能对农户产生的直接影响，只有基层干部、农户都对土地流转政策有了深刻的认知之后，北票市土地流转政策中的内容才能够在农业生产中获得良好的体现。
（二）激励农民土地流转承包积极性
经济收益是调动农民农业生产积极性的核心因素，只有农民实际的经济效益提高了农民才会有动力、有想法的去通过流转承包来达到扩大经济效益的目的。
第一北票市完全可以对地方予以大力的农业生产基础设施建以及农产品生产技术升级等方面的支持，从侧面促进农户增收，只有这样才能够有效的提高农户对流转承包的关注度。第二从农业生产基础设施建设上来看，北票市完全可以通过点辐射面的方式，以一个村子或者众多村子中心范围为核心，推动核心范围周边村子的生产基础设施建设，从而带动周边村落的整体发展。第三从农产品生产技术升级上来看，北票市政府应该和各地方基层政府达成良好的沟通，以地方的实际情况为基础，由北票市政府派遣专业的专家深入到村子中对农户进行生产技术培训，强化用户的生产技术，提高农户农业产量，农户自然而然的就会找到自信和安全感。
（三）进一步加强北票市土地规范化管理
没有规矩，不成方圆，制定完善的土地流转法规很重要，将这些法规应用到规范土地交易市场中来更重要。所以说北票市应该积极统一土地流转的相关管理制度和法律法规，要保证相关执法人员能有法可依、有法必依，而且北票市政府出台的土地流转交易制度必须要切实的落实到各村屯政府，并且要通过村屯政府传达到每一个农户那里，只有农户对土地流转法律法规有清晰的认识才不会上当受骗，才能够依靠自己来保证自己的合法权益。
（四）设置土地流转监督部门以保障农民合法权益
设置土地流转监督部门不仅要作为北票市土地流转发展的革新工作，而且还必须要切实的让这些监督部门能够深入到北票市的各个村屯政府中，将第三方土地托管中心、农户、土地需求者等诸多土地流转的参与者有机的统一起来进行监管，这样不仅能够保证土地流转交易的规范性和法律性，而且能够切实的保证农户的合法权益不受损失，特别是对于土地流转交易合同的审阅上，很多农民其实虽然大致了解合同内容，但是由于法律意识淡薄、法律知识缺失，所以很可能在合同上存在诸多的漏洞，而这时候就需要土地流转监督部门对供需双方的土地流转交易合同进行审查，确保合同符合我国土地流转的相关规定且不侵犯供需双方的自有利益。
（五）政府加大投资并健全农民社会保障制度
北票市政府要加大投资力度，强化农户的社会保障制度，推动北票市农业生产基础设施的建设以及农户农业生产技术的改革与创新，通过这些途径来解决农户的后顾之忧，进一步拉近城乡之间的距离，让农户看到规模化农业生产所能够带来的直接经济效益，只有这样才能够帮助农户打破原有的农业生产理念，为农户树立土地流转承包的信心，给予农户安全感，从而促进北票市土地规模化生产的整体发展。而且政府的投资不仅要用于农业生产基础设施建设方面还要用于健全农民社会保障制度方面，要真正的让农民在乡村就享有城市社会保障的基础，只有这样才会有更多的年轻人愿意留在农村，支持北票市农业经济的进一步发展。
作者简介：董娜（1997-），女，汉族，辽宁朝阳北票人，现就读于沈阳工学院，研究方向：农学；毕洪丽（1987-），女，汉族，黑龙江哈尔滨人，现任职于沈阳工学院；王安琪（1998-），女，汉族，辽宁朝阳北票人，现就读于沈阳工学院。