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摘要 以河北省洁源县为例，对坝上地区农村土地流转进行调研，分析了当前农牧交错带农村土地承包经营权流转的基本现状和主要问题，并给出了相应的对策。
关键词 农村土地流转；问题与挑战；对策；农牧交错带
中图分类号 F301.2文献标识码 A文章编号 0517-6611（2018）01-0208-02
Abstract Taking Jieyuan County of Hebei Province as an example，the circulation of rural land was investigated，the basic situations and problems were analyzed in the farming-pastoral mixed zones nowadays，and some strategies were put forward.
Key words Circulation of rural land；Problems and challenges；Strategy；Farming-pastoral mixed zones
农村土地流转是在所有权归属和农业用地性质不变的前提下的农地使用权流转[1]。农村土地流转实现了农业规模化经营，增加了当地群众的收入，促进了当地的经济发展。为了推动现代农业的发展，各地自发或有组织地进行土地流转[2]。农业部数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积2 266.67万hm2，流转比例达到26%[2]。
沽源县作为农业大县，人均土地资源和耕地资源均高于全省人均水平5倍以上[3]，流转比例达到33%。农村土地流转关系到农民收入的增加、农村发展的稳定[4-5]。在土地流转取得一定成效的同时，也存在着一些不可忽视的问题，如在利益驱动下，人类大面积地将草地开垦为农田，致使该区仍在遭受农业开发的威胁，导致生态环境严重破坏[6]。沽源县是国家“三北防护林”建设和京津风沙源治理的重点地区[7]。因此，笔者以农业大县沽源县作为研究区域，通过对沽源县国土、农牧业、农工委、扶贫办等部门的座谈及对各乡镇政府、农业公司、农村合作社、家庭农场和农户的访谈和实地问卷调查，了解有关农村土地承包经营权流转的现状、存在的典型问题和农民的意愿、新型经营主体经营情况，旨在为农民增收和促进土地有序流转、适度规模经营、生态保护和区域可持续发展提供决策参考。
1 沽源县农村土地经营权流转情况
沽源县位于河北省西北部的坝上地区，地处114°50′38″～116°04′09″E、41°14′33″～41°56′55″N，隶属于张家口市，县城驻地距北京市270 km。独特的区位条件，使其成为首都北部生态屏障，肩负生态环境保护重任。
1.1 农村土地流转基本达到饱和 近年来，沽源县土地流出的农户相对较多，除少数山地和难以作业的土地外基本全部流转，流转面积占耕地面积的比例较大，截至2015年6月底，沽源县农村土地流转面积达3.27万hm2，占全县耕地总面积（9.80万hm2）的33%，其中集中连片6.67 hm2以上近的2.67万hm2，占流转面积的81%。根据当地的土壤条件和气候条件，流转出的土地主要用于规模化种植马铃薯和错季蔬菜。
1.2 土地流转遵循“自愿、有偿”原则，大部分农民基本满意
农村土地流转主要由农民自发组织，大部分是非正式协议。沽源县由农户自愿自发进行流转的面积占总流转面积的90%，通过镇、村集体引导的流转面积占10%；有偿流转面积占100%，流转费用大多按常年平均产量自行协商。水浇地年流转费用在5 250～7 500元/hm2。
1.3 流转期限相对较长
一般流转期限截至2028年二轮土地承包结束。流转期限在5年以下的占30%，5年以上的占70%。
1.4 流转发展不平衡
家庭经济利益是农民进行土地流转的主要驱动力，全县15个乡镇在土地流转工作开展上参差不齐。这主要是由自然地理条件造成的，沽源东部区域土地平整，土壤肥沃，土地流转的比例高，流转费用也高；而西部地形起伏较大，还有几个乡镇是山区，土地流转比例相对较低，此外，土地贫瘠，盐碱多，土地流转费用也较低，造成整个县土地流转不平衡现象。
2 土地流转的主要困境
2.1 土地流转不规范，水土地资源可持续利用受到威胁
当前，土地流转主要是农户自发行为，存在部分口头协议，即使签订书面合同，多数条款也不规范，政府在土地流转中缺少应有的管理、引导和服务。流转出去的土地，在农业大户和农业公司手中進行规模化经营，现代化机械的使用破坏了部分农田防护林；大量使用农药化肥地膜，破坏土地农业综合生产能力，致使耕地质量下降，腐殖质层变薄、土壤板结、耕作层变浅、环境污染等问题凸显。此外，为追求经济利益最大化，不再是种植原来的雨养旱作农作物，而是改种经济收入高的高耗水蔬菜，大大增加了农业用水量。人们在退耕还林、退耕还草失去一部分耕地的同时，开发新的农田，将未利用地转化为耕地，无限制的扩大生产规模，不考虑土地资源、地下水资源和生态环境的承载力。
2.2 土地流转服务不到位，流转信息渠道不畅
没有形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。近年来，许多乡镇建立了土地流转服务中心，但大多有名无实，没有履行土地流转服务职能。
2.3 农民对土地流转认识模糊，对土地流转的认识还存在误区
农民长期以来形成的对土地的依赖性长期存在，土地仍然是农民最基本的生活资料，大部分农民担心土地流转后会丧失土地的承包权，失去生活的基本依靠。由于农户相对独立，种植农作物经济收入差别大，农民素质参差不齐，有时往往因为一户或几户条件谈不妥，就使业主难以实施土地成片规模流转。在土地流转价格约定上，多数只是事先简单约定价格，往往容易损害农户利益，也容易在今后造成承包纠纷，影响社会稳定。 2.4 缺乏相应的土地流转机制，缺乏规范化管理
农村土地流转管理缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。基层政府和村级组织能够有效提供流转服务的还不够多，土地管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全发挥出来。
3 对策与建议
3.1 建章立法，健全土地流转机制
建立健全土地流转服务平台，积极为农民流转土地提供中介服务，引导农民规范流转，切实加强指导，规范运作。进一步落实土地确权登记颁证工作，发放土地承包经营权证书，严格做到承包地块、面积、合同和证书“四到户”。当农民土地流转之后，可能会因为各种原因导致生活贫困地方政府特别是县、乡（镇）2级政府要对土地流转进行监督管理。根据当地经济发展的实际和产业现状，免费为农民提供培训，让他们经过培训后能够顺利走上新的工作岗位，为其建立相应的社会保障[8]。
3.2 规范农村土地承包经营权流转运作程序
凡是由集体统一组织流转的，无论采取哪种形式，其流转期限、租金的确定，必须经过公示，并经当事人的同意后方可进行，决不允许少数人说了算。凡向本村以外流转承包经营权的，须向村集体经济组织提出土地流转申请，经集体审议同意后方可实施。土地流转合同要明确双方应履行的义务、权利、违约责任等，都应以书面的形式签订合同（协议）。流转双方在达成协议并签订合同后，必须到县、乡土地流转中心办理备案手续加以确认，接受管理和监督。
3.3 加强学习宣传，提高农民群众对土地经营权流转的正确认识
广泛开展以《农村土地承包经营权流转管理办法》《关于进一步规范农村土地承包经营权流转工作的通知》等相关法律法规和流转合同样本为主要内容的宣传培训工作，提高广大镇村干部和农民群众对土地承包经营权流转政策的认识。维护农民的合法权益，保证农民依法享有土地承包经营流转权，鼓励开展土地经营权流转和规模经营，稳定完善农村土地承包经营流转关系。
3.4 保护耕地资源、水资源和生态环境
扩大玉米、马铃薯和牧草种植面积，推广地膜覆盖等旱作农业技术，建立农膜回收利用机制，逐步实现基本回收利用。修建防护林带，增强水源涵养功能。立足土地资源高效利用，推行土地相对集中、发展适度规模经营，建设高标准农田，提高土地利用率、产出率，实现农业增效和农民增收；涉农建设项目要向土地流转大户倾斜，提高农田水利建设设施的利用率，建立高效节水体系，采用膜下滴灌，加大节水灌溉设施建设，尽量节省地下水资源。压缩白菜、大萝卜等高耗水、低效益大路菜，增加五彩椒、菜花等低耗水、高效益的精细菜。加大定额管理、综合收费、阶梯计价、节奖超罚、协会管理等一系列节水新机制实施。作为首都北部生态屏障，沽源县肩负生态环境保护重任，保障首都的蓝天不受风沙袭扰，经济发展也因此受到制约。因此，要严格保护流转后的农田防护林，在流转协议中要明确防护林如果遭到破坏如何赔偿，农牧业部门和林业部门要联合加强对流转土地的监督管理。
参考文献
[1] 刘成玉，杨琦.对农村土地流转几个理论问题的认识[J].农业经济问题，2010，31（10）：48-52.
[2] 张四梅.人口结构变动视角下的我国农村土地流转[J].经济地理，2014，34（8）：131-136.
[3] 彭道黎，赵永泉.基于RS的河北沽源縣土地利用动态监测研究[J].西北林学院学报，2009，24（2）：152-156.
[4] 李秀霞， 江恩赐， 徐龙.吉林省统筹城乡发展中农村土地流转影响因素研究[J].水土保持研究，2012，19（5）：185-189.
[5] 李秀霞，江恩赐，徐龙.吉林省统筹城乡发展中农村土地流转影响因素研究[J].水土保持研究，2012，19（5）：185-189.
[6] 郑浩，邵新庆，吕进英，等.北方农牧交错带生态用水现状及优化配置分析：以河北沽源县为例[J].草地学报，2012，20（2）：287-291.
[7] 马礼，苏海霞.河北沽源县土地利用动态变化研究[J].干旱区资源与环境，2010，24（1）：131-135.
[8] 孙翱翔，刘远风.当前农村土地流转热的理性思考[J].农业现代化研究，2014，35（1）：43-47.
关键词 农村土地流转；问题与挑战；对策；农牧交错带
中图分类号 F301.2文献标识码 A文章编号 0517-6611（2018）01-0208-02
Abstract Taking Jieyuan County of Hebei Province as an example，the circulation of rural land was investigated，the basic situations and problems were analyzed in the farming-pastoral mixed zones nowadays，and some strategies were put forward.
Key words Circulation of rural land；Problems and challenges；Strategy；Farming-pastoral mixed zones
农村土地流转是在所有权归属和农业用地性质不变的前提下的农地使用权流转[1]。农村土地流转实现了农业规模化经营，增加了当地群众的收入，促进了当地的经济发展。为了推动现代农业的发展，各地自发或有组织地进行土地流转[2]。农业部数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积2 266.67万hm2，流转比例达到26%[2]。
沽源县作为农业大县，人均土地资源和耕地资源均高于全省人均水平5倍以上[3]，流转比例达到33%。农村土地流转关系到农民收入的增加、农村发展的稳定[4-5]。在土地流转取得一定成效的同时，也存在着一些不可忽视的问题，如在利益驱动下，人类大面积地将草地开垦为农田，致使该区仍在遭受农业开发的威胁，导致生态环境严重破坏[6]。沽源县是国家“三北防护林”建设和京津风沙源治理的重点地区[7]。因此，笔者以农业大县沽源县作为研究区域，通过对沽源县国土、农牧业、农工委、扶贫办等部门的座谈及对各乡镇政府、农业公司、农村合作社、家庭农场和农户的访谈和实地问卷调查，了解有关农村土地承包经营权流转的现状、存在的典型问题和农民的意愿、新型经营主体经营情况，旨在为农民增收和促进土地有序流转、适度规模经营、生态保护和区域可持续发展提供决策参考。
1 沽源县农村土地经营权流转情况
沽源县位于河北省西北部的坝上地区，地处114°50′38″～116°04′09″E、41°14′33″～41°56′55″N，隶属于张家口市，县城驻地距北京市270 km。独特的区位条件，使其成为首都北部生态屏障，肩负生态环境保护重任。
1.1 农村土地流转基本达到饱和 近年来，沽源县土地流出的农户相对较多，除少数山地和难以作业的土地外基本全部流转，流转面积占耕地面积的比例较大，截至2015年6月底，沽源县农村土地流转面积达3.27万hm2，占全县耕地总面积（9.80万hm2）的33%，其中集中连片6.67 hm2以上近的2.67万hm2，占流转面积的81%。根据当地的土壤条件和气候条件，流转出的土地主要用于规模化种植马铃薯和错季蔬菜。
1.2 土地流转遵循“自愿、有偿”原则，大部分农民基本满意
农村土地流转主要由农民自发组织，大部分是非正式协议。沽源县由农户自愿自发进行流转的面积占总流转面积的90%，通过镇、村集体引导的流转面积占10%；有偿流转面积占100%，流转费用大多按常年平均产量自行协商。水浇地年流转费用在5 250～7 500元/hm2。
1.3 流转期限相对较长
一般流转期限截至2028年二轮土地承包结束。流转期限在5年以下的占30%，5年以上的占70%。
1.4 流转发展不平衡
家庭经济利益是农民进行土地流转的主要驱动力，全县15个乡镇在土地流转工作开展上参差不齐。这主要是由自然地理条件造成的，沽源东部区域土地平整，土壤肥沃，土地流转的比例高，流转费用也高；而西部地形起伏较大，还有几个乡镇是山区，土地流转比例相对较低，此外，土地贫瘠，盐碱多，土地流转费用也较低，造成整个县土地流转不平衡现象。
2 土地流转的主要困境
2.1 土地流转不规范，水土地资源可持续利用受到威胁
当前，土地流转主要是农户自发行为，存在部分口头协议，即使签订书面合同，多数条款也不规范，政府在土地流转中缺少应有的管理、引导和服务。流转出去的土地，在农业大户和农业公司手中進行规模化经营，现代化机械的使用破坏了部分农田防护林；大量使用农药化肥地膜，破坏土地农业综合生产能力，致使耕地质量下降，腐殖质层变薄、土壤板结、耕作层变浅、环境污染等问题凸显。此外，为追求经济利益最大化，不再是种植原来的雨养旱作农作物，而是改种经济收入高的高耗水蔬菜，大大增加了农业用水量。人们在退耕还林、退耕还草失去一部分耕地的同时，开发新的农田，将未利用地转化为耕地，无限制的扩大生产规模，不考虑土地资源、地下水资源和生态环境的承载力。
2.2 土地流转服务不到位，流转信息渠道不畅
没有形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。近年来，许多乡镇建立了土地流转服务中心，但大多有名无实，没有履行土地流转服务职能。
2.3 农民对土地流转认识模糊，对土地流转的认识还存在误区
农民长期以来形成的对土地的依赖性长期存在，土地仍然是农民最基本的生活资料，大部分农民担心土地流转后会丧失土地的承包权，失去生活的基本依靠。由于农户相对独立，种植农作物经济收入差别大，农民素质参差不齐，有时往往因为一户或几户条件谈不妥，就使业主难以实施土地成片规模流转。在土地流转价格约定上，多数只是事先简单约定价格，往往容易损害农户利益，也容易在今后造成承包纠纷，影响社会稳定。 2.4 缺乏相应的土地流转机制，缺乏规范化管理
农村土地流转管理缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。基层政府和村级组织能够有效提供流转服务的还不够多，土地管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全发挥出来。
3 对策与建议
3.1 建章立法，健全土地流转机制
建立健全土地流转服务平台，积极为农民流转土地提供中介服务，引导农民规范流转，切实加强指导，规范运作。进一步落实土地确权登记颁证工作，发放土地承包经营权证书，严格做到承包地块、面积、合同和证书“四到户”。当农民土地流转之后，可能会因为各种原因导致生活贫困地方政府特别是县、乡（镇）2级政府要对土地流转进行监督管理。根据当地经济发展的实际和产业现状，免费为农民提供培训，让他们经过培训后能够顺利走上新的工作岗位，为其建立相应的社会保障[8]。
3.2 规范农村土地承包经营权流转运作程序
凡是由集体统一组织流转的，无论采取哪种形式，其流转期限、租金的确定，必须经过公示，并经当事人的同意后方可进行，决不允许少数人说了算。凡向本村以外流转承包经营权的，须向村集体经济组织提出土地流转申请，经集体审议同意后方可实施。土地流转合同要明确双方应履行的义务、权利、违约责任等，都应以书面的形式签订合同（协议）。流转双方在达成协议并签订合同后，必须到县、乡土地流转中心办理备案手续加以确认，接受管理和监督。
3.3 加强学习宣传，提高农民群众对土地经营权流转的正确认识
广泛开展以《农村土地承包经营权流转管理办法》《关于进一步规范农村土地承包经营权流转工作的通知》等相关法律法规和流转合同样本为主要内容的宣传培训工作，提高广大镇村干部和农民群众对土地承包经营权流转政策的认识。维护农民的合法权益，保证农民依法享有土地承包经营流转权，鼓励开展土地经营权流转和规模经营，稳定完善农村土地承包经营流转关系。
3.4 保护耕地资源、水资源和生态环境
扩大玉米、马铃薯和牧草种植面积，推广地膜覆盖等旱作农业技术，建立农膜回收利用机制，逐步实现基本回收利用。修建防护林带，增强水源涵养功能。立足土地资源高效利用，推行土地相对集中、发展适度规模经营，建设高标准农田，提高土地利用率、产出率，实现农业增效和农民增收；涉农建设项目要向土地流转大户倾斜，提高农田水利建设设施的利用率，建立高效节水体系，采用膜下滴灌，加大节水灌溉设施建设，尽量节省地下水资源。压缩白菜、大萝卜等高耗水、低效益大路菜，增加五彩椒、菜花等低耗水、高效益的精细菜。加大定额管理、综合收费、阶梯计价、节奖超罚、协会管理等一系列节水新机制实施。作为首都北部生态屏障，沽源县肩负生态环境保护重任，保障首都的蓝天不受风沙袭扰，经济发展也因此受到制约。因此，要严格保护流转后的农田防护林，在流转协议中要明确防护林如果遭到破坏如何赔偿，农牧业部门和林业部门要联合加强对流转土地的监督管理。
参考文献
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[4] 李秀霞， 江恩赐， 徐龙.吉林省统筹城乡发展中农村土地流转影响因素研究[J].水土保持研究，2012，19（5）：185-189.
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[6] 郑浩，邵新庆，吕进英，等.北方农牧交错带生态用水现状及优化配置分析：以河北沽源县为例[J].草地学报，2012，20（2）：287-291.
[7] 马礼，苏海霞.河北沽源县土地利用动态变化研究[J].干旱区资源与环境，2010，24（1）：131-135.
[8] 孙翱翔，刘远风.当前农村土地流转热的理性思考[J].农业现代化研究，2014，35（1）：43-47.