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改革开放30年来，中国的城市建设取得了辉煌的成就，城市面貌发生了翻天覆地的变化。城市规划工作在中央和地方各级政府空前重视的前提下，成绩斐然。但在国家向社会主义市场经济转型的过程中，计划经济时代成型的城市规划体系，面临着来自利益多元化格局中不同利益阶层、不同利益团体、不同地区、甚至市场力量本身的多重冲击。城市规划工作作为一项关系国民经济发展全局的社会经济活动，出现了一些矛盾和问题，现行的城市规划体系面临新的严峻挑战。在城市规划工作中如何树立和落实科学发展观，本文试图通过以下几个方面的思考找出一些初步的答案。
一、市场经济条件下城市规划体系面临的严峻挑战
市场经济制度的确立，对城市规划工作的影响是决定性的。处于社会转型期的城市规划由于权力构型还不稳定，甚至可以说还没有真正适应从计划到市场的这种转变。从而使城市规划从制订到实施管理常陷于自相矛盾之中。这种矛盾集中表现在以下几个方面：
(一)城市规划工作的系统性不能全面落实
我国现行的城市规划体系是在全民所有计划经济时代完成的制度设计，其理论基础是在空间上落实国民经济和社会发展计划。体系设计是以总体规划为指导、分区规划、详细规划、专业规划相协调的一整套比较完善的方案。但是由于我国快速工业化、城市化过程中东西部区域发展严重不平衡，大量人口和产业向东部发达地区聚集。而城市户籍制度的改革，更使城市人口规模预测往往沦为“数字拼凑游戏”。基于人口控制的城市总体规划便失去了基础，甚至无法做到“实事求是”这个基本的要求。另外，有些城市出现了没有规划就建设或者规划跟着建设走的不利局面，导致无法发挥规划的指导调控作用。
(二)城市规划工作的客观性不能得到保证
一些地方的城市规划没有进行深入的调查研究和反复论证，超越经济发展阶段和资源承受能力，不顾发展规律，提出不切实际的城市发展目标，城市盲目扩张趋势有所加剧，有些甚至背离国务院批准的城镇体系规划和城市总体规划，超过国家公布的建设标准和批准规划确定的建设规模，严重超越自身的经济承受能力，不讲投资效益热衷于建设行政中心区、中央商务区、景观大道等“形象工程”和“政绩工程”，缺乏全局性、科学性、前瞻性。
(三)城市规划工作的立法体系不完备
在市场经济条件下，城市规划不仅是一项社会活动，也是一项政治活动，它更是一项法律活动。城市规划管理的权力根源是上级政府行政审批通过的城市规划方案，大城市总体规划则通过国务院审批成为国家事务。《中华人民共和国城市规划法》立法的目的是“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标。合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要。”但是在实际操作中，政府对城市规划的制定、或已制定的规划随意进行主观上的干涉和更改的现象十分普遍。长官意志主导城市规划，一些地方打着发展经济的旗号，不顾自然资源和环境容量的限制，盲目引进项目，与规划有冲突时不是放弃项目，而是靠调整规划来迁就项目。行政权威有时甚至比规划专家更有权决定某些本应由规划专家考虑的事情，如建筑的造型和色彩等。政府首脑对诸如某一块地皮应该给哪个房地产公司开发这样的问题的关注，有时甚至超过他对更大范围城市全局战略问题的关注。行政权力的不合理扩展，导致规划的严肃性和权威性得不到应有的尊重。
(四)城市规划工作可持续发展不能得到贯彻
在城市规划的实际工作中，“领导一换，规划重来”等现象非常普遍，导致城市规划变更的频率过快。中心城市经济区域范围内，周边小城镇和村庄建设引导不力，小城镇发展重点不突出，基础设施建设滞后，产业基础薄弱，发展动力不足。还有就是在重经济指标轻社会进步、重物质成果轻人文价值、重眼前利益轻长远福祉的短视思维下，破坏历史文化和风景名胜资源现象严重，一些历史文化名城重开发，轻保护，拆真古迹，建假古董，造成历史文化遗产的破坏，致使城市真正的可持续发展后劲不足。
(五)城市规划工作中权力构架不平衡
在市场经济的条件下，政府对城市规划的控制更应强调法制管理，健全的规划法律体系是城市规划有效实施的根本保证。政府作为城市规划主导部门，考虑发展的同时必须兼顾公众和不同社会集团的利益诉求，但随着“经营城市”等等理念的提出，市场经济本身要求的公平、公正、公开原则被忽视。各方权利理应得到尊重的平衡被打破。矛盾重点出现在城市改造过程中的拆迁问题上，一些地方一味求新求洋，大规模拆迁房屋，在拆迁过程中安置不落实、补偿不合理、管理不到位，强制拆迁，加之工作方法不当、态度粗暴。甚至采取非法手段，致使拆迁纠纷增多，加重了城市建设成本和市民负担，影响了党和政府在群众中的威信。还有的地方大肆圈占土地，造成土地资源的大量闲置和荒废，失地农民从土地收益中所得甚少，生活难以为继，成为新的社会不稳定因素。城市规划工作无形中演化成侵占弱势群体最后一颗稻草的帮凶，与构建和谐社会的社会大环境背道而驰。
二、用科学发展观指导城市规划体系的建设
随着中国城镇化进程的加快和经济结构调整加速，农村富余劳动力向城市的大量转移，现行城市规划体系由于至今仍然沿用全民所有计划经济时代自上而下“安排”与“控制”的静态思维方式，与市场经济条件下的城市发展现实脱节。因此，要解决中国的城市与区域发展问题，以科学发展观为指导。紧密结合国家、地区和城市的发展需要，积极跟踪国内外城市与区域规划的发展动向，以规划实践为基础，以理论研究为突破口，以立足国内、接轨国际为目标，构建新的符合中国国情的城市规划体系就显得非常紧迫和重要。为了实现这一目标，需要从以下几个方面努力：
(一)城市规划工作要坚持统筹兼顾，走可持续发展的道路
城市形态随着社会的发展、科技的进步而不断发展变化。统筹兼顾是现代系统科学的精髓，也是城市规划的本质和精髓。经济发展和社会发展需要统筹，城市规划在继续围绕经济建设这个中心的同时，需要大力加强社会发展和民生建设。协调城乡的共同发展，也需要统筹安排。城市规划体系的确立，应按照“五个统筹”的要求，牢固树立全面协调可持续发展的观念，合理配置城市各类资源，确定合理的环境容量和科学的建设标准，合理开发，永续利用。要树立城市生态系统平衡的观念，科学协调系统间的关系，促进生态系统良性循环。要树立空间整合的观念，走出过去单纯追求平面规划的误区，重视城市立体三维空间的协调与整合。要树立历史与文化的观念，城市规划必须注意保护和挖掘城市的历史与文化，努力提升文化品位，努力塑造城市个性特色。要树立开放观念，使城市规划既立足当前，又着眼未来， 善于吸收和借鉴人类一切文明成果。
(二)城市规划工作要坚持以人为本，走科学化和民主化道路
城市的首要功能是满足人民群众生产、生活乃至生存的需要。因此城市规划工作必须确立“人本”思想，把人民群众的利益作为规划的出发点和落脚点，让规划实践最大化地体现人与自然的和谐发展。要做到这一点，必须保障城市规划科学民主决策。在城市规划的编制与实施过程中。应当尊重公民的知情权、建议权和参与权，增加规划的透明度，提高公众的参与度，扩大规划的公示度，让公民评议规划。对规划方案进行修改和完善，努力优化城市布局，完善城市功能，改善人居环境，加强生态保护，促进城市的良性发展。进一步提高公民对规划的认同感，增强城市发展的潜力和凝聚力。还应当注意的是，在建设社会主义和谐社会的过程中，特别需要关注弱势群体的生存状况和发展状况，规划在实施中要避免对人民群众利益的大规模侵害。
(三)城市规划工作要坚持依法行政，走制度化和法律化的道路
城镇化作为国家发展的根本性战略，在相当长的历史时期，城市规划为城市经济发展服务的主旨一直是存在的，它是城市发展的蓝图和城市建设与管理的章程，既有法定的强制性。又有执行的周期性，不经法定程序不得随意变更，一切建设项目必须在规划的框架内进行。因此，各级政府和领导干部要做遵守法律、尊重科学的模范，带头维护城市规划的严肃性和权威性。还要树立正确的政绩观，从长远利益和眼前利益的结合上实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，只有群众满意才是最大的政绩。在政绩考核上，既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化、当前发展，又要看发展的协调性、可持续性；既要看经济总量的增长。又要看人民群众得到的实惠；既要看“显绩”，又要看“潜绩”，只有这样，才能从根本上杜绝形象工程、政绩工程、虚报浮夸、扰民坑民害民等问题。城市规划主管部门要规范执法行为，严格按规定时限和程序等实施规划管理。依法履行职能。加大执法力度，严厉查处违法建设，坚决杜绝执法不严、有法不依的问题。
(四)城市规划工作要坚持改革完善，走制度创新的道路
城市规划体系建设中树立和落实科学发展观，涉及的不仅是观念变化，而且还有制度设计，只有制度创新。才能确保建立科学的发展观、科学的成本观。因此一是要改革规划编制模式和内容，由注重确定开发项目为主，向保护和合理利用各类资源转变。控制合理的环境容量、确定科学的建设标准，用战略思维和世界眼光来系统谋划城市与区域的协调发展。二是加快规划设计体制改革。采取多元化形式，全面开放规划设计市场。引入竞争机制，对重要开发建设项目的详细规划，要采取招标的方式组织进行，通过竞争提高规划设计水平。三是加快规划管理制度创新，建立和完善规划决策和审批的制度化、法制化、规范化运作体系。四是改革现行规划编制经费投入制度，将规划经费列入政府经常性财政预算，每年按计划及时拨付。同时建立“城市规划编制基金”，从城市土地出让金和规划罚没款中按比例提取，基金专户专管，专款专用，收支两条线，逐步解决规划编制经费不足的问题。
(作者单位：内蒙古城市规划市政设计研究院经济所)
一、市场经济条件下城市规划体系面临的严峻挑战
市场经济制度的确立，对城市规划工作的影响是决定性的。处于社会转型期的城市规划由于权力构型还不稳定，甚至可以说还没有真正适应从计划到市场的这种转变。从而使城市规划从制订到实施管理常陷于自相矛盾之中。这种矛盾集中表现在以下几个方面：
(一)城市规划工作的系统性不能全面落实
我国现行的城市规划体系是在全民所有计划经济时代完成的制度设计，其理论基础是在空间上落实国民经济和社会发展计划。体系设计是以总体规划为指导、分区规划、详细规划、专业规划相协调的一整套比较完善的方案。但是由于我国快速工业化、城市化过程中东西部区域发展严重不平衡，大量人口和产业向东部发达地区聚集。而城市户籍制度的改革，更使城市人口规模预测往往沦为“数字拼凑游戏”。基于人口控制的城市总体规划便失去了基础，甚至无法做到“实事求是”这个基本的要求。另外，有些城市出现了没有规划就建设或者规划跟着建设走的不利局面，导致无法发挥规划的指导调控作用。
(二)城市规划工作的客观性不能得到保证
一些地方的城市规划没有进行深入的调查研究和反复论证，超越经济发展阶段和资源承受能力，不顾发展规律，提出不切实际的城市发展目标，城市盲目扩张趋势有所加剧，有些甚至背离国务院批准的城镇体系规划和城市总体规划，超过国家公布的建设标准和批准规划确定的建设规模，严重超越自身的经济承受能力，不讲投资效益热衷于建设行政中心区、中央商务区、景观大道等“形象工程”和“政绩工程”，缺乏全局性、科学性、前瞻性。
(三)城市规划工作的立法体系不完备
在市场经济条件下，城市规划不仅是一项社会活动，也是一项政治活动，它更是一项法律活动。城市规划管理的权力根源是上级政府行政审批通过的城市规划方案，大城市总体规划则通过国务院审批成为国家事务。《中华人民共和国城市规划法》立法的目的是“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标。合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要。”但是在实际操作中，政府对城市规划的制定、或已制定的规划随意进行主观上的干涉和更改的现象十分普遍。长官意志主导城市规划，一些地方打着发展经济的旗号，不顾自然资源和环境容量的限制，盲目引进项目，与规划有冲突时不是放弃项目，而是靠调整规划来迁就项目。行政权威有时甚至比规划专家更有权决定某些本应由规划专家考虑的事情，如建筑的造型和色彩等。政府首脑对诸如某一块地皮应该给哪个房地产公司开发这样的问题的关注，有时甚至超过他对更大范围城市全局战略问题的关注。行政权力的不合理扩展，导致规划的严肃性和权威性得不到应有的尊重。
(四)城市规划工作可持续发展不能得到贯彻
在城市规划的实际工作中，“领导一换，规划重来”等现象非常普遍，导致城市规划变更的频率过快。中心城市经济区域范围内，周边小城镇和村庄建设引导不力，小城镇发展重点不突出，基础设施建设滞后，产业基础薄弱，发展动力不足。还有就是在重经济指标轻社会进步、重物质成果轻人文价值、重眼前利益轻长远福祉的短视思维下，破坏历史文化和风景名胜资源现象严重，一些历史文化名城重开发，轻保护，拆真古迹，建假古董，造成历史文化遗产的破坏，致使城市真正的可持续发展后劲不足。
(五)城市规划工作中权力构架不平衡
在市场经济的条件下，政府对城市规划的控制更应强调法制管理，健全的规划法律体系是城市规划有效实施的根本保证。政府作为城市规划主导部门，考虑发展的同时必须兼顾公众和不同社会集团的利益诉求，但随着“经营城市”等等理念的提出，市场经济本身要求的公平、公正、公开原则被忽视。各方权利理应得到尊重的平衡被打破。矛盾重点出现在城市改造过程中的拆迁问题上，一些地方一味求新求洋，大规模拆迁房屋，在拆迁过程中安置不落实、补偿不合理、管理不到位，强制拆迁，加之工作方法不当、态度粗暴。甚至采取非法手段，致使拆迁纠纷增多，加重了城市建设成本和市民负担，影响了党和政府在群众中的威信。还有的地方大肆圈占土地，造成土地资源的大量闲置和荒废，失地农民从土地收益中所得甚少，生活难以为继，成为新的社会不稳定因素。城市规划工作无形中演化成侵占弱势群体最后一颗稻草的帮凶，与构建和谐社会的社会大环境背道而驰。
二、用科学发展观指导城市规划体系的建设
随着中国城镇化进程的加快和经济结构调整加速，农村富余劳动力向城市的大量转移，现行城市规划体系由于至今仍然沿用全民所有计划经济时代自上而下“安排”与“控制”的静态思维方式，与市场经济条件下的城市发展现实脱节。因此，要解决中国的城市与区域发展问题，以科学发展观为指导。紧密结合国家、地区和城市的发展需要，积极跟踪国内外城市与区域规划的发展动向，以规划实践为基础，以理论研究为突破口，以立足国内、接轨国际为目标，构建新的符合中国国情的城市规划体系就显得非常紧迫和重要。为了实现这一目标，需要从以下几个方面努力：
(一)城市规划工作要坚持统筹兼顾，走可持续发展的道路
城市形态随着社会的发展、科技的进步而不断发展变化。统筹兼顾是现代系统科学的精髓，也是城市规划的本质和精髓。经济发展和社会发展需要统筹，城市规划在继续围绕经济建设这个中心的同时，需要大力加强社会发展和民生建设。协调城乡的共同发展，也需要统筹安排。城市规划体系的确立，应按照“五个统筹”的要求，牢固树立全面协调可持续发展的观念，合理配置城市各类资源，确定合理的环境容量和科学的建设标准，合理开发，永续利用。要树立城市生态系统平衡的观念，科学协调系统间的关系，促进生态系统良性循环。要树立空间整合的观念，走出过去单纯追求平面规划的误区，重视城市立体三维空间的协调与整合。要树立历史与文化的观念，城市规划必须注意保护和挖掘城市的历史与文化，努力提升文化品位，努力塑造城市个性特色。要树立开放观念，使城市规划既立足当前，又着眼未来， 善于吸收和借鉴人类一切文明成果。
(二)城市规划工作要坚持以人为本，走科学化和民主化道路
城市的首要功能是满足人民群众生产、生活乃至生存的需要。因此城市规划工作必须确立“人本”思想，把人民群众的利益作为规划的出发点和落脚点，让规划实践最大化地体现人与自然的和谐发展。要做到这一点，必须保障城市规划科学民主决策。在城市规划的编制与实施过程中。应当尊重公民的知情权、建议权和参与权，增加规划的透明度，提高公众的参与度，扩大规划的公示度，让公民评议规划。对规划方案进行修改和完善，努力优化城市布局，完善城市功能，改善人居环境，加强生态保护，促进城市的良性发展。进一步提高公民对规划的认同感，增强城市发展的潜力和凝聚力。还应当注意的是，在建设社会主义和谐社会的过程中，特别需要关注弱势群体的生存状况和发展状况，规划在实施中要避免对人民群众利益的大规模侵害。
(三)城市规划工作要坚持依法行政，走制度化和法律化的道路
城镇化作为国家发展的根本性战略，在相当长的历史时期，城市规划为城市经济发展服务的主旨一直是存在的，它是城市发展的蓝图和城市建设与管理的章程，既有法定的强制性。又有执行的周期性，不经法定程序不得随意变更，一切建设项目必须在规划的框架内进行。因此，各级政府和领导干部要做遵守法律、尊重科学的模范，带头维护城市规划的严肃性和权威性。还要树立正确的政绩观，从长远利益和眼前利益的结合上实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，只有群众满意才是最大的政绩。在政绩考核上，既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化、当前发展，又要看发展的协调性、可持续性；既要看经济总量的增长。又要看人民群众得到的实惠；既要看“显绩”，又要看“潜绩”，只有这样，才能从根本上杜绝形象工程、政绩工程、虚报浮夸、扰民坑民害民等问题。城市规划主管部门要规范执法行为，严格按规定时限和程序等实施规划管理。依法履行职能。加大执法力度，严厉查处违法建设，坚决杜绝执法不严、有法不依的问题。
(四)城市规划工作要坚持改革完善，走制度创新的道路
城市规划体系建设中树立和落实科学发展观，涉及的不仅是观念变化，而且还有制度设计，只有制度创新。才能确保建立科学的发展观、科学的成本观。因此一是要改革规划编制模式和内容，由注重确定开发项目为主，向保护和合理利用各类资源转变。控制合理的环境容量、确定科学的建设标准，用战略思维和世界眼光来系统谋划城市与区域的协调发展。二是加快规划设计体制改革。采取多元化形式，全面开放规划设计市场。引入竞争机制，对重要开发建设项目的详细规划，要采取招标的方式组织进行，通过竞争提高规划设计水平。三是加快规划管理制度创新，建立和完善规划决策和审批的制度化、法制化、规范化运作体系。四是改革现行规划编制经费投入制度，将规划经费列入政府经常性财政预算，每年按计划及时拨付。同时建立“城市规划编制基金”，从城市土地出让金和规划罚没款中按比例提取，基金专户专管，专款专用，收支两条线，逐步解决规划编制经费不足的问题。
(作者单位：内蒙古城市规划市政设计研究院经济所)