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2014年12月10日，国务院扶贫办 、财政部、中国人民银行、银监会、保监会五部门联合印发的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发[2014]78号）（以下简称78号文件）要求，完善扶贫贴息贷款政策和机制，推进扶贫小额信贷工作，促进贫困人口脱贫致富。78号文件明确对有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，各地金融部门要支持其发展扶贫特色优势产业，增加收入，对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款。
为深入贯彻落实78号文件，把精准扶贫和贫困群众增收致富落到实处，河南省扶贫办联合省内6个部门制定了《关于深入推进扶贫小额信贷的实施意见》（以下简称实施意见）。在78号文件多重“破冰”的基础上，进一步解放思想，结合河南实际和扶贫小额信贷工作遇到的矛盾问题，努力破除体制机制障碍，完善扶贫小额信贷政策设计，实现了三个突破。
建立扶贫小额信贷风险补偿机制
建立扶贫小额信贷风险补偿机制，打破贫困农户贷款难的瓶颈制约。2013年，河南省扶贫办对10个省辖市、20个贫困县扶贫小额信贷工作开展情况进行了专题调研。调研的结果显示，从2011年起，河南省扶贫小额信贷贴息资金滞留额度和比例均呈逐年上升趋势。深入分析“贴不出去”的原因后我们认为，症结在贷款难上，贷款难的根本原因则是所有商业银行都实行贷款抵押担保，而贫困农户大多无资产抵押，且难以获得有效担保，信用度低，贷款可获得性也低。
我们认为，风险补偿金机制或担保机制的建立是扶贫小额信贷工作得以有效开展的关键。78号文件提出“有条件的地方可以安排资金解决扶贫小额信贷发生的坏账”，实际就是建立风险补偿金机制。
我省实施意见明确提出：“县级可以安排财政资金建立担保机制。各地要建立健全以省级专项财政扶贫资金贴息为引导，市县财政资金、社会捐助资金、扶贫龙头企业及新型农业经营主体等共同出资参与的风险补偿机制和担保机制；开展由政府出资、市场化规范运作的扶贫小额信贷风险补偿和担保试点。”
周口市在此基础上开展先行先试，2014年该市有5个县共安排专项财政资金4200万元作为扶贫小额信贷风险金。人行周口市中心支行联合市扶贫办、财政局等5部门出台了《周口市金融支持扶贫开发工作实施方案》。周口市中心支行指导沈丘县邮储银行率先开展扶贫金融产品创新工作，推出了“惠民扶贫贴息小额担保贷款”。该信贷产品由沈丘县政府1000万元的专项基金担保，凡经扶贫部门确认的具有发展生产项目的贫困户，在公务员、教师、个体工商户或村干部群体中找一个保证人，均可申请“惠民扶贫贴息小额担保贷款”。经贷前调查，3个工作日内就能获得发展资金。一般贫困户可贷金额为5万元，种养殖大户最高可贷10万元。贷款期限为一年，贷款到期还本付息后，扶贫部门将按年息5%的标准向农户返还贴息，贫困户实际仅按年息4%支付利息。
截至目前，全省已有21个县批准设立扶贫小额信贷风险补偿金。建立扶贫小额信贷风险补偿机制，既是国家的要求，也是我们实践经验的总结。根据建档立卡贫困户贷款需求预测，2015年我省计划安排贴息资金2亿元，发放扶贫小额贷款35亿元，对全省11万贫困户实施精准扶持。
建立产业链条全覆盖扶持机制
建立产业链条全覆盖扶持机制，冲出贫困农户单打独斗发展产业的困境。贫困群众要脱贫致富，离不开产业发展。扶贫小额信贷的主要目的，是扶持贫困群众发展致富产业。但在市场开放化国际化、生产规模化集约化的大背景下，产业发展绝不是贫困农户单打独斗能干成的事。国务院扶贫办要求，发展致富产业要实行“三带”，即“以企带村、以村带社、以大户带贫困户”——这是切合产业发展实际的现实要求。为落实这一要求，河南省实施意见提出，要“立足当地资源优势和产业发展实际，把对建档立卡贫困户与扶贫龙头企业、新型农业经营主体的信贷扶持结合起来，着力构建完整的产业发展链条。”坚持三管齐下，不丢环节、不掉链子，走对路子、循序渐进，逐步做大做强特色优势产业。通过产业化贷款贴息，重点支持龙头企业在贫困村建工厂、建基地，采取公司+农户、公司+基地+农户等多种形式带动贫困农户发展致富产业；通过对新型农村经营主体的小额信贷支持，强化他们与贫困农户的利益联接，通过大户带动，真正把产业做起来。同时要求把支持产业发展的相应政策措施整合起来，使之与扶贫小额信贷相互衔接、相得益彰。
建立公正公平扶持机制
建立公正公平扶持机制，实现对所有建档立卡贫困户的应扶尽扶。政府部门制定扶贫政策，一方面应当给贫困群众带来实实在在的利益，另一方面必须效益与公平兼顾。政策公平性的普遍要求还表现在“人人平等、事事平等”。因为扶贫小额信贷是针对建档立卡贫困户的一项特惠扶持政策，虽然不可能做到普遍意义上的“人人平等、事事平等”，但对建档立卡贫困户这个特指群体应当“人人平等”。78号文件和我省实施意见都明确，主要对发展产业获得贷款的建档立卡贫困户进行贴息扶持。我们认为，按照政策公平性要求，只要是建档立卡的贫困户都应该获得贷款贴息扶持。因此，河南要求“以扶持建档立卡贫困户发展产业为重点，在有效防范风险的前提下，也可根据实际情况，对其他获得信用贷款的建档立卡贫困户给予贴息扶持，比如搬迁扶贫的贷款、助学贷款等。”
为深入贯彻落实78号文件，把精准扶贫和贫困群众增收致富落到实处，河南省扶贫办联合省内6个部门制定了《关于深入推进扶贫小额信贷的实施意见》（以下简称实施意见）。在78号文件多重“破冰”的基础上，进一步解放思想，结合河南实际和扶贫小额信贷工作遇到的矛盾问题，努力破除体制机制障碍，完善扶贫小额信贷政策设计，实现了三个突破。
建立扶贫小额信贷风险补偿机制
建立扶贫小额信贷风险补偿机制，打破贫困农户贷款难的瓶颈制约。2013年，河南省扶贫办对10个省辖市、20个贫困县扶贫小额信贷工作开展情况进行了专题调研。调研的结果显示，从2011年起，河南省扶贫小额信贷贴息资金滞留额度和比例均呈逐年上升趋势。深入分析“贴不出去”的原因后我们认为，症结在贷款难上，贷款难的根本原因则是所有商业银行都实行贷款抵押担保，而贫困农户大多无资产抵押，且难以获得有效担保，信用度低，贷款可获得性也低。
我们认为，风险补偿金机制或担保机制的建立是扶贫小额信贷工作得以有效开展的关键。78号文件提出“有条件的地方可以安排资金解决扶贫小额信贷发生的坏账”，实际就是建立风险补偿金机制。
我省实施意见明确提出：“县级可以安排财政资金建立担保机制。各地要建立健全以省级专项财政扶贫资金贴息为引导，市县财政资金、社会捐助资金、扶贫龙头企业及新型农业经营主体等共同出资参与的风险补偿机制和担保机制；开展由政府出资、市场化规范运作的扶贫小额信贷风险补偿和担保试点。”
周口市在此基础上开展先行先试，2014年该市有5个县共安排专项财政资金4200万元作为扶贫小额信贷风险金。人行周口市中心支行联合市扶贫办、财政局等5部门出台了《周口市金融支持扶贫开发工作实施方案》。周口市中心支行指导沈丘县邮储银行率先开展扶贫金融产品创新工作，推出了“惠民扶贫贴息小额担保贷款”。该信贷产品由沈丘县政府1000万元的专项基金担保，凡经扶贫部门确认的具有发展生产项目的贫困户，在公务员、教师、个体工商户或村干部群体中找一个保证人，均可申请“惠民扶贫贴息小额担保贷款”。经贷前调查，3个工作日内就能获得发展资金。一般贫困户可贷金额为5万元，种养殖大户最高可贷10万元。贷款期限为一年，贷款到期还本付息后，扶贫部门将按年息5%的标准向农户返还贴息，贫困户实际仅按年息4%支付利息。
截至目前，全省已有21个县批准设立扶贫小额信贷风险补偿金。建立扶贫小额信贷风险补偿机制，既是国家的要求，也是我们实践经验的总结。根据建档立卡贫困户贷款需求预测，2015年我省计划安排贴息资金2亿元，发放扶贫小额贷款35亿元，对全省11万贫困户实施精准扶持。
建立产业链条全覆盖扶持机制
建立产业链条全覆盖扶持机制，冲出贫困农户单打独斗发展产业的困境。贫困群众要脱贫致富，离不开产业发展。扶贫小额信贷的主要目的，是扶持贫困群众发展致富产业。但在市场开放化国际化、生产规模化集约化的大背景下，产业发展绝不是贫困农户单打独斗能干成的事。国务院扶贫办要求，发展致富产业要实行“三带”，即“以企带村、以村带社、以大户带贫困户”——这是切合产业发展实际的现实要求。为落实这一要求，河南省实施意见提出，要“立足当地资源优势和产业发展实际，把对建档立卡贫困户与扶贫龙头企业、新型农业经营主体的信贷扶持结合起来，着力构建完整的产业发展链条。”坚持三管齐下，不丢环节、不掉链子，走对路子、循序渐进，逐步做大做强特色优势产业。通过产业化贷款贴息，重点支持龙头企业在贫困村建工厂、建基地，采取公司+农户、公司+基地+农户等多种形式带动贫困农户发展致富产业；通过对新型农村经营主体的小额信贷支持，强化他们与贫困农户的利益联接，通过大户带动，真正把产业做起来。同时要求把支持产业发展的相应政策措施整合起来，使之与扶贫小额信贷相互衔接、相得益彰。
建立公正公平扶持机制
建立公正公平扶持机制，实现对所有建档立卡贫困户的应扶尽扶。政府部门制定扶贫政策，一方面应当给贫困群众带来实实在在的利益，另一方面必须效益与公平兼顾。政策公平性的普遍要求还表现在“人人平等、事事平等”。因为扶贫小额信贷是针对建档立卡贫困户的一项特惠扶持政策，虽然不可能做到普遍意义上的“人人平等、事事平等”，但对建档立卡贫困户这个特指群体应当“人人平等”。78号文件和我省实施意见都明确，主要对发展产业获得贷款的建档立卡贫困户进行贴息扶持。我们认为，按照政策公平性要求，只要是建档立卡的贫困户都应该获得贷款贴息扶持。因此，河南要求“以扶持建档立卡贫困户发展产业为重点，在有效防范风险的前提下，也可根据实际情况，对其他获得信用贷款的建档立卡贫困户给予贴息扶持，比如搬迁扶贫的贷款、助学贷款等。”