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［摘要］由于种种原因，人民代表大会制度以及党与人大的政治法律关系在50多年中，经历了曲折的发展历程。党对人大的领导，从79年特别是从20世纪90年代起，主要是政治领导、思想领导和组织的领导，以往的直接的“包办一切”的微观领导方式逐步向间接的宏观领导方式转化，人大独立自主能力不断增强。
［关键词］党；人大；政治法律关系；历史演进
［中图分类号］D27 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００１６ — ０2
1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开。至此，我国人民代表大会制度得到正式建立。但由于种种原因，人民代表大会制度及党与人大的关系在50多年中，经历了曲折的发展历程。大致可以分为四个阶段：
第一个阶段，从1954年9月至1957年下半年，是人民代表大会制度全面确立，党领导人大探索发展的时期。
在这一时期党和国家领导人十分重视人大工作。毛泽东1954年6月24日在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话时就指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。经过全国人民代表大会通过的宪法，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行。”①周恩来强调，人民代表大会代表，我们现在还不是普遍实现直接的、秘密的选举，全国的经济和文化水平还没有发展到具备这样的条件，但是，我们可以从另外一些方面来扩大民主，例如，使人大代表经常去接触人民，接触实际；公开人民代表的发言（包括对政府工作批评的发言），对于各级人民代表的发言，各级政府要有则改之，无则加勉，应允许代表与政府唱社会主义的“对台戏”；进一步使人民代表参加对政府工作的检查。②
在人大建立的头三年内，全国人大在党的领导下积极按宪法的规定，行使自己的职权，在国家建设和发展社会主义民主法制方面，发挥了一定的作用。在1954年至1956年期间，全国人大及其常委会制定和通过了40多个法律、法令；审议决定发展国民经济的第一个五年计划，通过关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议，国家推行农业合作化过程中，及时对农业合作化作出规范，通过全国农业发展纲要等等；重视发挥人大代表的作用，创立人民代表视察制度；逐步建立和健全人大工作机构和工作制度，一届全国人大期间，代表大会设立法案、财经、代表、民族四个专门委员会，其中法案委员会和民族委员会是常设委员会；全国人大及其常委会能依法按期召开，无论是全国人大还是常委会会议，代表都能畅所欲言，讨论国家大事，敢于对政府工作提出各种意见、建议和大胆的批评，政府也能派员到会虚心听取意见，努力改进工作。
第二个阶段，从1957年下半年至1966年5月“文化大革命”爆发，人民代表大会制度建设走上了曲折的道路，党的领导凌驾于人大之上，人民代表大会制度在国家政治生活中的权威逐渐下降，人大似乎成了党的可有可无的附属或分支机构，党开始统管一切。
1957年下半年开始的反右斗争，是新中国历史的一个重要转折点，也是我国人大发展史上的一个转折点。由于建国后党领导社会主义革命和建设事业节节胜利，党内某些主要领导人的骄傲自满、盲目冒进、空想左倾等思想逐渐发展。在社会关系上，本来建国初因镇压反革命、三反五反导致的社会关系紧张，经过几年社会主义改造和开始大规模的经济建设，取得了可喜的成就，阶级矛盾和社会关系开始缓和。但反右斗争的扩大化，使社会关系又紧张起来了。到1959年，开始党内反右倾，又导致党内关系紧张。党的一元化领导，以党代政，国家生活中的个人专断，破坏民主法制等倾向开始蔓延，人民代表大会制度逐渐被削弱。1957年后，全国人大不能正常开会，常委会也不像以前那样经常召开了。“要人治，不要法治”的法律虚无主义盛行。
随着党政不分、以党代政趋势的加强，个人专断、个人崇拜的发展，全国人民代表大会及其常委会对国家重大事务的决定权日渐衰微，人民代表大会制度在国家政治生活中的权威逐渐弱化。在全国人民代表大会上，对国民经济计划、财政预算的审议大多流于形式。地方各级人大的活动也受到很大的影响，难以充分行使宪法、地方组织法所赋予的职权，许多地方的重大事情，只要经地方党委决策就行，并不须经过地方人大批准，有时即使交给地方人大审议、表决，大多也只是走走过场，装装样子而已，人大成了名副其实的“橡皮图章”。
第三个阶段，1966年至1976年“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭受严重践踏，全国人大及其常委会虽在名义上保留，但形同虚设实际上已处于瘫痪状态，党和人大的关系名存实亡。
1966年6月12日，康生在一份请示报告上作出如下批示：“和民主人士谈，（三届人大二次）大会不定时间，集中力量搞好文化大革命。”③在当时的形势下，7月7日，第三届全国人大常委会第33次会议没有经过讨论就通过决定，无限期地延期召开三届全国人大第二次会议。这一延期就是8年。1968年地方各级人民代表大会被砸烂，由集党、政、军、法权于一身的“革命委员会”所取代。不仅如此，法制被严重践踏，公民的人身、财产被任意侵犯，得不到任何保障。上至国家主席，下到普通公民，轻则被批斗、打倒，重则迫害致死。由全国人民代表大会选举产生的人民共和国主席刘少奇，没有经过任何法律程序起诉审判，更没有经全国人民代表大会讨论决定，仅凭一纸伪证材料，就被撤职打倒，这说明“文化大革命”期间宪法和法律被践踏到何等地步。
1975年，四届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，但实际上，会议几乎失去了人民代表大会的性质，因为代表根本就不是普选产生的，而是通过各省革命委员会协商指派的。大会制定了1975年宪法，听取了政府工作报告，选举产生了全国人大常委会和国务院。这样，人民代表大会制度在形式上虽然还存在着，但实际上已经成为不起作用的招牌。从1975年到1978年，第四届全国人大常委会会议，只作出特赦释放全部在押战争罪犯的决定和几项任免决定，而一些法定必须提交全国人民代表大会审议的重大事项却根本没有提交。国家的重大问题仍然不是由全国人民代表大会及其常委会讨论决定，甚至连1976年4月任命华国锋为国务院总理和撤销邓小平副总理职务，也不是由全国人民代表大会及其常委会来决定的。所以，1975年虽然召开了四届全国人民代表大会，但并没意味着人民代表大会已经得到恢复。
第四个阶段,1979年以来,在党的领导下,人民代表大会制度由恢复走向全面发展。党对人大的领导，主要是政治领导、思想领导和组织的领导。由以往的直接的“包办一切”的微观领导逐步转化为间接的宏观领导，人大独立自主性不断增强。
1978年12月党的十一届三中全会从根本上冲破了长期“左”的错误的严重束缚，端正了中国共产党的指导思想，重新确立了马克思主义的思想路线，人民代表大会制度建设进入一个崭新的历史发展阶段。在中国共产党的建议下，全国人大成立了宪法修改委员会，主持修改78年宪法。1982年11月26日至12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议在北京举行，这次会议采用无记名投票的方式，通过了新的《中华人民共和国宪法》。1982年宪法的制定、颁布和实施，标志着中华人民共和国人民代表大会制度开始进入全面发展阶段。
1978年3月，邓小平在全国科学大会开幕式的讲话中说：“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各方面的积极性。” ④1982年党的十二大通过的新党章的总纲明确规定：“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。”这是我们党总结几十年的领导经验所作出的科学论断。这一规定标志着党对领导方式的认识发生了根本性的转变。1991年，在万里、彭真等全国人大领导人的努力下，中共中央8号文件中明确了进一步加强立法工作的意见。应当说，这份文件是我们党第一次对自己监督立法工作的权力作了限制，并明确将党对立法工作的领导限定为政治上的领导和政策上的引导，包括对全国人大立法草案的审查和审定。从1993年开始，党对全国人大的指示和建议再也没有涉及具体细节问题。
1997年党的十五大明确把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略。这是我们党执政方式的重大转变，它标志着我们党开始运用法律手段来领导、管理国家事务，依法组织和支持人民当家作主，即通过人民代表大会制度来实现对国家政权的领导。2002年江泽民在党的十六大报告指出：“党的领导是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实现党对国家和社会的领导。”2006年胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上说“党的领导主要是政治、思想和组织领导。通过制定大政方针提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。”“要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职责。”
历史溯源告诉我们，共产党领导建立了人民代表大会制度，领导建立了人民代表大会组织机构，领导着各级人民代表大会工作的运作，领导着人民代表大会制度的发展和完善。党对人大的领导，,1979年特别是从20世纪90年代起，主要是政治领导、思想领导和组织的领导，以往的直接的“包办一切”的微观领导方式逐步向间接的宏观领导方式转化，人大独立自主能力不断增强。但同时，党与人大的关系还有待于今后进一步理顺，党的领导权与人大权的权际关系还有待于今后进一步依法界定。
〔参考文献〕
〔１〕人民日报.1954－9－24(01)〔Z〕.
〔２〕周恩来选集〔M〕.北京:人民出版社，1984:207-208.
〔３〕全国人大常委会办公厅研究室.人民代表大会制度建设四十年〔M〕.北京:中国民主法制出版社，1991:118.
〔４〕邓小平文选(第2卷)〔M〕.北京:人民出版社，1983:95.
〔责任编辑：敖红〕
［关键词］党；人大；政治法律关系；历史演进
［中图分类号］D27 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００１６ — ０2
1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开。至此，我国人民代表大会制度得到正式建立。但由于种种原因，人民代表大会制度及党与人大的关系在50多年中，经历了曲折的发展历程。大致可以分为四个阶段：
第一个阶段，从1954年9月至1957年下半年，是人民代表大会制度全面确立，党领导人大探索发展的时期。
在这一时期党和国家领导人十分重视人大工作。毛泽东1954年6月24日在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话时就指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。经过全国人民代表大会通过的宪法，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行。”①周恩来强调，人民代表大会代表，我们现在还不是普遍实现直接的、秘密的选举，全国的经济和文化水平还没有发展到具备这样的条件，但是，我们可以从另外一些方面来扩大民主，例如，使人大代表经常去接触人民，接触实际；公开人民代表的发言（包括对政府工作批评的发言），对于各级人民代表的发言，各级政府要有则改之，无则加勉，应允许代表与政府唱社会主义的“对台戏”；进一步使人民代表参加对政府工作的检查。②
在人大建立的头三年内，全国人大在党的领导下积极按宪法的规定，行使自己的职权，在国家建设和发展社会主义民主法制方面，发挥了一定的作用。在1954年至1956年期间，全国人大及其常委会制定和通过了40多个法律、法令；审议决定发展国民经济的第一个五年计划，通过关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议，国家推行农业合作化过程中，及时对农业合作化作出规范，通过全国农业发展纲要等等；重视发挥人大代表的作用，创立人民代表视察制度；逐步建立和健全人大工作机构和工作制度，一届全国人大期间，代表大会设立法案、财经、代表、民族四个专门委员会，其中法案委员会和民族委员会是常设委员会；全国人大及其常委会能依法按期召开，无论是全国人大还是常委会会议，代表都能畅所欲言，讨论国家大事，敢于对政府工作提出各种意见、建议和大胆的批评，政府也能派员到会虚心听取意见，努力改进工作。
第二个阶段，从1957年下半年至1966年5月“文化大革命”爆发，人民代表大会制度建设走上了曲折的道路，党的领导凌驾于人大之上，人民代表大会制度在国家政治生活中的权威逐渐下降，人大似乎成了党的可有可无的附属或分支机构，党开始统管一切。
1957年下半年开始的反右斗争，是新中国历史的一个重要转折点，也是我国人大发展史上的一个转折点。由于建国后党领导社会主义革命和建设事业节节胜利，党内某些主要领导人的骄傲自满、盲目冒进、空想左倾等思想逐渐发展。在社会关系上，本来建国初因镇压反革命、三反五反导致的社会关系紧张，经过几年社会主义改造和开始大规模的经济建设，取得了可喜的成就，阶级矛盾和社会关系开始缓和。但反右斗争的扩大化，使社会关系又紧张起来了。到1959年，开始党内反右倾，又导致党内关系紧张。党的一元化领导，以党代政，国家生活中的个人专断，破坏民主法制等倾向开始蔓延，人民代表大会制度逐渐被削弱。1957年后，全国人大不能正常开会，常委会也不像以前那样经常召开了。“要人治，不要法治”的法律虚无主义盛行。
随着党政不分、以党代政趋势的加强，个人专断、个人崇拜的发展，全国人民代表大会及其常委会对国家重大事务的决定权日渐衰微，人民代表大会制度在国家政治生活中的权威逐渐弱化。在全国人民代表大会上，对国民经济计划、财政预算的审议大多流于形式。地方各级人大的活动也受到很大的影响，难以充分行使宪法、地方组织法所赋予的职权，许多地方的重大事情，只要经地方党委决策就行，并不须经过地方人大批准，有时即使交给地方人大审议、表决，大多也只是走走过场，装装样子而已，人大成了名副其实的“橡皮图章”。
第三个阶段，1966年至1976年“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭受严重践踏，全国人大及其常委会虽在名义上保留，但形同虚设实际上已处于瘫痪状态，党和人大的关系名存实亡。
1966年6月12日，康生在一份请示报告上作出如下批示：“和民主人士谈，（三届人大二次）大会不定时间，集中力量搞好文化大革命。”③在当时的形势下，7月7日，第三届全国人大常委会第33次会议没有经过讨论就通过决定，无限期地延期召开三届全国人大第二次会议。这一延期就是8年。1968年地方各级人民代表大会被砸烂，由集党、政、军、法权于一身的“革命委员会”所取代。不仅如此，法制被严重践踏，公民的人身、财产被任意侵犯，得不到任何保障。上至国家主席，下到普通公民，轻则被批斗、打倒，重则迫害致死。由全国人民代表大会选举产生的人民共和国主席刘少奇，没有经过任何法律程序起诉审判，更没有经全国人民代表大会讨论决定，仅凭一纸伪证材料，就被撤职打倒，这说明“文化大革命”期间宪法和法律被践踏到何等地步。
1975年，四届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，但实际上，会议几乎失去了人民代表大会的性质，因为代表根本就不是普选产生的，而是通过各省革命委员会协商指派的。大会制定了1975年宪法，听取了政府工作报告，选举产生了全国人大常委会和国务院。这样，人民代表大会制度在形式上虽然还存在着，但实际上已经成为不起作用的招牌。从1975年到1978年，第四届全国人大常委会会议，只作出特赦释放全部在押战争罪犯的决定和几项任免决定，而一些法定必须提交全国人民代表大会审议的重大事项却根本没有提交。国家的重大问题仍然不是由全国人民代表大会及其常委会讨论决定，甚至连1976年4月任命华国锋为国务院总理和撤销邓小平副总理职务，也不是由全国人民代表大会及其常委会来决定的。所以，1975年虽然召开了四届全国人民代表大会，但并没意味着人民代表大会已经得到恢复。
第四个阶段,1979年以来,在党的领导下,人民代表大会制度由恢复走向全面发展。党对人大的领导，主要是政治领导、思想领导和组织的领导。由以往的直接的“包办一切”的微观领导逐步转化为间接的宏观领导，人大独立自主性不断增强。
1978年12月党的十一届三中全会从根本上冲破了长期“左”的错误的严重束缚，端正了中国共产党的指导思想，重新确立了马克思主义的思想路线，人民代表大会制度建设进入一个崭新的历史发展阶段。在中国共产党的建议下，全国人大成立了宪法修改委员会，主持修改78年宪法。1982年11月26日至12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议在北京举行，这次会议采用无记名投票的方式，通过了新的《中华人民共和国宪法》。1982年宪法的制定、颁布和实施，标志着中华人民共和国人民代表大会制度开始进入全面发展阶段。
1978年3月，邓小平在全国科学大会开幕式的讲话中说：“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各方面的积极性。” ④1982年党的十二大通过的新党章的总纲明确规定：“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。”这是我们党总结几十年的领导经验所作出的科学论断。这一规定标志着党对领导方式的认识发生了根本性的转变。1991年，在万里、彭真等全国人大领导人的努力下，中共中央8号文件中明确了进一步加强立法工作的意见。应当说，这份文件是我们党第一次对自己监督立法工作的权力作了限制，并明确将党对立法工作的领导限定为政治上的领导和政策上的引导，包括对全国人大立法草案的审查和审定。从1993年开始，党对全国人大的指示和建议再也没有涉及具体细节问题。
1997年党的十五大明确把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略。这是我们党执政方式的重大转变，它标志着我们党开始运用法律手段来领导、管理国家事务，依法组织和支持人民当家作主，即通过人民代表大会制度来实现对国家政权的领导。2002年江泽民在党的十六大报告指出：“党的领导是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实现党对国家和社会的领导。”2006年胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上说“党的领导主要是政治、思想和组织领导。通过制定大政方针提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。”“要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职责。”
历史溯源告诉我们，共产党领导建立了人民代表大会制度，领导建立了人民代表大会组织机构，领导着各级人民代表大会工作的运作，领导着人民代表大会制度的发展和完善。党对人大的领导，,1979年特别是从20世纪90年代起，主要是政治领导、思想领导和组织的领导，以往的直接的“包办一切”的微观领导方式逐步向间接的宏观领导方式转化，人大独立自主能力不断增强。但同时，党与人大的关系还有待于今后进一步理顺，党的领导权与人大权的权际关系还有待于今后进一步依法界定。
〔参考文献〕
〔１〕人民日报.1954－9－24(01)〔Z〕.
〔２〕周恩来选集〔M〕.北京:人民出版社，1984:207-208.
〔３〕全国人大常委会办公厅研究室.人民代表大会制度建设四十年〔M〕.北京:中国民主法制出版社，1991:118.
〔４〕邓小平文选(第2卷)〔M〕.北京:人民出版社，1983:95.
〔责任编辑：敖红〕