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立法技术上的疏漏使国务院1991年出台的《公路养路费征收管理规定》处于一种违法却未失效的尴尬境地。修改后的《公路法》已经在法理上剥夺了它存在的合法性，明知没有替代性法规却又不明文延长它的有效期，此中立法深意可谓用心良苦。
[案例]
养路费走过6年违法路
今年7月，河南市民张伟遇到了一件不可思议的事情，他花8万元买了辆二手车，在办理相关手续时被告知，该车从1992年起以来一直没交养路费，14年算下来需要交养路费70多万元，其中滞纳金和罚款共计50多万元，这个“天价养路费”顿时引起了全国舆论的关注。
这笔巨额养路费收取的依据何在？公路部门的解释是，这是根据交通部、国家计划委员会等部门于1991年10月15日联合发布并于1992年1月1日起实施的《养路费征收管理规定》执行的。
针对这一解释，8月23日，《检察日报》发表题为《养路费：最近六年都是违法征收》的文章，文章指出1998年1月1日起实施的《中华人民共和国公路法》，位阶高于《公路养路费征收管理规定》，1999年10月31日全国人大常委会通过关于修改《公路法》的决定，取消了征收养路费的规定，改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。所以，“在目前的法律体系内，《公路养路费征收管理规定》关于征收养路费的规定缺乏法律依据，甚至可以说是完全违法的”。
如若此言不虚，也就是说，一部全国性的法规已经“违法”施行了六年之久，全国交通系统的征稽部门在此期间一直在“违法”收取千千万万名车主的养路费，将不应属于自己的利益据为己有。它不仅构成对法治原则的直接破坏，更令人不能不对政府的公信力产生怀疑。此文一出，即在舆论界掀起了一场轩然大波。
但问题果真这样简单吗？
[解析]
违法却未失效的尴尬
必须指出，《检察日报》所刊登的这篇文章，其中对《公路养路费征收管理规定》是否违法的法理分析并不完全正确。
回顾养路费的立法历程，1991年国务院制定发布的《公路养路费征收管理规定》，是在1987年《公路管理条例》基础上，对征收养路费的具体办法做出了规定。1997年《公路法》第36条对公路养护费用的征收进行了第一次改革，规定采取征收燃油附加费的办法代替养路费，具体实施办法和步骤委托国务院再行制定行政法规，并明确说明在新办法施行前，仍实行原有的养路费征收办法。
这样一来，1997年的《公路法》就与《公路养路费征收管理规定》形成了一条完整的法律链：原则上虽然应该征收燃油附加费，但在征收燃油附加费的具体办法出台以前，老办法仍然有效。
1999年修改的《公路法》对公路养护费用的征收进行了第二次改革，将第36条改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”
从立法技术上来说，修改后的《公路法》在与以往法规的衔接上出现了遗漏：在国务院制定出新的以税代费的办法与步骤之前，原有的公路养路费征收规定是否继续有效？
这样一来，从逻辑上看就存在两种可能，一是原有的与“费改税”原则相抵触的法令法规完全失效，不能继续施行。从法理上来说，一国法律体系是一个由不同位阶的法律规范所构成的有机联系的整体，从维护法制统一与法律尊严的原则出发，低位阶的法不能与高位阶的法相冲突。但这样一来就会产生极其荒谬的法治悖论：这不仅会直接导致整个国家的公路养护费用的收取完全处于无法可依的状态，从更深一层的角度分析，制定这样一种完全缺乏可操作性、明显会引起混乱的法律，置法律的尊严于何处？
第二种可能就是参照1997年制定《公路法》时所采取的衔接办法，在新规定出台之前，推定老规定继续有效，显然现实中是按第二种情形操作的。第二种理解之所以可行，并不是理论向现实的妥协，而是因为这更符合法治的内在精神：秩序，是法治的核心价值之一。
人总是倾向于在一个相对确定的环境里生活，人对秩序的依赖源于人的深层本性。历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，人们都力图防止出现不可控制的混乱现象，也试图建立某种适于生存的秩序形式。尽管人们希望以税代费的方法来解决养护费用的征收问题，但在这个方法具有现实的可操作性之前，秩序必须维持。一种不太好的秩序也比没有秩序要好。正是在这个意义上，原有的《公路养路费征收管理规定》仍然在现实生活的层面继续有效，虽然它在法理上已经死亡。
但不管怎样，这一立法技术上的疏漏使国务院1991年《公路养路费征收管理规定》处于一种违法却未失效的尴尬境地。修改后的《公路法》已经在法理上剥夺了它存在的合法性，明知没有替代性法规却又不明文延长它的有效期，此中立法深意，可谓用心良苦。
[纵深]
燃油税难产背后的利益博弈
早在1994年，有关部门就提出了开征燃油税的动议。其设想是，将现在普遍征收的养路费和其他费用合并组成燃油税，通过法律的形式调整各部门之间的利益分配关系，并最大限度地节省能源和基础设施开支。1997年制定《公路法》及1999年修改《公路法》都是这一设想的具体化。
应该说，这一改革是一件利国利民的好事，符合社会发展的客观需要与大多数人的利益。
不难想象，从养路费到燃油税的立法三级跳就是为了促使这一设想尽快实现。以法律为杠杆，通过先行在法理上造成养路费征收法规的违法性前提，加大相关部门的法律压力，从而加速制定具体办法落实这一立法设想，此举可谓用心良苦。
而这一举措也的确产生了现实的效力。改革后既有利益将受到重大调整的交通部门，在舆论的风口浪尖承受着巨大的压力，甚至被指为“燃油税出台的最大障碍”。对此交通部一位主管官员曾向媒体指出，燃油税改革后存在着相当的利益受损群体，对“这一部分群体如何进行补贴，有关部门甚至连初步方案都没有”。在这些相关问题得到妥善解决之前，燃油税改革要落实是不现实的。
实际上，这位官员所指的“利益受损群体”并不仅仅包括需要重新安置的交通部门征稽机构27万工作人员，从事交通运营的出租车车主与长途汽车车主的利益也会因燃油税的开征蒙受重大损失，如果这一部分损失不由政府补贴，那么由车主自行承担是否公平？因运输成本增加而导致的价格上涨最终又会使改革的代价落到广大消费者头上。这还没有考虑非车用油使用者与农用车车主征收燃油税后的利益损失。可以看出，这些人并不是少数，而且，即便是少数，抽象的“利国利民”原则也不应随意剥夺少数人的合法利益。事实上，现实的利益关系并不因法律宣布此为“非法”而就此消失！
所以，关键的问题就成了：“利国利民”和“有利于大多数人的利益”这一抽象原则，如何转化为具有可操作性的技术与方法，具体说来就是解决税率、征收环节、征收对象、补贴方案、人员安置方案以及中央与地方的分税比例等一系列技术难题，各方利益主体如何就这些问题形成立法共识。
燃油税法难产的背后，是转型时期处于胶着状态的利益博弈始终找不到一个突破口。高层一次次地宣布“燃油税将择机推出”，是一种被迫的无为。既然如此，对这样一个关涉到千万人切身利益的立法，为什么只局限在精英（部门主管官员与专家学者）层面，不进一步扩大民主参与的范围？要突破这一瓶颈，必须真正做到民主立法，变部门立法为公共立法，才能倒逼破解这一难题的大智慧与大气魄。
天价养路费引发了这样两种法治困境：法律使既有的征收制度丧失了合法性，却又不能提供新的替代秩序；第二，高位阶法自上而下的强势推进，无法改变错综复杂的现实利益关系，导致法律被虚置。从历史的大视角考察，这实际上预示着中国社会的转型已经走到了一个新的拐点：自上而下发动与推进的制度改革，已经进入到最艰难最复杂的阶段；在此阶段，每个人都将成为受益者，也完全有可能成为改革的受损者，精英设计的改革理念应该让位于大众参与的改革模式。尽管利益分化日益明显、社会共识的形成日趋困难，但这反而更需要不同利益主体间进行更充分的交流、沟通与博弈，以寻求最佳的利益配置。
[案例]
养路费走过6年违法路
今年7月，河南市民张伟遇到了一件不可思议的事情，他花8万元买了辆二手车，在办理相关手续时被告知，该车从1992年起以来一直没交养路费，14年算下来需要交养路费70多万元，其中滞纳金和罚款共计50多万元，这个“天价养路费”顿时引起了全国舆论的关注。
这笔巨额养路费收取的依据何在？公路部门的解释是，这是根据交通部、国家计划委员会等部门于1991年10月15日联合发布并于1992年1月1日起实施的《养路费征收管理规定》执行的。
针对这一解释，8月23日，《检察日报》发表题为《养路费：最近六年都是违法征收》的文章，文章指出1998年1月1日起实施的《中华人民共和国公路法》，位阶高于《公路养路费征收管理规定》，1999年10月31日全国人大常委会通过关于修改《公路法》的决定，取消了征收养路费的规定，改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。所以，“在目前的法律体系内，《公路养路费征收管理规定》关于征收养路费的规定缺乏法律依据，甚至可以说是完全违法的”。
如若此言不虚，也就是说，一部全国性的法规已经“违法”施行了六年之久，全国交通系统的征稽部门在此期间一直在“违法”收取千千万万名车主的养路费，将不应属于自己的利益据为己有。它不仅构成对法治原则的直接破坏，更令人不能不对政府的公信力产生怀疑。此文一出，即在舆论界掀起了一场轩然大波。
但问题果真这样简单吗？
[解析]
违法却未失效的尴尬
必须指出，《检察日报》所刊登的这篇文章，其中对《公路养路费征收管理规定》是否违法的法理分析并不完全正确。
回顾养路费的立法历程，1991年国务院制定发布的《公路养路费征收管理规定》，是在1987年《公路管理条例》基础上，对征收养路费的具体办法做出了规定。1997年《公路法》第36条对公路养护费用的征收进行了第一次改革，规定采取征收燃油附加费的办法代替养路费，具体实施办法和步骤委托国务院再行制定行政法规，并明确说明在新办法施行前，仍实行原有的养路费征收办法。
这样一来，1997年的《公路法》就与《公路养路费征收管理规定》形成了一条完整的法律链：原则上虽然应该征收燃油附加费，但在征收燃油附加费的具体办法出台以前，老办法仍然有效。
1999年修改的《公路法》对公路养护费用的征收进行了第二次改革，将第36条改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”
从立法技术上来说，修改后的《公路法》在与以往法规的衔接上出现了遗漏：在国务院制定出新的以税代费的办法与步骤之前，原有的公路养路费征收规定是否继续有效？
这样一来，从逻辑上看就存在两种可能，一是原有的与“费改税”原则相抵触的法令法规完全失效，不能继续施行。从法理上来说，一国法律体系是一个由不同位阶的法律规范所构成的有机联系的整体，从维护法制统一与法律尊严的原则出发，低位阶的法不能与高位阶的法相冲突。但这样一来就会产生极其荒谬的法治悖论：这不仅会直接导致整个国家的公路养护费用的收取完全处于无法可依的状态，从更深一层的角度分析，制定这样一种完全缺乏可操作性、明显会引起混乱的法律，置法律的尊严于何处？
第二种可能就是参照1997年制定《公路法》时所采取的衔接办法，在新规定出台之前，推定老规定继续有效，显然现实中是按第二种情形操作的。第二种理解之所以可行，并不是理论向现实的妥协，而是因为这更符合法治的内在精神：秩序，是法治的核心价值之一。
人总是倾向于在一个相对确定的环境里生活，人对秩序的依赖源于人的深层本性。历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，人们都力图防止出现不可控制的混乱现象，也试图建立某种适于生存的秩序形式。尽管人们希望以税代费的方法来解决养护费用的征收问题，但在这个方法具有现实的可操作性之前，秩序必须维持。一种不太好的秩序也比没有秩序要好。正是在这个意义上，原有的《公路养路费征收管理规定》仍然在现实生活的层面继续有效，虽然它在法理上已经死亡。
但不管怎样，这一立法技术上的疏漏使国务院1991年《公路养路费征收管理规定》处于一种违法却未失效的尴尬境地。修改后的《公路法》已经在法理上剥夺了它存在的合法性，明知没有替代性法规却又不明文延长它的有效期，此中立法深意，可谓用心良苦。
[纵深]
燃油税难产背后的利益博弈
早在1994年，有关部门就提出了开征燃油税的动议。其设想是，将现在普遍征收的养路费和其他费用合并组成燃油税，通过法律的形式调整各部门之间的利益分配关系，并最大限度地节省能源和基础设施开支。1997年制定《公路法》及1999年修改《公路法》都是这一设想的具体化。
应该说，这一改革是一件利国利民的好事，符合社会发展的客观需要与大多数人的利益。
不难想象，从养路费到燃油税的立法三级跳就是为了促使这一设想尽快实现。以法律为杠杆，通过先行在法理上造成养路费征收法规的违法性前提，加大相关部门的法律压力，从而加速制定具体办法落实这一立法设想，此举可谓用心良苦。
而这一举措也的确产生了现实的效力。改革后既有利益将受到重大调整的交通部门，在舆论的风口浪尖承受着巨大的压力，甚至被指为“燃油税出台的最大障碍”。对此交通部一位主管官员曾向媒体指出，燃油税改革后存在着相当的利益受损群体，对“这一部分群体如何进行补贴，有关部门甚至连初步方案都没有”。在这些相关问题得到妥善解决之前，燃油税改革要落实是不现实的。
实际上，这位官员所指的“利益受损群体”并不仅仅包括需要重新安置的交通部门征稽机构27万工作人员，从事交通运营的出租车车主与长途汽车车主的利益也会因燃油税的开征蒙受重大损失，如果这一部分损失不由政府补贴，那么由车主自行承担是否公平？因运输成本增加而导致的价格上涨最终又会使改革的代价落到广大消费者头上。这还没有考虑非车用油使用者与农用车车主征收燃油税后的利益损失。可以看出，这些人并不是少数，而且，即便是少数，抽象的“利国利民”原则也不应随意剥夺少数人的合法利益。事实上，现实的利益关系并不因法律宣布此为“非法”而就此消失！
所以，关键的问题就成了：“利国利民”和“有利于大多数人的利益”这一抽象原则，如何转化为具有可操作性的技术与方法，具体说来就是解决税率、征收环节、征收对象、补贴方案、人员安置方案以及中央与地方的分税比例等一系列技术难题，各方利益主体如何就这些问题形成立法共识。
燃油税法难产的背后，是转型时期处于胶着状态的利益博弈始终找不到一个突破口。高层一次次地宣布“燃油税将择机推出”，是一种被迫的无为。既然如此，对这样一个关涉到千万人切身利益的立法，为什么只局限在精英（部门主管官员与专家学者）层面，不进一步扩大民主参与的范围？要突破这一瓶颈，必须真正做到民主立法，变部门立法为公共立法，才能倒逼破解这一难题的大智慧与大气魄。
天价养路费引发了这样两种法治困境：法律使既有的征收制度丧失了合法性，却又不能提供新的替代秩序；第二，高位阶法自上而下的强势推进，无法改变错综复杂的现实利益关系，导致法律被虚置。从历史的大视角考察，这实际上预示着中国社会的转型已经走到了一个新的拐点：自上而下发动与推进的制度改革，已经进入到最艰难最复杂的阶段；在此阶段，每个人都将成为受益者，也完全有可能成为改革的受损者，精英设计的改革理念应该让位于大众参与的改革模式。尽管利益分化日益明显、社会共识的形成日趋困难，但这反而更需要不同利益主体间进行更充分的交流、沟通与博弈，以寻求最佳的利益配置。