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去年岁末，中国人民银行行长易人终于定局，使得纠缠了央行多年的各种猜测暂时平息。而盛传已久的银行监管委员会一旦组建，将使央行在人事变更和丧失银行监管功能的同时，经历又一次重大机构变革。
历史将证明，当前中国金融体系在蕴藏着巨大风险的同时，正面临一次重要机遇。如果把握得好，未来数年内有望在改善金融体系功能的同时，控制和减少多年聚集的大量风险，避免爆发全面金融危机。如果因循守旧，则无疑会使金融风险加剧，使资源继续浪费，使未来改革的成本和艰巨性增加，并且使经济增长放慢和失业上升，而中国全面建设小康社会的进程将受到挫折。
迄今为止，较为容易的金融改革措施已经基本完成，未来需要进行的改革纵横交错，异常艰巨复杂，需要多年持续努力才能见效。而一届政府任期为5年，假设第一年从事内部机构改革和制定改革战略计划，最多只有3年有效的时间推行改革，因为最后一年，政府再要推行新的改革战略已失去了势头。从这一点来看，下一届政府手中的时间并不多。倘若在半年到一年之内拿不出改革的战略并赢得各级政府和社会的共识，新政府完成金融改革大业就异常艰巨。而这还没有考虑政策失误和可能走弯路浪费的时间。
中国金融部门改革严重落后于实体经济部门的改革，金融体系（尤其是银行系统）还被当作其他部门改革的牺牲品。用百废待举来形容金融业的现状，一点也不过分。由于原有观念和行为的惯性，以及各种利益集团的抵制，稍有不慎，就会步入因循守旧的陷阱。以当前正在开始的国有资产管理体制改革为例，如果以牺牲银行的利益为代价，则将进一步加剧银行业的风险。
近期内最直接的陷阱，是在金融界人事任命和机构变更的同时，没有明确的改革目标和战略，以及为实现这些目标和战略更新理念的思想准备。中国金融界已经经历了多次高层领导轮换和机构变更。仅就中央银行来看，从1998年以来已经进行了数次内部机构改革。但是在职务升迁和权力分配带来的快感之后，一切又故态复萌。有的只是新的失望和迷茫，以及为未来改革客观上设置的障碍。对于许多习惯了享受现成乳酪的既得利益者来说，即将到来的银行监管机构变更，又是一次这样的机会。而这几年机构改革中形成的“人随业务走”的惯例，使人感到这种忧虑有可能正在变为现实。
金融改革需要远见和整体
战略，摸着石头过河已不再是可行的选择
中国迫切需要有一种由政府主要领导牵头、超越各部门利益的部际协调机制，以便高效率地研究和决定那些具有宏观和战略意义的金融政策与金融体系发展规划
回顾中国金融改革走过的道路，每一步都付出了昂贵的学费，并且由于路径依赖而对未来的改革预设了新的障碍。从形式上看，中国似乎具备了发达国家所拥有的全部种类的金融机构和市场，但是在实质内容上，却没有获得应有的功能。这些形式上的东西没有多少真正有效地分配资源和分散风险，甚至本身还变成了风险的根源，更不要说经受市场经济条件下效率和竞争的检验。很多情况下，我们发现沿着某一方向跑得太远了，以至于不得不停下来甚至退回去；有时候某些政策其实并没有错，只是遭到少数利益群体的反对而已，结果改弦更张，导致政策上的不连续和失去信誉；有时候我们引进了某一种体系，但是却发现没有支持这种体系运行的基础设施。
如欲避免以往教训，我们有必要回到金融的最基本概念，想清楚金融的作用究竟是什么。十六大已经为中国未来实现小康社会作出了远景规划。为了实现这一里程碑式的目标，中国经济必须保持稳定增长。增长的来源，应该是那些最有生产力的行业和企业。金融的作用，是使储蓄有效地分配给这样的行业和企业。很难设想在理论上会有人反对这一阐述，但是如果对未来中国金融体系没有远景看法和整体规划，很可能会由于暂时的考虑而偏离最佳轨道，或由于某些方面走得过快而牺牲整体发展。
金融政策、金融体系发展战略涉及多个政府部门和行业利益，因此没有任何一个单独的政府主管部门能够独立地完成重大的改革计划。而传统上部门之间的协调，在方式和程度上都无法满足客观需要。中国迫切需要有一种由政府主要领导牵头、超越各部门利益的部际协调机制，以便高效率地研究和决定那些具有宏观和战略意义的金融政策与金融体系发展规划。
在国际上，这几年有一些国家开始编制金融体系长远发展的战略规划。这些国家包括俄罗斯、韩国、新加坡、马来西亚等。以马来西亚为例，金融危机还没有完全过去，就由中央银行行长牵头，组成专门的班子，用一年多的时间编制完成一部金融体系总体规划（Financial Sector Master Plan）。规划中对远景目标和实现目标所需要采取的改革措施，都作了详细描述，从而成为统一政府部门和金融业理念和行为的一种有效做法。需要特别说明的是，这种规划不是秀才们闭门造车的产物，而是官员和专家在外来帮助下，广泛深入讨论的结果，因此其过程本身就有意义。
之所以特别提出马来西亚，是因为纵观该国这几年的举措，确有过人之处。马来西亚政府在亚洲金融危机中顶住压力、果断地恢复资本管制，不但遏制了资本外逃，还改写了国际经济学中关于资本帐户可兑换的理论。该国处理不良资产以立法为先，将银行重组、债务重组和企业重组同时进行，使不良资产回收率高达65％，更是令世人刮目相看。中国在向西方学习的同时，也把目光投向那些经济社会条件较为接近、尤其是从金融危机中吸取了教训的邻国，例如马来西亚和韩国，一定能学到对中国金融改革有益的东西。
以个人之力，没有人能够准确无误地勾画出中国金融改革的蓝图。对于中国金融体系中的痼疾，也没有人能够开出无副作用的灵丹妙药。但是我们并非完全没有捷径可循，对于那些注定会导致金融改革失败的理念和做法，国内外都积累了大量的经验教训，因此应该不难达成共识。换句话说，我们可能不知道什么办法奏效，但是我们有把握地知道什么东西肯定行不通。
例如，我们有十足的把握认为，只要农村的利率不加速改革，包括小企业融资在内的农村金融就永远没有指望。即使允许农村信用社贷款利率最高上浮100％，按当前管制利率换算，有效利率也不过在10％左右。这样的利率从根本上决定了没有金融机构会持久地向小企业和农户提供贷款而同时保持盈利。也就是说，纵有千条妙计，只要利率没有足够的灵活性，广大农民和小企业就不可能真正持久地得到融资服务。有些人误读了商业银行贷款定价的实践，根据信贷配给理论，认为目前的利率不具有约束力，理由是银行很少用足政策允许的利率变动幅度。实际上由于允许变动的幅度不够大，银行没有动力开发按照风险程度确定贷款定价的模型、程序和方法，因此形成了要么不贷，贷则一律按最低利率定价的简单化做法。
也许是历史上高利贷让人心有余悸，仍有很多人以简单的利率水平作为判断高利贷的标准。但是，对于农村金融和小企业来说，在管制利率之上，存在着相当大的空间，允许借款人在偿还利息之后，仍有可观的回报。那种按照绝对额判定是否为高利贷的做法，已经过时了。实际上，如果允许正规金融以足够大的利率灵活性，会改善农户和小企业获得融资的渠道，反而有助于防止真正的高利贷。
需要范式转换的，并不仅限于利率领域。在中央银行和银行监管领域的改革，在改善公共治理和政府运作方式上，同样涉及到转变观念的问题。
中国需要什么样的中央银行
即使未来改革后的央行专司货币政策，也并不表明其地位下降，相反却说明货币政策的艰巨复杂，需要一个高度专业化和独立的现代化央行专门负责
人们在关注新的一轮人事安排之余，注意力开始转向对中央银行前途的思考。其中一种忧虑颇具代表性：失去了银行监管功能，央行还能作些什么？种种议论表明，央行的核心职能已经因银行监管在近年来喧宾夺主而黯然失色。的确，通货紧缩条件下的货币政策犹如推绳索。而银行监管的诸多问题也确实转移了央行这几年的注意力。
其实，中国比以往任何时候都更需要一个强有力的、享有高度独立性和可信度的中央银行。为中央银行可能失去银行监管功能而惋惜，在很大程度上把央行当成了权力部门。央行即使专司货币政策，也并不表明其地位下降，相反却说明货币政策的艰巨复杂，需要一个高度专业化和独立的现代化央行专门负责。为了维持币值的稳定，央行需要对国民经济全局和国民账户之间的关系有高屋建瓴的认识、准确的分析和预测，并能恰如其分地运用判断力，有预见地做出决断。因此货币政策要求科学与艺术的完满结合。一个现代的中央银行，最需要的是制定和实施货币政策的独立性和专业化水平，而不是庸俗意义上的权力。从这个意义上说，如果银行监管功能继续留在中央银行，一定要在货币政策和银行监管功能之间做出明确的制度安排，以保证两者之间既相互独立，又能信息共享和有效协调。
在全球范围，中国经济开始发挥重要影响。虽然人民币还不是国际性的储备货币，但是随着中国综合国力的提升，人民币在世界经济中的地位越来越高。近年来实际上已经出现了所谓的“格列佛效应”（因英国作家斯威夫特笔下人物得名），导致人民币成为周边地区和国家的储备货币。中国的货币政策效应，也因此会传导到这些国家和地区。这就不难理解，为什么世界主要国家的政府、国际组织、研究机构和投资银行，都有一大批人在专门研究中国的经济金融政策，而关注的焦点自然包括货币政策态势和效果。一个现代的中央银行，已经不可能关起门来，不受外界评判和公众关注而随心所欲地运作。
央行面对的所有问题都在公共领域。对于这些问题的研究，公众与央行享有平等权力，央行不存在垄断特权，区别仅在于央行的决策地位和对信息的垄断，使其处于优先地位。但这并不能保证央行的研究结果和决策总是处于不败地位。公众对央行的政策提出批评，就成为很自然的事情。然而这种批评曾经被当作“反对央行”的言论。美国联邦储备委员会整天在一大批“联储监视者”(FED watchers) 的眼皮底下运作，甚至还官司不断，但并不影响其权威性。如果有一天联储试图堵住人们的嘴，则只能表明其权威地位的衰落。一个靠垄断问题和信息而维持威信的央行，永远都长不大。
中央银行最大的挑战及永恒的主题，是宏观经济分析和协调能力以及货币政策的决策与实施水平。在决策领域，由于各宏观经济调控部门长期以来习惯于各自为政，迄今没有一套有效的协调磋商机制。由央行牵头，有财政、外汇、税收、计划等部门参加的部际协调机制，定期分析报告宏观经济的走势和政策，对于一个专司货币政策的中央银行来说，更有条件做到。
即使银行监管分离出去，中央银行仍然有义务负责维护金融体系的稳定。清算支付体系的稳健运行本身，也要求央行掌握参与银行的健康状况。而最后贷款人的职能，更是要求央行把握银行体系和单个银行的状况。
中央银行的独立性，成为应对挑战的必要条件。现代中央银行的职能定位和运作方式，体现了人类社会的进步和文明与智慧的结晶。是否赋予央行以必要的独立性，是对一国政治领导远见、胆略和智慧的检验，也是市场经济成熟程度的标志。把本来属于央行日常运作的决策抓在自己手里的政府，虽然得到的是直接干预经济的便利，但也为任何决策失误承担了本应由央行承担的责任，更不要说还失去一个现代央行对经济平衡稳定发展所能提供的更重要贡献。
央行缺乏独立性，反映了我国公共治理的缺陷和政府管理的水平落后。例如，《中央银行法》虽然确立了央行的法律地位，但并没有赋予其制定和实施货币政策所必需的具体权力，因此大量的具体和微观事务仍由政府决断。而政府的多重目标，往往导致某些政治上不受欢迎、但实际上对国民经济有利的政策措施无法坚持，结果让外界看来似乎总是朝令夕改。更不要说在市场经济条件下，政府事无巨细地批准数不胜数的微观决策，已经很不现实。在中央计划经济条件下，总理亲自调度煤炭给停工待料的企业，曾经是可圈可点的勤政表现；而在市场经济条件下再这样做，则会成为笑柄。像财政当局一样，由央行行长每年向全国人民代表大会报告货币政策的执行情况，平时定期向全国人大常委会及其财经委员会报告和接受质询，也是平衡其独立性和制约的有效安排。但是人大必须有监督货币政策制定和实施的内在动力和尽快建立起专业能力。
法制安排不是央行独立性的充分条件。央行在经济分析、政策报告、与各政府部门协调、对外交往中表现出来的专业水平，都会对其声誉和可信度产生重大影响。即使在目前的法律框架内，央行在争取独立性方面也大有可为。我国当前法治不够完备的现状，客观上给金融界领导者发挥作用留下了很大空间。假如央行大多数情况下都能拿出既有理论又有洞见的报告，政府必然会增加对央行独立操作的信心，从而愿意增加其独立操作的权力。否则，即使法律规定了充分的独立性，如果央行自身水平不济，也无益于事。有的国家虽然政府不干预，但是因为央行的专业水平实在太差，甚至连行业协会都能左右其决策。法律可以规定央行独立地制定和实施货币政策，但是不能保证决策和实施的质量。
央行要有一大批具有宏观分析头脑的一流经济学家，才能保证其一言九鼎的地位。这种权威对于央行在关键时刻正确地影响公众的心理预期，是必不可少的。一个现代的专业化的中央银行，需要各种专门人才。但是其核心的专业队伍，应该是训练有素的经济学家，尤其是宏观经济学和货币经济学方面的专家。我国央行不少人的知识结构严重偏离一个现代化央行所必需的主流知识构成。这种现象反映了决策者对央行使命及其必备的专业知识和人才结构缺乏清醒认识。当然，有了宏观经济学的训练，再加上具体的实践经验和感觉，效果会更好。但两者的主次不容颠倒。
一个现代化的央行，定期向社会提供高质量的信息，不仅是市场经济的需要，也是社会义务。从现实来看，在必要的保密和公开与透明之间实现平衡，仍然是一个挑战。一般来说，政府官员有过度保密的倾向，中央银行也不例外。因为从官员的动机分析，对凡是拿不准的，冠以保密的标签，可以自我保护。但是这种行为作为整体，则形成央行向社会提供的信息不足，反而伤害央行的可信度和对外形象。
中国需要什么样的银行监管功能
现实是，银行监管不但没有起到促进金融体系建设和风险防范的目的，在很多方面已经成为金融业现代化的障碍。当务之急就是要建立有效的银行监管功能
如同需要一个强有力的中央银行一样，中国也需要一个目标明确、操作独立、高度专业化的银行监管功能。加入世贸组织以后可能加剧的外资银行竞争、国内银行重组、金融自由化进程以及中国的国际义务，无不增强了建设强有力的银行监管功能的必要性和紧迫性。无论银行监管设在中央银行内部还是单独成立机构，都不改变这种必要性和迫切性。
自从1998年以来，银行监管的组织形式经历了数次变化。这种单纯的机构和人事变更的背后，是大量的资源浪费和机构文化与专业知识的流失。结果不但没有实现有效的银行监管，反而给未来的改革带来极大压力。这几年人们目睹了银行监管领域无休止的运动式现场检查和炫耀性的监管措施。这些做法并不触及银行治理的要害问题，反过来常常破坏商业银行的内部管理，更不必说造成的观念扭曲和资源浪费。
正如我们此前指出的那样：银行监管迄今没有走上正轨。在监管道理念、体系、方法等方面还没有形成框架，也没有真正完成从合规性监管向风险性的监管的过渡。银行监管的做法在很多方面至今还在低水平上简单重复，有些方面甚至出现倒退。而以往的机构改革缺乏整体考虑和前瞻性，往往把注意力放在增加或撤并机构以及权力的分配上，没有从管理科学的角度在监管的独立性、激励机制和专业化分工等方面作出实质性的改进。
无论从那个角度考虑，即将开始的银行监管机构改革都必须深思熟虑，并且对变更的过程进行慎重控制和管理。简单化的人与业务划拨，几乎注定要失败。而已经伤了元气的银行监管，再也经不起没完没了的折腾了。
依照银行监管当前的水平，中国很难指望在资本账户可兑换、利率自由化以及商业银行重组方面有实质性进展。当前大量涌现的实际上的金融集团，尤其是由非金融企业控制的混合型金融集团，蕴藏着大量的金融风险，也对银行监管的有效性提出了更高要求。而现实则是银行监管不但没有起到促进金融体系建设和风险防范的目的，在很多方面已经成为金融业现代化的障碍。因此，当务之急就是要建立有效的银行监管功能。
银行监管当局和中央银行一样，也需要明确的法律地位和适度的独立性。银行监管的性质决定了监管者要经常作出不受欢迎的决定。如果没有法律的保护和政治上的支持，银行监管当局很难履行职责。这种保护首先体现在监管当局的最高负责人身上。如果没有固定的任期，监管者就既没有动机也没有能力抵制不适当的政治干预，甚至主动讨好被监管者和各级政府领导，从而在根本上动摇银行监管的根基。与此同时，因为手中的权力，监管者最易成为被监管者捕获的对象。为了平衡制约监管者的权力和义务，要明确其向人大定期报告工作和接受质询的义务。
现代银行监管有一整套成型的经验和最佳做法，已经被巴塞尔银行监管委员会总结为有效银行监管的核心原则，可以说是国际社会近百年来血与火教训的结晶。对于一个有了明确使命和目标以及法律保护的监管当局来说，只要扎扎实实地工作，最长五年时间，应该有可能建立起国际一流的银行监管体系。但是如果缺乏上述条件，银行监管官员目标函数中政治升迁就会占主导，他们就会继续急功近利地追求炫耀性监管和运动式检查，甚至和被监管者联手欺骗上级和公众。
现代化的银行监管是非常昂贵的，需要有充足的资源保证。银行监管者不仅需要现代化的工具，而且需要合理的报酬和执行公务的出差补贴。这样才能防止他们因囊中羞涩而受制于人。当然，激励机制度改善必须与人事管理方面的竞争与公平相配套，防止只增加权利不提高约束的不良后果。这样，传统的依靠国家预算拨款的方式，必须代之以向银行收费。这就既可以对银行产生减少违规和控制风险的激励，也会提高银行监管成本的透明度（来自税务部门和被监管对象的双重监督）。
最后，银行监管怎样处置有问题银行方面，需要有一整套战略和实施框架，包括对问题银行的预警、提早干预以及对那些必须清算的银行制定明确的损失分担和资金融通安排。让有问题的银行继续经营，或者关闭了尚有挽救价值得银行，都是对金融体系稳健的破坏和对公共资金的浪费。然而，一套以规则为主的有问题银行处置体系，只能建立在有效的银行监管功能基础上。
中国需要什么样的银行监管者？
银行监管的职业性质，要求监管者具有正直诚实的品质和强烈的专业精神与高超的能力
亚洲金融危机过后，有人总结出一个结论。那就是，很多情况下，如果处置得当，金融危机即使不能避免，至少可以使其破坏性得到控制。然而，一些国家的银行监管者平时对银行体系中的风险心中无数，危机来临时慌了手脚，由于措施失当而加剧了危机的破坏性；或者因缺乏决断权力而束手无策，让事态牵着走。这从另一角度说明，银行监管者的领导能力和独立性的重要。
银行监管的职业性质，要求监管者具有正直诚实的品质和强烈的专业精神与高超的能力。银行监管的大多数环节都要求监管者作出主观判断。以贷款质量的检查为例，一个百分点的判断，直接影响到商业银行的损失拨备和税收成本，以及上级单位的绩效评定。更不必说对违规的报告与处理可能影响到一家银行及其工作人员的命运。盖因如此，在银行监管者工作艰辛的同时，也随时面对大量的诱惑。银行监管者倘若没有职业的自豪感和职业道德，不可能坦然地与被监管者有尊严地讨论问题。同样，缺乏专业精神和能力的监管者，也必然受制于人，无法平等与被监管者在业务上交流意见。
在结束本文之前，我想提及一件曾经让我深受触动的一件事。1996年，我与同事在瑞典出席第九届国际银行监管者大会时了解到，在巴塞尔银行监管委员会每两年举行一次的国际银行监管者大会上，设立了以已故威廉·泰勒命名的专项讲座，邀请世界上的精英演讲。获此殊荣的泰勒，生前是美联储备银行监管局的负责人，因积劳成疾而英年早逝。身后商业银行自发捐款，设立了泰勒基金，用于帮助抚养其未成年的儿女，并供他们读完大学。泰勒以其无可非议的职业道德和专业精神，身后赢得被监管者由衷的爱戴和尊敬，与那些滥用职权或无所作为的平庸监管者形成鲜明对照。
一些发达市场经济国家在审批外国银行设立分支机构的申请时，考虑的一个重要条件是母国银行监管的有效性。而对监管是否有效的判断，很多时候来自与银行监管者的直接接触。如果套用一警句：“每一次交往，都是关于自身的一次声明”(one makes a statement about oneself in every interaction)，那么银行监管者在出席国际同行的专业会议和双边交往中，可以通过自己的言行树立和破坏本国的监管形象，这一点已被多次证明。
作者为清华大学中国经济研究中心高级研究员
历史将证明，当前中国金融体系在蕴藏着巨大风险的同时，正面临一次重要机遇。如果把握得好，未来数年内有望在改善金融体系功能的同时，控制和减少多年聚集的大量风险，避免爆发全面金融危机。如果因循守旧，则无疑会使金融风险加剧，使资源继续浪费，使未来改革的成本和艰巨性增加，并且使经济增长放慢和失业上升，而中国全面建设小康社会的进程将受到挫折。
迄今为止，较为容易的金融改革措施已经基本完成，未来需要进行的改革纵横交错，异常艰巨复杂，需要多年持续努力才能见效。而一届政府任期为5年，假设第一年从事内部机构改革和制定改革战略计划，最多只有3年有效的时间推行改革，因为最后一年，政府再要推行新的改革战略已失去了势头。从这一点来看，下一届政府手中的时间并不多。倘若在半年到一年之内拿不出改革的战略并赢得各级政府和社会的共识，新政府完成金融改革大业就异常艰巨。而这还没有考虑政策失误和可能走弯路浪费的时间。
中国金融部门改革严重落后于实体经济部门的改革，金融体系（尤其是银行系统）还被当作其他部门改革的牺牲品。用百废待举来形容金融业的现状，一点也不过分。由于原有观念和行为的惯性，以及各种利益集团的抵制，稍有不慎，就会步入因循守旧的陷阱。以当前正在开始的国有资产管理体制改革为例，如果以牺牲银行的利益为代价，则将进一步加剧银行业的风险。
近期内最直接的陷阱，是在金融界人事任命和机构变更的同时，没有明确的改革目标和战略，以及为实现这些目标和战略更新理念的思想准备。中国金融界已经经历了多次高层领导轮换和机构变更。仅就中央银行来看，从1998年以来已经进行了数次内部机构改革。但是在职务升迁和权力分配带来的快感之后，一切又故态复萌。有的只是新的失望和迷茫，以及为未来改革客观上设置的障碍。对于许多习惯了享受现成乳酪的既得利益者来说，即将到来的银行监管机构变更，又是一次这样的机会。而这几年机构改革中形成的“人随业务走”的惯例，使人感到这种忧虑有可能正在变为现实。
金融改革需要远见和整体
战略，摸着石头过河已不再是可行的选择
中国迫切需要有一种由政府主要领导牵头、超越各部门利益的部际协调机制，以便高效率地研究和决定那些具有宏观和战略意义的金融政策与金融体系发展规划
回顾中国金融改革走过的道路，每一步都付出了昂贵的学费，并且由于路径依赖而对未来的改革预设了新的障碍。从形式上看，中国似乎具备了发达国家所拥有的全部种类的金融机构和市场，但是在实质内容上，却没有获得应有的功能。这些形式上的东西没有多少真正有效地分配资源和分散风险，甚至本身还变成了风险的根源，更不要说经受市场经济条件下效率和竞争的检验。很多情况下，我们发现沿着某一方向跑得太远了，以至于不得不停下来甚至退回去；有时候某些政策其实并没有错，只是遭到少数利益群体的反对而已，结果改弦更张，导致政策上的不连续和失去信誉；有时候我们引进了某一种体系，但是却发现没有支持这种体系运行的基础设施。
如欲避免以往教训，我们有必要回到金融的最基本概念，想清楚金融的作用究竟是什么。十六大已经为中国未来实现小康社会作出了远景规划。为了实现这一里程碑式的目标，中国经济必须保持稳定增长。增长的来源，应该是那些最有生产力的行业和企业。金融的作用，是使储蓄有效地分配给这样的行业和企业。很难设想在理论上会有人反对这一阐述，但是如果对未来中国金融体系没有远景看法和整体规划，很可能会由于暂时的考虑而偏离最佳轨道，或由于某些方面走得过快而牺牲整体发展。
金融政策、金融体系发展战略涉及多个政府部门和行业利益，因此没有任何一个单独的政府主管部门能够独立地完成重大的改革计划。而传统上部门之间的协调，在方式和程度上都无法满足客观需要。中国迫切需要有一种由政府主要领导牵头、超越各部门利益的部际协调机制，以便高效率地研究和决定那些具有宏观和战略意义的金融政策与金融体系发展规划。
在国际上，这几年有一些国家开始编制金融体系长远发展的战略规划。这些国家包括俄罗斯、韩国、新加坡、马来西亚等。以马来西亚为例，金融危机还没有完全过去，就由中央银行行长牵头，组成专门的班子，用一年多的时间编制完成一部金融体系总体规划（Financial Sector Master Plan）。规划中对远景目标和实现目标所需要采取的改革措施，都作了详细描述，从而成为统一政府部门和金融业理念和行为的一种有效做法。需要特别说明的是，这种规划不是秀才们闭门造车的产物，而是官员和专家在外来帮助下，广泛深入讨论的结果，因此其过程本身就有意义。
之所以特别提出马来西亚，是因为纵观该国这几年的举措，确有过人之处。马来西亚政府在亚洲金融危机中顶住压力、果断地恢复资本管制，不但遏制了资本外逃，还改写了国际经济学中关于资本帐户可兑换的理论。该国处理不良资产以立法为先，将银行重组、债务重组和企业重组同时进行，使不良资产回收率高达65％，更是令世人刮目相看。中国在向西方学习的同时，也把目光投向那些经济社会条件较为接近、尤其是从金融危机中吸取了教训的邻国，例如马来西亚和韩国，一定能学到对中国金融改革有益的东西。
以个人之力，没有人能够准确无误地勾画出中国金融改革的蓝图。对于中国金融体系中的痼疾，也没有人能够开出无副作用的灵丹妙药。但是我们并非完全没有捷径可循，对于那些注定会导致金融改革失败的理念和做法，国内外都积累了大量的经验教训，因此应该不难达成共识。换句话说，我们可能不知道什么办法奏效，但是我们有把握地知道什么东西肯定行不通。
例如，我们有十足的把握认为，只要农村的利率不加速改革，包括小企业融资在内的农村金融就永远没有指望。即使允许农村信用社贷款利率最高上浮100％，按当前管制利率换算，有效利率也不过在10％左右。这样的利率从根本上决定了没有金融机构会持久地向小企业和农户提供贷款而同时保持盈利。也就是说，纵有千条妙计，只要利率没有足够的灵活性，广大农民和小企业就不可能真正持久地得到融资服务。有些人误读了商业银行贷款定价的实践，根据信贷配给理论，认为目前的利率不具有约束力，理由是银行很少用足政策允许的利率变动幅度。实际上由于允许变动的幅度不够大，银行没有动力开发按照风险程度确定贷款定价的模型、程序和方法，因此形成了要么不贷，贷则一律按最低利率定价的简单化做法。
也许是历史上高利贷让人心有余悸，仍有很多人以简单的利率水平作为判断高利贷的标准。但是，对于农村金融和小企业来说，在管制利率之上，存在着相当大的空间，允许借款人在偿还利息之后，仍有可观的回报。那种按照绝对额判定是否为高利贷的做法，已经过时了。实际上，如果允许正规金融以足够大的利率灵活性，会改善农户和小企业获得融资的渠道，反而有助于防止真正的高利贷。
需要范式转换的，并不仅限于利率领域。在中央银行和银行监管领域的改革，在改善公共治理和政府运作方式上，同样涉及到转变观念的问题。
中国需要什么样的中央银行
即使未来改革后的央行专司货币政策，也并不表明其地位下降，相反却说明货币政策的艰巨复杂，需要一个高度专业化和独立的现代化央行专门负责
人们在关注新的一轮人事安排之余，注意力开始转向对中央银行前途的思考。其中一种忧虑颇具代表性：失去了银行监管功能，央行还能作些什么？种种议论表明，央行的核心职能已经因银行监管在近年来喧宾夺主而黯然失色。的确，通货紧缩条件下的货币政策犹如推绳索。而银行监管的诸多问题也确实转移了央行这几年的注意力。
其实，中国比以往任何时候都更需要一个强有力的、享有高度独立性和可信度的中央银行。为中央银行可能失去银行监管功能而惋惜，在很大程度上把央行当成了权力部门。央行即使专司货币政策，也并不表明其地位下降，相反却说明货币政策的艰巨复杂，需要一个高度专业化和独立的现代化央行专门负责。为了维持币值的稳定，央行需要对国民经济全局和国民账户之间的关系有高屋建瓴的认识、准确的分析和预测，并能恰如其分地运用判断力，有预见地做出决断。因此货币政策要求科学与艺术的完满结合。一个现代的中央银行，最需要的是制定和实施货币政策的独立性和专业化水平，而不是庸俗意义上的权力。从这个意义上说，如果银行监管功能继续留在中央银行，一定要在货币政策和银行监管功能之间做出明确的制度安排，以保证两者之间既相互独立，又能信息共享和有效协调。
在全球范围，中国经济开始发挥重要影响。虽然人民币还不是国际性的储备货币，但是随着中国综合国力的提升，人民币在世界经济中的地位越来越高。近年来实际上已经出现了所谓的“格列佛效应”（因英国作家斯威夫特笔下人物得名），导致人民币成为周边地区和国家的储备货币。中国的货币政策效应，也因此会传导到这些国家和地区。这就不难理解，为什么世界主要国家的政府、国际组织、研究机构和投资银行，都有一大批人在专门研究中国的经济金融政策，而关注的焦点自然包括货币政策态势和效果。一个现代的中央银行，已经不可能关起门来，不受外界评判和公众关注而随心所欲地运作。
央行面对的所有问题都在公共领域。对于这些问题的研究，公众与央行享有平等权力，央行不存在垄断特权，区别仅在于央行的决策地位和对信息的垄断，使其处于优先地位。但这并不能保证央行的研究结果和决策总是处于不败地位。公众对央行的政策提出批评，就成为很自然的事情。然而这种批评曾经被当作“反对央行”的言论。美国联邦储备委员会整天在一大批“联储监视者”(FED watchers) 的眼皮底下运作，甚至还官司不断，但并不影响其权威性。如果有一天联储试图堵住人们的嘴，则只能表明其权威地位的衰落。一个靠垄断问题和信息而维持威信的央行，永远都长不大。
中央银行最大的挑战及永恒的主题，是宏观经济分析和协调能力以及货币政策的决策与实施水平。在决策领域，由于各宏观经济调控部门长期以来习惯于各自为政，迄今没有一套有效的协调磋商机制。由央行牵头，有财政、外汇、税收、计划等部门参加的部际协调机制，定期分析报告宏观经济的走势和政策，对于一个专司货币政策的中央银行来说，更有条件做到。
即使银行监管分离出去，中央银行仍然有义务负责维护金融体系的稳定。清算支付体系的稳健运行本身，也要求央行掌握参与银行的健康状况。而最后贷款人的职能，更是要求央行把握银行体系和单个银行的状况。
中央银行的独立性，成为应对挑战的必要条件。现代中央银行的职能定位和运作方式，体现了人类社会的进步和文明与智慧的结晶。是否赋予央行以必要的独立性，是对一国政治领导远见、胆略和智慧的检验，也是市场经济成熟程度的标志。把本来属于央行日常运作的决策抓在自己手里的政府，虽然得到的是直接干预经济的便利，但也为任何决策失误承担了本应由央行承担的责任，更不要说还失去一个现代央行对经济平衡稳定发展所能提供的更重要贡献。
央行缺乏独立性，反映了我国公共治理的缺陷和政府管理的水平落后。例如，《中央银行法》虽然确立了央行的法律地位，但并没有赋予其制定和实施货币政策所必需的具体权力，因此大量的具体和微观事务仍由政府决断。而政府的多重目标，往往导致某些政治上不受欢迎、但实际上对国民经济有利的政策措施无法坚持，结果让外界看来似乎总是朝令夕改。更不要说在市场经济条件下，政府事无巨细地批准数不胜数的微观决策，已经很不现实。在中央计划经济条件下，总理亲自调度煤炭给停工待料的企业，曾经是可圈可点的勤政表现；而在市场经济条件下再这样做，则会成为笑柄。像财政当局一样，由央行行长每年向全国人民代表大会报告货币政策的执行情况，平时定期向全国人大常委会及其财经委员会报告和接受质询，也是平衡其独立性和制约的有效安排。但是人大必须有监督货币政策制定和实施的内在动力和尽快建立起专业能力。
法制安排不是央行独立性的充分条件。央行在经济分析、政策报告、与各政府部门协调、对外交往中表现出来的专业水平，都会对其声誉和可信度产生重大影响。即使在目前的法律框架内，央行在争取独立性方面也大有可为。我国当前法治不够完备的现状，客观上给金融界领导者发挥作用留下了很大空间。假如央行大多数情况下都能拿出既有理论又有洞见的报告，政府必然会增加对央行独立操作的信心，从而愿意增加其独立操作的权力。否则，即使法律规定了充分的独立性，如果央行自身水平不济，也无益于事。有的国家虽然政府不干预，但是因为央行的专业水平实在太差，甚至连行业协会都能左右其决策。法律可以规定央行独立地制定和实施货币政策，但是不能保证决策和实施的质量。
央行要有一大批具有宏观分析头脑的一流经济学家，才能保证其一言九鼎的地位。这种权威对于央行在关键时刻正确地影响公众的心理预期，是必不可少的。一个现代的专业化的中央银行，需要各种专门人才。但是其核心的专业队伍，应该是训练有素的经济学家，尤其是宏观经济学和货币经济学方面的专家。我国央行不少人的知识结构严重偏离一个现代化央行所必需的主流知识构成。这种现象反映了决策者对央行使命及其必备的专业知识和人才结构缺乏清醒认识。当然，有了宏观经济学的训练，再加上具体的实践经验和感觉，效果会更好。但两者的主次不容颠倒。
一个现代化的央行，定期向社会提供高质量的信息，不仅是市场经济的需要，也是社会义务。从现实来看，在必要的保密和公开与透明之间实现平衡，仍然是一个挑战。一般来说，政府官员有过度保密的倾向，中央银行也不例外。因为从官员的动机分析，对凡是拿不准的，冠以保密的标签，可以自我保护。但是这种行为作为整体，则形成央行向社会提供的信息不足，反而伤害央行的可信度和对外形象。
中国需要什么样的银行监管功能
现实是，银行监管不但没有起到促进金融体系建设和风险防范的目的，在很多方面已经成为金融业现代化的障碍。当务之急就是要建立有效的银行监管功能
如同需要一个强有力的中央银行一样，中国也需要一个目标明确、操作独立、高度专业化的银行监管功能。加入世贸组织以后可能加剧的外资银行竞争、国内银行重组、金融自由化进程以及中国的国际义务，无不增强了建设强有力的银行监管功能的必要性和紧迫性。无论银行监管设在中央银行内部还是单独成立机构，都不改变这种必要性和迫切性。
自从1998年以来，银行监管的组织形式经历了数次变化。这种单纯的机构和人事变更的背后，是大量的资源浪费和机构文化与专业知识的流失。结果不但没有实现有效的银行监管，反而给未来的改革带来极大压力。这几年人们目睹了银行监管领域无休止的运动式现场检查和炫耀性的监管措施。这些做法并不触及银行治理的要害问题，反过来常常破坏商业银行的内部管理，更不必说造成的观念扭曲和资源浪费。
正如我们此前指出的那样：银行监管迄今没有走上正轨。在监管道理念、体系、方法等方面还没有形成框架，也没有真正完成从合规性监管向风险性的监管的过渡。银行监管的做法在很多方面至今还在低水平上简单重复，有些方面甚至出现倒退。而以往的机构改革缺乏整体考虑和前瞻性，往往把注意力放在增加或撤并机构以及权力的分配上，没有从管理科学的角度在监管的独立性、激励机制和专业化分工等方面作出实质性的改进。
无论从那个角度考虑，即将开始的银行监管机构改革都必须深思熟虑，并且对变更的过程进行慎重控制和管理。简单化的人与业务划拨，几乎注定要失败。而已经伤了元气的银行监管，再也经不起没完没了的折腾了。
依照银行监管当前的水平，中国很难指望在资本账户可兑换、利率自由化以及商业银行重组方面有实质性进展。当前大量涌现的实际上的金融集团，尤其是由非金融企业控制的混合型金融集团，蕴藏着大量的金融风险，也对银行监管的有效性提出了更高要求。而现实则是银行监管不但没有起到促进金融体系建设和风险防范的目的，在很多方面已经成为金融业现代化的障碍。因此，当务之急就是要建立有效的银行监管功能。
银行监管当局和中央银行一样，也需要明确的法律地位和适度的独立性。银行监管的性质决定了监管者要经常作出不受欢迎的决定。如果没有法律的保护和政治上的支持，银行监管当局很难履行职责。这种保护首先体现在监管当局的最高负责人身上。如果没有固定的任期，监管者就既没有动机也没有能力抵制不适当的政治干预，甚至主动讨好被监管者和各级政府领导，从而在根本上动摇银行监管的根基。与此同时，因为手中的权力，监管者最易成为被监管者捕获的对象。为了平衡制约监管者的权力和义务，要明确其向人大定期报告工作和接受质询的义务。
现代银行监管有一整套成型的经验和最佳做法，已经被巴塞尔银行监管委员会总结为有效银行监管的核心原则，可以说是国际社会近百年来血与火教训的结晶。对于一个有了明确使命和目标以及法律保护的监管当局来说，只要扎扎实实地工作，最长五年时间，应该有可能建立起国际一流的银行监管体系。但是如果缺乏上述条件，银行监管官员目标函数中政治升迁就会占主导，他们就会继续急功近利地追求炫耀性监管和运动式检查，甚至和被监管者联手欺骗上级和公众。
现代化的银行监管是非常昂贵的，需要有充足的资源保证。银行监管者不仅需要现代化的工具，而且需要合理的报酬和执行公务的出差补贴。这样才能防止他们因囊中羞涩而受制于人。当然，激励机制度改善必须与人事管理方面的竞争与公平相配套，防止只增加权利不提高约束的不良后果。这样，传统的依靠国家预算拨款的方式，必须代之以向银行收费。这就既可以对银行产生减少违规和控制风险的激励，也会提高银行监管成本的透明度（来自税务部门和被监管对象的双重监督）。
最后，银行监管怎样处置有问题银行方面，需要有一整套战略和实施框架，包括对问题银行的预警、提早干预以及对那些必须清算的银行制定明确的损失分担和资金融通安排。让有问题的银行继续经营，或者关闭了尚有挽救价值得银行，都是对金融体系稳健的破坏和对公共资金的浪费。然而，一套以规则为主的有问题银行处置体系，只能建立在有效的银行监管功能基础上。
中国需要什么样的银行监管者？
银行监管的职业性质，要求监管者具有正直诚实的品质和强烈的专业精神与高超的能力
亚洲金融危机过后，有人总结出一个结论。那就是，很多情况下，如果处置得当，金融危机即使不能避免，至少可以使其破坏性得到控制。然而，一些国家的银行监管者平时对银行体系中的风险心中无数，危机来临时慌了手脚，由于措施失当而加剧了危机的破坏性；或者因缺乏决断权力而束手无策，让事态牵着走。这从另一角度说明，银行监管者的领导能力和独立性的重要。
银行监管的职业性质，要求监管者具有正直诚实的品质和强烈的专业精神与高超的能力。银行监管的大多数环节都要求监管者作出主观判断。以贷款质量的检查为例，一个百分点的判断，直接影响到商业银行的损失拨备和税收成本，以及上级单位的绩效评定。更不必说对违规的报告与处理可能影响到一家银行及其工作人员的命运。盖因如此，在银行监管者工作艰辛的同时，也随时面对大量的诱惑。银行监管者倘若没有职业的自豪感和职业道德，不可能坦然地与被监管者有尊严地讨论问题。同样，缺乏专业精神和能力的监管者，也必然受制于人，无法平等与被监管者在业务上交流意见。
在结束本文之前，我想提及一件曾经让我深受触动的一件事。1996年，我与同事在瑞典出席第九届国际银行监管者大会时了解到，在巴塞尔银行监管委员会每两年举行一次的国际银行监管者大会上，设立了以已故威廉·泰勒命名的专项讲座，邀请世界上的精英演讲。获此殊荣的泰勒，生前是美联储备银行监管局的负责人，因积劳成疾而英年早逝。身后商业银行自发捐款，设立了泰勒基金，用于帮助抚养其未成年的儿女，并供他们读完大学。泰勒以其无可非议的职业道德和专业精神，身后赢得被监管者由衷的爱戴和尊敬，与那些滥用职权或无所作为的平庸监管者形成鲜明对照。
一些发达市场经济国家在审批外国银行设立分支机构的申请时，考虑的一个重要条件是母国银行监管的有效性。而对监管是否有效的判断，很多时候来自与银行监管者的直接接触。如果套用一警句：“每一次交往，都是关于自身的一次声明”(one makes a statement about oneself in every interaction)，那么银行监管者在出席国际同行的专业会议和双边交往中，可以通过自己的言行树立和破坏本国的监管形象，这一点已被多次证明。
作者为清华大学中国经济研究中心高级研究员