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摘要司法审查制度是现代民主法治国家普遍设立的一项重要的法律制度,如果机构的权力影响到公共利益或个人以及组织的权利或实质利益,那么该机构如何行使该权利就应该接受司法审查。司法审查制度最早起源于美国,是指最高法院对立法机关的法律以及行政机关的行为的合宪性进行审查的制度,此制度在政治体制的不断发展完善中起着非常重要的作用。本文从对美国司法审查制度的初步分析中提出了相关完善我国司法审查的有益对策。
关键词司法审查制度宪法立法行政司法
中图分类号:D9712文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-159-02
一、美国司法审查制度的起源
司法审查制度起源于19世纪的美国,是通过1803年的美国联邦最高法院首席法官马歇尔对“马伯里诉麦迪逊案”的判决确立的。在此案中,马歇尔法官否定了最高法院向行政机关发布执行令的权力,却肯定了司法机关的司法审查权,其根本依据便是美国宪法。马歇尔法官在判决书中说:宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,适用法律的人必须应当有权解释法律,解释宪法是法律的职权违反宪法的法律是无效的。①其思想基础和法理依据是其思想基础和法理依据是近代以来十分流行的“自然法理论”(个人权利并非国家赐予的礼物,它们是固有的,先于国家而存在的,国家必须尊重和保护这些先在的权利)。国家权力的存在有其合法性和必要性,因此我们必须允许国家权力强制性侵犯公民的权利,但是为了防止国家权力过渡扩张导致对公民个人权利的侵害,关键的是一方面必须对国家权力的强制权明确的进行划分和限制,另一方面必须由法院对强制措施进行审查,是公民享受到有效的法律保护。②
二、司法审查制度的涵义
司法审查是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查,对违法活动通过司法活动予以纠正,并对由此给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害给予相应补救的法律制度。其建立的目的就在于对立法和行政机关的进行司法监督,平衡立法权﹑司法权与行政权之间的关系,保护法律的权威性,维护人民的合法利益。因此,对于司法审查制度的涵义,我们主要从以下几个方面进行阐述。从权力分配的角度来说,司法审查原则实质上是一种分权制衡机制,公共机关不得超越授予它的权力(越权)或者不得滥用该权力,否则法院有权进行干预并给予受害公民救济③。从维护法律的权威角度来说,宪法是国家的根本法,一切法律以及行为都不得与之想违背。司法审查又称违宪审查(违宪审查又称合宪审查或宪法审查,源于英文Constitutional Review,其本意是憲法性审查。有些国家由于是普通司法机关履行这一职责,因此又称为司法审查,中国正式叫法称为宪法监督或宪法实施保障,一般称作违宪审查)④通过司法程序来审查和裁决立法与行政行为是否违宪,从而保障国家法律的权威性与统一性。从保障人权的角度说,司法审查制度又是一种权利救济机制,它在公民的合法权益受到国家权力的侵犯时,为公民提供了获得救济的机会,即允许公民向法院寻求司法保护,由法院对国家权力行使的合法性进行审查,以向公民提供有效的法律保护,限制行政权的专横与肆意。
三、美国司法审查制度的新趋势
美国进入20世纪以后,行政权的不断膨胀,使“三权分立”这一宪政基石一度动摇,自由和人权受到威胁,联邦最高法院大法官杰克森指出:“行政部门的兴起可能是上个世纪最重大的法律趋势……他们已经成为政府三个分支之外的第四支。”⑤为维持权力平衡和权利保障之需要,司法对行政加强了控制的力度,主要表现在以下两个方面:
(一)降低司法审查的门槛
1.被诉行为标准:从不可审查到可审查的假定
20世纪以前,法院基于对“三权分立”原则的严格解释,为避免干预行政,在行政案件的受理上持不可审查的假定立场,即私人只能对法律规定可以起诉的行政行为提起诉讼,法律对于行政行为是否可诉未作规定的,法院应作不可诉的推定。20世纪,法院放弃了不可审查的假定,在法律对行政行为是否可诉未作规定的,应作可诉的假定。美国最高法院判例揭示了两点理由,第一,“确认法律授予行政机关权力范围的责任,是一个司法职能。”也就是说,行政机关的权力有多大,不能由行政机关自己做最终判断,而应由司法来最终决定;第二,“国会建立法院审理侵害人民权利的案件和争议,不问这种侵害是来自私人的不法行为,或由于行使没有授权的行政行为。”也就是说,按照宪法关于司法权的规定,法院有权审理一切案件和争议,而不看涉及到谁。⑥
2.原告资格标准:从权利损害到法律利益损害
1946年行政程序法出台前,法院坚持权利损害标准,即当事人只有法定权利受到行政行为侵害时才有起诉资格,其他利益受到损害时,没有原告资格。1946年行政程序法出台后,法院以法律利益损害标准界定原告资格,即当事人在法律保护的利益受到行政行为侵害时,具有起诉资格。1970年,最高法院将此标准概括为双层结构标准,即宪法层次的标准和法律层次的标准。第一,当事人提出的诉讼要符合根据宪法规定的“案件”或“争议”,而只要被挑战的行为对当事人“产生了事实上的损害”即构成“案件”或“争议”;第二,被侵害的利益在法律保护的范围之内。与扩大原告范围的政策相适应,法院对“法律保护”持宽泛的解释标准,受到法律保护的权利不仅限于法律明确设定的权利,而且包括法律所明示或隐含调整意图的利益。⑦
3.适格被告:取消“主权豁免”原则
美国法制源于英国普通法,英国长期奉行的“主权豁免”原则在美国也根深蒂固。该原则在司法审查上表现为:司法审查不能以国家和政府为被告,只能以官员个人为被告。⑧这种状况直到1976年修改联邦行政程序法才有了转变。该法明确放弃了“主权豁免”原则,并规定:“在没有能够适用的特定的法定审查程序时,司法审查的诉讼可以对美国、对机关以及以其机关名称或者适当的官员提起。”
(二)司法审查的范围
所谓司法审查的范围指的是司法审查的程度或深度。司法审查的范围与审查标准是相互对应的,审查标准高,则审查程度深,反之则浅。主要包括事实问题与法律问题审查两个方面:
1.事实问题的审查范围
事实问题的审查包括三个层次的标准:实质性证据标准,滥用自由裁量权标准和重新审查标准。实质性证据又称为合理证据,指的是法院出于对行政机关专业知识的尊重,只审查行政机关的证据判断是否合理,如果没有明显的不合理,即满足了实质性证据要求。滥用自由裁量权标准主要适用于依非正式程序作出的事实裁定。而明显不合理就是滥用自由裁量权。重新审理标准指的是,法院置行政机关的事实裁定于不顾,独立地对事实问题作出判断。此标准审查程度较深,但应用范围很窄,限于特定的例外情形,如行政机关作出的涉及当事人宪法上权利的事实裁定。
2.法律问题的审查范围
法律问题包括法律解释和法律适用两个步骤,法律解释是对法律含义的一般理解;法律适用是将抽象的一般规定应用于具体事件。法律解释是脱离具体事实的逻辑运算,是单纯的法律问题,法院可以充分行使最终的解释权。法律适用既有法律问题,也有事实问题,二者之中事实认定的分量更重,因此其审查标准侧重于事实裁定的审查标准。
四、中美司法审查制度的比较
由于我国与美国的宪政体制、历史和法律文化传统不同,我国司法审查制度与美国司法审查制度就存在较大差异。主要表现在一下两个个方面:
(一)我国司法审查制度的法律基础与美国司法审查制度的法律基础存在差异
我国司法审查制度在宪法中并未明确加以规定,但是,宪法所确立的公民有权控告违法、失职的国家机关和国家机关工作人员的原则;一切国家机关必须遵守宪法和法律,否则应予追究违法责任的原则;以及人民法院独立行使审判权的原则等,为司法审查制度的建立提供了最基本的宪法依据。1989年4月4日全国人大通过的《行政诉讼法》建立了系统、完整的司法审查体系,是我国司法审查制度的最直接的法律依据,虽然是一部诉讼程序法,但是具体明确了人民法院享有司法审查权的实体权利。美国的司法审查制度没有法律明确规定,而是基于立法权、行政权、司法权相互制衡的需要。因而,我国的司法审查权存在的权力基础不同于美国的三权分立制度,不是基于权力性质的不同而产生的,而是根据法律的明确规定加以确立的。
(二)我国司法审查的对象与美国司法审查的对象以及权利主体存在差异
美国的司法审查职权由最高法院行使,地方法院无权行使,因为只有最高法院是宪法法院,才有权进行合宪性审查,具有极高的权威性。我国的司法审查职权由多部法律明确规定,各类行政案件的管辖明确由相关各级人民法院行使,权利主体过多,层次较低,权威性不高。《行政诉讼法》第5条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。我国的司法审查权的对象是行政机关所做出的具体行政行为和具体仲裁民间行为和其他具体行为,是有限的司法审查权。而美国的司法审查的对象是立法和行政行为的违法行为,针对的是抽象行为,是无限的司法审查权。
(三)我国司法审查的职能与美国司法审查的职能存在差异
我国的司法审查制度的职能作用主要是对具体行政行为的法律监督,监督行政机关是否在程序和实体上违法,不对行政行为依据的法律法规进行审查,只是名义上的司法审查,而非本质意义的司法审查,不存在对行政行为的制约。更不存在对立法行为的制约。美国的司法审查制度是对立法行为和行政行为的合宪性进行审查,可以行使撤消权,因而是实质性审查,能真正发挥制衡作用。
五、我国司法审查的现状及启示
历史学家朱学勤在考察中国传统社会的结构特征时指出,我国“以往的社会管理几乎没有中立因素,全部呈一边倒单向排列,故而整个结构呈刚性整体,十分强悍,也十分脆弱。”⑨而作为司法权核心的司法审查权对于一个国家发展的意义也就不言而喻。
我国的最高立法权司法权行政权不是三权分立体制,而是由全国人民代表大会及其常务委员会履行的。虽然国家设置了具体的监督机关,但是这却是一种“同体監督”的模式,因而缺乏有效的外部制约。中国建立司法审查制度的必要性不仅在于根本体制上的,更在于实际中的问题的需要。第一,我国宪法的实用性不强。西方国家设立司法审查制度的主要目的之一就是用以维护宪法的权威。我国目前法治建设的关键主要不再是“无法可依”, 而是“有法不依”,而法治的首要内容是要让宪法具有高度的权威。而宪法在我国却只是名义上的根本法无实际效用。第二,违法审查和违宪审查密不可分,法院如果只有对行政立法的违法审查权而无违宪审查权,这种审查是不彻底的,也是无法达到监督行政立法的目的,并且实际上也难以操作。第三,任何权力都要受到监督,立法权也不能例外,人大的立法也不能违背宪法,因此需要监督,而司法机关是对立法进行监督的最合适的机关。
我国司法审查制度起步晚,由于政治体制,历史文化传统的原因使得我国司法审查制度发展缓慢而且因为我国制度的特殊性也使司法审查往往落实不到实处。西方国家特别是美国其发达的法律制度值得我们进行深入分析从中吸取有益经验来促进我国法治的发展。只有通过我们自身不断努力并对先进制度的批判借鉴才能使我国法治得到持续的发展。
关键词司法审查制度宪法立法行政司法
中图分类号:D9712文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-159-02
一、美国司法审查制度的起源
司法审查制度起源于19世纪的美国,是通过1803年的美国联邦最高法院首席法官马歇尔对“马伯里诉麦迪逊案”的判决确立的。在此案中,马歇尔法官否定了最高法院向行政机关发布执行令的权力,却肯定了司法机关的司法审查权,其根本依据便是美国宪法。马歇尔法官在判决书中说:宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,适用法律的人必须应当有权解释法律,解释宪法是法律的职权违反宪法的法律是无效的。①其思想基础和法理依据是其思想基础和法理依据是近代以来十分流行的“自然法理论”(个人权利并非国家赐予的礼物,它们是固有的,先于国家而存在的,国家必须尊重和保护这些先在的权利)。国家权力的存在有其合法性和必要性,因此我们必须允许国家权力强制性侵犯公民的权利,但是为了防止国家权力过渡扩张导致对公民个人权利的侵害,关键的是一方面必须对国家权力的强制权明确的进行划分和限制,另一方面必须由法院对强制措施进行审查,是公民享受到有效的法律保护。②
二、司法审查制度的涵义
司法审查是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查,对违法活动通过司法活动予以纠正,并对由此给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害给予相应补救的法律制度。其建立的目的就在于对立法和行政机关的进行司法监督,平衡立法权﹑司法权与行政权之间的关系,保护法律的权威性,维护人民的合法利益。因此,对于司法审查制度的涵义,我们主要从以下几个方面进行阐述。从权力分配的角度来说,司法审查原则实质上是一种分权制衡机制,公共机关不得超越授予它的权力(越权)或者不得滥用该权力,否则法院有权进行干预并给予受害公民救济③。从维护法律的权威角度来说,宪法是国家的根本法,一切法律以及行为都不得与之想违背。司法审查又称违宪审查(违宪审查又称合宪审查或宪法审查,源于英文Constitutional Review,其本意是憲法性审查。有些国家由于是普通司法机关履行这一职责,因此又称为司法审查,中国正式叫法称为宪法监督或宪法实施保障,一般称作违宪审查)④通过司法程序来审查和裁决立法与行政行为是否违宪,从而保障国家法律的权威性与统一性。从保障人权的角度说,司法审查制度又是一种权利救济机制,它在公民的合法权益受到国家权力的侵犯时,为公民提供了获得救济的机会,即允许公民向法院寻求司法保护,由法院对国家权力行使的合法性进行审查,以向公民提供有效的法律保护,限制行政权的专横与肆意。
三、美国司法审查制度的新趋势
美国进入20世纪以后,行政权的不断膨胀,使“三权分立”这一宪政基石一度动摇,自由和人权受到威胁,联邦最高法院大法官杰克森指出:“行政部门的兴起可能是上个世纪最重大的法律趋势……他们已经成为政府三个分支之外的第四支。”⑤为维持权力平衡和权利保障之需要,司法对行政加强了控制的力度,主要表现在以下两个方面:
(一)降低司法审查的门槛
1.被诉行为标准:从不可审查到可审查的假定
20世纪以前,法院基于对“三权分立”原则的严格解释,为避免干预行政,在行政案件的受理上持不可审查的假定立场,即私人只能对法律规定可以起诉的行政行为提起诉讼,法律对于行政行为是否可诉未作规定的,法院应作不可诉的推定。20世纪,法院放弃了不可审查的假定,在法律对行政行为是否可诉未作规定的,应作可诉的假定。美国最高法院判例揭示了两点理由,第一,“确认法律授予行政机关权力范围的责任,是一个司法职能。”也就是说,行政机关的权力有多大,不能由行政机关自己做最终判断,而应由司法来最终决定;第二,“国会建立法院审理侵害人民权利的案件和争议,不问这种侵害是来自私人的不法行为,或由于行使没有授权的行政行为。”也就是说,按照宪法关于司法权的规定,法院有权审理一切案件和争议,而不看涉及到谁。⑥
2.原告资格标准:从权利损害到法律利益损害
1946年行政程序法出台前,法院坚持权利损害标准,即当事人只有法定权利受到行政行为侵害时才有起诉资格,其他利益受到损害时,没有原告资格。1946年行政程序法出台后,法院以法律利益损害标准界定原告资格,即当事人在法律保护的利益受到行政行为侵害时,具有起诉资格。1970年,最高法院将此标准概括为双层结构标准,即宪法层次的标准和法律层次的标准。第一,当事人提出的诉讼要符合根据宪法规定的“案件”或“争议”,而只要被挑战的行为对当事人“产生了事实上的损害”即构成“案件”或“争议”;第二,被侵害的利益在法律保护的范围之内。与扩大原告范围的政策相适应,法院对“法律保护”持宽泛的解释标准,受到法律保护的权利不仅限于法律明确设定的权利,而且包括法律所明示或隐含调整意图的利益。⑦
3.适格被告:取消“主权豁免”原则
美国法制源于英国普通法,英国长期奉行的“主权豁免”原则在美国也根深蒂固。该原则在司法审查上表现为:司法审查不能以国家和政府为被告,只能以官员个人为被告。⑧这种状况直到1976年修改联邦行政程序法才有了转变。该法明确放弃了“主权豁免”原则,并规定:“在没有能够适用的特定的法定审查程序时,司法审查的诉讼可以对美国、对机关以及以其机关名称或者适当的官员提起。”
(二)司法审查的范围
所谓司法审查的范围指的是司法审查的程度或深度。司法审查的范围与审查标准是相互对应的,审查标准高,则审查程度深,反之则浅。主要包括事实问题与法律问题审查两个方面:
1.事实问题的审查范围
事实问题的审查包括三个层次的标准:实质性证据标准,滥用自由裁量权标准和重新审查标准。实质性证据又称为合理证据,指的是法院出于对行政机关专业知识的尊重,只审查行政机关的证据判断是否合理,如果没有明显的不合理,即满足了实质性证据要求。滥用自由裁量权标准主要适用于依非正式程序作出的事实裁定。而明显不合理就是滥用自由裁量权。重新审理标准指的是,法院置行政机关的事实裁定于不顾,独立地对事实问题作出判断。此标准审查程度较深,但应用范围很窄,限于特定的例外情形,如行政机关作出的涉及当事人宪法上权利的事实裁定。
2.法律问题的审查范围
法律问题包括法律解释和法律适用两个步骤,法律解释是对法律含义的一般理解;法律适用是将抽象的一般规定应用于具体事件。法律解释是脱离具体事实的逻辑运算,是单纯的法律问题,法院可以充分行使最终的解释权。法律适用既有法律问题,也有事实问题,二者之中事实认定的分量更重,因此其审查标准侧重于事实裁定的审查标准。
四、中美司法审查制度的比较
由于我国与美国的宪政体制、历史和法律文化传统不同,我国司法审查制度与美国司法审查制度就存在较大差异。主要表现在一下两个个方面:
(一)我国司法审查制度的法律基础与美国司法审查制度的法律基础存在差异
我国司法审查制度在宪法中并未明确加以规定,但是,宪法所确立的公民有权控告违法、失职的国家机关和国家机关工作人员的原则;一切国家机关必须遵守宪法和法律,否则应予追究违法责任的原则;以及人民法院独立行使审判权的原则等,为司法审查制度的建立提供了最基本的宪法依据。1989年4月4日全国人大通过的《行政诉讼法》建立了系统、完整的司法审查体系,是我国司法审查制度的最直接的法律依据,虽然是一部诉讼程序法,但是具体明确了人民法院享有司法审查权的实体权利。美国的司法审查制度没有法律明确规定,而是基于立法权、行政权、司法权相互制衡的需要。因而,我国的司法审查权存在的权力基础不同于美国的三权分立制度,不是基于权力性质的不同而产生的,而是根据法律的明确规定加以确立的。
(二)我国司法审查的对象与美国司法审查的对象以及权利主体存在差异
美国的司法审查职权由最高法院行使,地方法院无权行使,因为只有最高法院是宪法法院,才有权进行合宪性审查,具有极高的权威性。我国的司法审查职权由多部法律明确规定,各类行政案件的管辖明确由相关各级人民法院行使,权利主体过多,层次较低,权威性不高。《行政诉讼法》第5条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。我国的司法审查权的对象是行政机关所做出的具体行政行为和具体仲裁民间行为和其他具体行为,是有限的司法审查权。而美国的司法审查的对象是立法和行政行为的违法行为,针对的是抽象行为,是无限的司法审查权。
(三)我国司法审查的职能与美国司法审查的职能存在差异
我国的司法审查制度的职能作用主要是对具体行政行为的法律监督,监督行政机关是否在程序和实体上违法,不对行政行为依据的法律法规进行审查,只是名义上的司法审查,而非本质意义的司法审查,不存在对行政行为的制约。更不存在对立法行为的制约。美国的司法审查制度是对立法行为和行政行为的合宪性进行审查,可以行使撤消权,因而是实质性审查,能真正发挥制衡作用。
五、我国司法审查的现状及启示
历史学家朱学勤在考察中国传统社会的结构特征时指出,我国“以往的社会管理几乎没有中立因素,全部呈一边倒单向排列,故而整个结构呈刚性整体,十分强悍,也十分脆弱。”⑨而作为司法权核心的司法审查权对于一个国家发展的意义也就不言而喻。
我国的最高立法权司法权行政权不是三权分立体制,而是由全国人民代表大会及其常务委员会履行的。虽然国家设置了具体的监督机关,但是这却是一种“同体監督”的模式,因而缺乏有效的外部制约。中国建立司法审查制度的必要性不仅在于根本体制上的,更在于实际中的问题的需要。第一,我国宪法的实用性不强。西方国家设立司法审查制度的主要目的之一就是用以维护宪法的权威。我国目前法治建设的关键主要不再是“无法可依”, 而是“有法不依”,而法治的首要内容是要让宪法具有高度的权威。而宪法在我国却只是名义上的根本法无实际效用。第二,违法审查和违宪审查密不可分,法院如果只有对行政立法的违法审查权而无违宪审查权,这种审查是不彻底的,也是无法达到监督行政立法的目的,并且实际上也难以操作。第三,任何权力都要受到监督,立法权也不能例外,人大的立法也不能违背宪法,因此需要监督,而司法机关是对立法进行监督的最合适的机关。
我国司法审查制度起步晚,由于政治体制,历史文化传统的原因使得我国司法审查制度发展缓慢而且因为我国制度的特殊性也使司法审查往往落实不到实处。西方国家特别是美国其发达的法律制度值得我们进行深入分析从中吸取有益经验来促进我国法治的发展。只有通过我们自身不断努力并对先进制度的批判借鉴才能使我国法治得到持续的发展。