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摘要：行政补偿制度是行政法上的一项重要制度，它有利于平衡公共利益与个人利益之间的紧张，构建公正、和谐的社会秩序。我国当前在行政补偿领域缺少统一立法，客观存在着很多理论与实践问题，这些问题的解决有赖于加强行政补偿基础理论的研究，包括对行政补偿概念、性质、理论基础、类型化与构成要件等诸多方面的研究。
关键词：行政补偿；公共利益；特别牺牲原则
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2008)03-0089-06
随着中国社会现代化进程的加快，非典、禽流感、强拆迁、强征收等所引发的社会突发事件越来越多，因公共利益而遭受个体损失的事件越来越多，而这些事件的处理急需有一个合理、公正、公平的行政补偿机制予以配套。但是，一直以来，由于我国对行政补偿制度的认识和重视不足，虽然有一些行政补偿条款在我国各层级的法律法规与规范性文件中广泛存在，但这些规范散乱无章，概念混乱、体系不清，而且行政补偿的相关法理基础几乎是一片空白。因此，为更好适应依法治国的要求，需要我们加强行政补偿立法，但前提条件是要加强对行政补偿的理论基础研究。
一、行政补偿的概念与法理基础
1、行政补偿的涵义
“行政补偿”是一个法学用语，在我国，关于行政补偿的涵义尚存争议，一般认为“行政补偿是指国家在对行政主体合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。”但是，这种界定的问题在于它将行政补偿制度建立在行政机关或者行政主体行使行政权的基础之上，也即是说，行政补偿要以行政行为的存在为前提，强调行政主体的施动性。而事实上，行政补偿不仅可能由行政主体的具体行政行为所导致的损失引起，而且还可能由公法上无因管理行为所导致的损失引起，而从国外的制度实践来看，甚至还包括因战争或政治灾难，以及抽象的立法行为等所引起的损失。
有鉴于此，笔者建议从发展的眼光，结合行政补偿的性质和法理基础，将行政补偿定义为因行政机关合法行使公权力、公权力的附随效果或公法无因管理等，使行政相对人因公共利益而遭受个人权益损失，由国家通过行政主体对其予以补偿的制度。这一定义的理解包括以下三方面内容：
第一，行政补偿的发生原因应当既包括行政相对人因行政主体的合法公权力行为及其附随效果所造成的特别牺牲，也包括公民因实施公法之无因管理行为所遭受的特别牺牲。其中，公权力附随效果的特别牺牲是指在实施公权力时，行政主体并非有意占有或使用私人财产，或者限制私人财产权，但客观上存在着破坏或实质减损相对人权益的实施，进而使相对人承担特别损失。如因建造城市垃圾场，使得附近的庄家种植入利益受损。无因管理行为的特别牺牲是指相对人没有法定或约定义务，主动采取行动以避免有损公共利益的情况发生，而使自己的权益遭受损失，如见义勇为和公务协助。
第二，这里的实际补偿机构虽然是行政主体，但行政补偿的补偿主体其实是国家，这是由行政补偿的国家责任性质决定的，也是与行政补偿服务于公共利益之需要相关的。关于行政补偿的性质，我国的行政法理论中存在行政责任说、法律责任说、民事责任说、行政行为说与公法义务说等。我们认为，同行政赔偿一样，行政补偿本质上是一种国家责任。国家责任最广义概念为国家就其行使公权力或非公权力行为，致使人民的生命、身体与财产等合法权益遭受损害时，所应承担的损害赔偿或损失补偿的责任。因为行政主体或公务员在依法行使公权力时，是代表国家来管理公共事务，表达的是国家意志，维护的是公共利益，因此，当这种公权力行为给相对人权益造成损失时，理应由国家作为义务主体承担补偿义务。同时，对于像我国这样受权力至上的历史观念影响甚重的国家来说，将行政补偿定位为国家责任有助于我们转变行政理念，改变行政主体将本应依法给予民众的补偿看作是一种恩惠或仁慈的意识，逐步建立服务行政和责任行政的理念。
第三，行政相对人因公共利益的维护而遭受了个人利益的特别损失，两者利益的损益之间应当有因果关系，即行政相对人的利益损失是由于为了维护公共利益而造成的，而这种公共利益显然不为行政相对人一方享有，而为社会或集体成员共享。
2、行政补偿制度构建的法理基础
从现代民主法治的发展进程来看，服务行政、给付行政取代了过去的警察行政、管制行政，在服务行政阶段，平衡各种社会利益关系，尤其是调和公共利益与个人利益的矛盾或冲突成了各国行政法最根本的问题，而行政补偿制度则集中体现了现代行政法这一核心问题。在综合研究国内国外关于行政补偿的各种法理学说的基础上，结合我国行政补偿制度构建与发展的时代背景，笔者认为，“特别牺牲说”具有最广泛的说服力，也符合我国的法治发展趋势，可以发展成为我国行政补偿制度的基础性理论。
特别牺牲说源于德国，系为著名公法学家奥托·麦耶提出。依据台湾学者公认之精要定义，特别牺牲说是指国家为公共利益行使特定公权力，并非一般性，针对一般人产生同样影响或限制，而是针对某些特定人，逾其社会责任所应忍受之范围而课予不平等之负担，使其须忍受特别的损失，基于平等原则，其损失应由共同经费来负担，亦即以租税等形式分配给全国人民分担之。也就是说，为了国家、社会和公共利益的需要，牺牲个人的利益是必要的，但公众受益的国家行为造成的损害不能由个人负担，而应由公众负担，所以，国家应该从公众的税收——国库中支付一定的补偿费用，以弥补受到特别侵害的个人的损失。
该理论之所以适合作为行政补偿制度的法理基础，一方面是因为该理论较好地说明了行政补偿的法理不是因为国家合法的行政行为损害而给予补偿，而是国家为了维护和促进公共利益，难免要限制或侵害个人权利，然而特定个人这种为促进整体利益或是减轻整体部利益的特别牺牲，理应基于平等负担原理，由公众予以分担，并通过国家予以填补和回复。另一方面，由于特别牺牲理论直接以宪法对财产权保护的规定以及宪法平等保护原则为基础，反映了法治国家对社会公平和正义的价值追求，也可以用来平衡公共利益与个人利益之间的关系，同时，它还融合了“公共负担平等理论”和“人权保障理论”的核心内涵，因此，使它具有了独立作为行政补偿制度构建的法理基础的能力和条件。
二、行政补偿的类型化问题
在比较法国、德国、日本、台湾，以及英美的行政补偿实践之后，结合我国的社会发展现状，笔者认为，可以从立法上将行政补偿分为征收征用补偿、信赖关系补偿、特别负担补偿、无因管理补偿四种类型。
征收征用补偿：包括一般的征收征用行为和因公权力行使所引起的附随性征收征用行为引起的补偿，具体是指行政主体因公共利益需要，征收相对人财产所有权，或对相对人财产权以外的其他权利予以征收征用，给相对人造成损失，或者因行政主体的合法公权力行为的附随效果给相对人财产或其他权益造成损失，从而予以补偿的行为。一般征收征用如土地征用，房屋拆迁，征收企业补偿、移民补偿、专利公用征用补偿、紧急征收或征用补偿等；附随性征收征用行为如修建大坝造成农田、建筑物、林木 被淹没，因保护野生动物而遭受损害等，对于这些行为，一般也视为构成对财产等权益的征收征用。
信赖关系补偿：是指因公共利益需要，行政机关改变或撤回已经生效的授益性行政行为，基于宪法的财产权保障原则，以及人民对国家法秩序和政府信誉的信赖，对于因此而给相对人造成的权益损失，行政机关应当予以补偿。如行政规划行为的信赖利益保护，行政指导行为的信赖利益补偿，以及行政许可行为的信赖利益保护等。
特别负担补偿：特别负担补偿的内容比较复杂，与前两者以及无因管理补偿是基于合法行政行为或相对人行为所引起的补偿不同，特别负担补偿是基于结果责任的补偿，这是一个兜底性类型，它直接运用了特别牺牲原理，从个人利益的特别受损之结果出发，根据一定的逻辑因果关系，推导出行政补偿之需要。在这一类型之下，包括了财产权限制之特别牺牲补偿，公共设施致损之特别牺牲补偿，以及其他公益性特别牺牲补偿都可以纳入其中。其中，财产权限制之特别牺牲是指因公共利益需要对私人财产权进行限制，这种限制超出了私人应当承受的限度而达到特别牺牲之程度，从而应当予以补偿。如对自然保护区内森林采伐权的限制补偿；国家指定某处民宅为受保护古建筑，不得随意拆除、改建等。公共设施致损之特别牺牲补偿是指因政府营造之公共设施正常行使或运营之原因导致相对人权益遭受损失引起的补偿。如政府的垃圾处理站发出的恶臭，影响附近居民生活、商家经营及导致地产贬值，焚烧垃圾致使临近农民农作物遭受热气烟熏而枯萎等。
无因管理补偿：是指公民为政府行政事务提供管理遭受损失时，由政府给与补偿。如公民协助公务或见义勇为行为而遭受人身或财产等权益损失。公法上无因管理行为的行政补偿需要注意与行政奖励区分开来，如果仅有协助公务、见义勇为等无因管理行为，而没有遭受损失，则应适用行政奖励；如果遭受损失，尤其是损失比较严重时，则应适用行政补偿。
在对行政补偿予以类型化界定时，我们需要注意一些特殊的公权力行使行为，一是因违法但无责行政行为，如违反相邻关系保护原则发给建筑许可证，致使相邻人财产遭受损害的；二是因错误、失误行政行为，如因公务员失误，将已被否决的地铁规划图纸当作最终核准的规划图纸发布给新闻机构，导致相对人受到新闻误导而高价购买规划地铁沿线土地或房产，后政府机关宣布撤回已发布之方案，遂致价格暴跌；三是因行政不作为行为，如工商机关对符合法定条件的建筑公司开业申请人已超出法定期限，但迟迟不作出登记决定，导致申请人因建筑材料短期暴涨而遭受重大成本损失，对于诸如此类的情况如何处理?从我国目前立法来看，对于这种介于违法和合法之空档的情况基本上没有立法予以规制，实践中行政机关和司法机关也是置之不理。但事实上，从结果责任来分析，相对人的损失又确实与公权力之行使相关，对此，笔者建议将其纳入行政赔偿的范畴，在将来修改国家赔偿法时进行扩大解释，由国家负责对相对人予以赔偿。
三、行政补偿的构成要件问题
在行政管理实践中，无论是行政机关还是相对人，经常会面临一种困惑，即虽然相对人有一定的损失，但是这种损失可能是行政主体的合法公权力行为导致的，或者可能是公权力行为的附随效应，甚至可能是公共设施的运营间接导致的，因此，不知道是否应当给予补偿，为什么需要给予补偿，以及应该给予何种补偿，如果不需要给予，又为什么不需要。之所以会有这种困惑，原因就在于行政补偿的构成要件没有界定标准，因此，解决行政补偿的构成要件问题至关重要，它是一切立法工作的前提和基础。
行政补偿的构成要件是指国家承担补偿责任的必要条件，具体而言，是指国家应当在何种情况下给予受害人以补偿，相对人符合哪些条件才能取得国家补偿，行政和司法救济机关依据哪些条件才能裁定国家有责任对受害人予以补偿。经过对域外经验的考察，课题组认为，行政补偿的构成要件包括主体要件、行为要件、特别牺牲要件、因果关系要件，同时，对于特别负担补偿和无因管理补偿还具有不同于一般构成要件的特殊构成要件。
1、主体要件
行政补偿的主体要件是解决能够引起行政补偿之公法义务的主体问题。由于行政补偿的国家责任性质，因此，行政补偿义务主体只能是国家，但在具体义务承担人则应是作出具体行政行为的行政机关或各级政府，以及因合法军事行为给相对人造成损害的军事机关。同时，对于法律法规授权的组织，由于我国行政法理论承认其行政主体地位，因此，它也能成为实际补偿义务人。但是，对于受行政机关委托从事一定公权力行为的其他组织，则不能成为行政补偿实际义务人，而应由委托行政机关承担补偿责任。
2、行为要件
行政补偿区别于行政赔偿的界定标准就在于合法与违法的区别，行政补偿是合法行政行为所引起损失的补偿，这即为行政补偿的行为要件。从行政行为效力角度分析，合法行政行为应当具备主体、权限、内容、程序和形式五个方面。除此之外，在行政补偿要件中，有一个区别于其他行政行为的一个重要要件，即公共利益要件。因为行政补偿是针对相对人为了公共利益所作出的特别牺牲，因此，如果公权力的行使不是出于增益公共利益的需要，则不能引起行政补偿责任。如政府机关为了商业开发目的而征收土地之所以存在很大争议，关键问题就是对于征收行为的公共利益属性界定不清。
公共利益是一个随着时代演进而不断变化的抽象性概念，是主体对客体所做的价值判断，具有不确定性、抽象性和不明确性，很难从定义的角度对公共利益进行清楚的界定，各国对它的界定也各不相同，只能根据具体情况结合公告利益的几个标准进行具体判断，同时，可以通过正当的程序设计来弥补公共利益抽象性的特点。笔者认为，判断行政补偿之公共利益要件关键是看行政行为的公共目的性。
依各国法制，关于“公共目的”的界定有三种方式：一是一般概括性规定，仅以“公共利益”或“公共目的”表述，具体的认定由法院在案件审理中解决，如美国即是通过法院的判定来区分公共使用和私人使用。二是列举性规定，如日本《土地收用法》第3条将公共利益列举为51项，逐一加以规定。三是建材概括与列举两种方式，如台湾地区《土地法》第208条规定：“国家因左列公共利益之需要，得依本法之规定征收私有土地，但征收之范围，应以其事业所必需者为限：一、国防设备。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”同时，该法还规定了对为实施特殊经济政策所采取的征收手段。
在我国，宪法和一些单行法仅规定了“公共利益”要件，但缺少对其范围进行界定，亦缺少有权认定机关的规定，因此，我们在界定行政补偿的公共目的要件时，一方面要结合社会经济发展需要合理确定公共目的的范围；另一方面，要在行政补偿制度设计中引入科学的审核和认定机制，通过程序性约束，正确合理的认定公权力主体的合法侵害行为和非负有特定公务义务主体的行为是否真正具有公共利益目的属性，以正确确定行政补偿责任的承担。同时，对于因自然和社会实践造成的损害是否应当给 予补偿，是否适用于公共目的要件，也应当有一个合理的裁量机制。
3、特别牺牲要件
特别牺牲要件是指行政补偿必须基于相对人因公权力对公共利益之维护而自己承受特别的损失。虽然有为维护公共利益的公权力行为之作出，但是，如果没有给相对人造成损失，则显然不需启动行政补偿制度，因此，我们需要合理界定相对人的特别牺牲。特别牺牲要件的理解可以包括三个方面：一是承受损失的相对人不存在依法应尽的义务，如服兵役或纳税等；二是向对方没有违反有关法律规定，无需承担法律责任；三是相对人所承受之损失超过一定界限，如果是轻微的损害则一般不予补偿。
4、因果关系要件
由于行政补偿起因于行政主体的公权力行为，而公权力行为本质上是一种主权活动，因此，行为与损失之间必须存在一定的因果关系才能引起行政补偿的启动。由于导致相对人损失的公权力原因可以分为直接原因和间接原因，行为原因和事实原因，甚至包括作为原因和不作为原因，因此，因果关系理解的严格与否直接决定了行政补偿的适用范围。我国关于因果关系界定的学说很多，尤以民法中的理论最为发达，有条件说、原因说、相当说和必然说等。而我国实践中对行政补偿的因果关系界定都非常严格，一般仅适用于非常明显且有法律明确规定的领域，否则一般不予受理。笔者认为，一国对行政补偿因果关系的认识与适用是与该国一定时期的法制观念和价值取向等多种因素相关的，随着我国法律制度与法治文化的不断演进与发展，我们应当从适度宽泛的角度理解行政补偿之因果关系要件，尤其是对于一些公权力附随行为造成的间接损失也应当纳入行政补偿之因果关系中。
对于一般行政行为，如征收征用补偿等，只有同时满足以上四者要件才能给予补偿，但是，对于和信赖关系补偿、特别负担补偿和无因管理补偿三者来说，还具有特殊性。如：信赖关系补偿中，这里的公权力色彩并不一定表现的非常明显，如行政指导行为和行政合同行为，但是依然应当纳入行政补偿范畴；再如：特别负担补偿的主体要件不仅包括行政机关的公权力行为，而且还包括公共设施或公共物品之运营或管理给相对人造成损失的情形；再如：无因管理补偿则不要求有主体要件，只要相对人有无因管理行为即可，同时，在见义勇为行为中，可能只是有个别人受益，而不是明显表现为集体性或公共性受益，对于这种情况，就要坚持对公共利益要件从宽理解，而相应的因果关系要件则表现为私人行为与私人损害的因果关系。总之，对行政补偿构成要件的理解上，不仅要坚持一般构成要件理解，而且还要结合行政补偿发生的具体情况作特殊理解。
小结
行政补偿是现代行政法法律体系的重要组成部分，有利于平衡社会发展过程中公共利益与个人利益的矛盾，也有利于社会公正、安全价值和秩序的形成与维护，同时，在我们当前大力提倡建设和谐、普惠和重视民生的社会主义民主政治和科学发展观的时代，行政补偿制度的健全与完善具有非常重要的政治价值和现实意义。而由于我们当前行政补偿制度中存在大量的问题，不仅是在立法与运作上，而且是在理论基础上存在很多有待研究和思考的问题，使得我国行政补偿制度建设严重滞后于社会发展进程，为此，我们需要加强在概念、性质、理论基础、类型化与构成要件上面的研究，以求加快我国的行政补偿的法制进程，为社会主义法律体系的建设做出贡献。
责任编辑：谢 闽
关键词：行政补偿；公共利益；特别牺牲原则
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2008)03-0089-06
随着中国社会现代化进程的加快，非典、禽流感、强拆迁、强征收等所引发的社会突发事件越来越多，因公共利益而遭受个体损失的事件越来越多，而这些事件的处理急需有一个合理、公正、公平的行政补偿机制予以配套。但是，一直以来，由于我国对行政补偿制度的认识和重视不足，虽然有一些行政补偿条款在我国各层级的法律法规与规范性文件中广泛存在，但这些规范散乱无章，概念混乱、体系不清，而且行政补偿的相关法理基础几乎是一片空白。因此，为更好适应依法治国的要求，需要我们加强行政补偿立法，但前提条件是要加强对行政补偿的理论基础研究。
一、行政补偿的概念与法理基础
1、行政补偿的涵义
“行政补偿”是一个法学用语，在我国，关于行政补偿的涵义尚存争议，一般认为“行政补偿是指国家在对行政主体合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。”但是，这种界定的问题在于它将行政补偿制度建立在行政机关或者行政主体行使行政权的基础之上，也即是说，行政补偿要以行政行为的存在为前提，强调行政主体的施动性。而事实上，行政补偿不仅可能由行政主体的具体行政行为所导致的损失引起，而且还可能由公法上无因管理行为所导致的损失引起，而从国外的制度实践来看，甚至还包括因战争或政治灾难，以及抽象的立法行为等所引起的损失。
有鉴于此，笔者建议从发展的眼光，结合行政补偿的性质和法理基础，将行政补偿定义为因行政机关合法行使公权力、公权力的附随效果或公法无因管理等，使行政相对人因公共利益而遭受个人权益损失，由国家通过行政主体对其予以补偿的制度。这一定义的理解包括以下三方面内容：
第一，行政补偿的发生原因应当既包括行政相对人因行政主体的合法公权力行为及其附随效果所造成的特别牺牲，也包括公民因实施公法之无因管理行为所遭受的特别牺牲。其中，公权力附随效果的特别牺牲是指在实施公权力时，行政主体并非有意占有或使用私人财产，或者限制私人财产权，但客观上存在着破坏或实质减损相对人权益的实施，进而使相对人承担特别损失。如因建造城市垃圾场，使得附近的庄家种植入利益受损。无因管理行为的特别牺牲是指相对人没有法定或约定义务，主动采取行动以避免有损公共利益的情况发生，而使自己的权益遭受损失，如见义勇为和公务协助。
第二，这里的实际补偿机构虽然是行政主体，但行政补偿的补偿主体其实是国家，这是由行政补偿的国家责任性质决定的，也是与行政补偿服务于公共利益之需要相关的。关于行政补偿的性质，我国的行政法理论中存在行政责任说、法律责任说、民事责任说、行政行为说与公法义务说等。我们认为，同行政赔偿一样，行政补偿本质上是一种国家责任。国家责任最广义概念为国家就其行使公权力或非公权力行为，致使人民的生命、身体与财产等合法权益遭受损害时，所应承担的损害赔偿或损失补偿的责任。因为行政主体或公务员在依法行使公权力时，是代表国家来管理公共事务，表达的是国家意志，维护的是公共利益，因此，当这种公权力行为给相对人权益造成损失时，理应由国家作为义务主体承担补偿义务。同时，对于像我国这样受权力至上的历史观念影响甚重的国家来说，将行政补偿定位为国家责任有助于我们转变行政理念，改变行政主体将本应依法给予民众的补偿看作是一种恩惠或仁慈的意识，逐步建立服务行政和责任行政的理念。
第三，行政相对人因公共利益的维护而遭受了个人利益的特别损失，两者利益的损益之间应当有因果关系，即行政相对人的利益损失是由于为了维护公共利益而造成的，而这种公共利益显然不为行政相对人一方享有，而为社会或集体成员共享。
2、行政补偿制度构建的法理基础
从现代民主法治的发展进程来看，服务行政、给付行政取代了过去的警察行政、管制行政，在服务行政阶段，平衡各种社会利益关系，尤其是调和公共利益与个人利益的矛盾或冲突成了各国行政法最根本的问题，而行政补偿制度则集中体现了现代行政法这一核心问题。在综合研究国内国外关于行政补偿的各种法理学说的基础上，结合我国行政补偿制度构建与发展的时代背景，笔者认为，“特别牺牲说”具有最广泛的说服力，也符合我国的法治发展趋势，可以发展成为我国行政补偿制度的基础性理论。
特别牺牲说源于德国，系为著名公法学家奥托·麦耶提出。依据台湾学者公认之精要定义，特别牺牲说是指国家为公共利益行使特定公权力，并非一般性，针对一般人产生同样影响或限制，而是针对某些特定人，逾其社会责任所应忍受之范围而课予不平等之负担，使其须忍受特别的损失，基于平等原则，其损失应由共同经费来负担，亦即以租税等形式分配给全国人民分担之。也就是说，为了国家、社会和公共利益的需要，牺牲个人的利益是必要的，但公众受益的国家行为造成的损害不能由个人负担，而应由公众负担，所以，国家应该从公众的税收——国库中支付一定的补偿费用，以弥补受到特别侵害的个人的损失。
该理论之所以适合作为行政补偿制度的法理基础，一方面是因为该理论较好地说明了行政补偿的法理不是因为国家合法的行政行为损害而给予补偿，而是国家为了维护和促进公共利益，难免要限制或侵害个人权利，然而特定个人这种为促进整体利益或是减轻整体部利益的特别牺牲，理应基于平等负担原理，由公众予以分担，并通过国家予以填补和回复。另一方面，由于特别牺牲理论直接以宪法对财产权保护的规定以及宪法平等保护原则为基础，反映了法治国家对社会公平和正义的价值追求，也可以用来平衡公共利益与个人利益之间的关系，同时，它还融合了“公共负担平等理论”和“人权保障理论”的核心内涵，因此，使它具有了独立作为行政补偿制度构建的法理基础的能力和条件。
二、行政补偿的类型化问题
在比较法国、德国、日本、台湾，以及英美的行政补偿实践之后，结合我国的社会发展现状，笔者认为，可以从立法上将行政补偿分为征收征用补偿、信赖关系补偿、特别负担补偿、无因管理补偿四种类型。
征收征用补偿：包括一般的征收征用行为和因公权力行使所引起的附随性征收征用行为引起的补偿，具体是指行政主体因公共利益需要，征收相对人财产所有权，或对相对人财产权以外的其他权利予以征收征用，给相对人造成损失，或者因行政主体的合法公权力行为的附随效果给相对人财产或其他权益造成损失，从而予以补偿的行为。一般征收征用如土地征用，房屋拆迁，征收企业补偿、移民补偿、专利公用征用补偿、紧急征收或征用补偿等；附随性征收征用行为如修建大坝造成农田、建筑物、林木 被淹没，因保护野生动物而遭受损害等，对于这些行为，一般也视为构成对财产等权益的征收征用。
信赖关系补偿：是指因公共利益需要，行政机关改变或撤回已经生效的授益性行政行为，基于宪法的财产权保障原则，以及人民对国家法秩序和政府信誉的信赖，对于因此而给相对人造成的权益损失，行政机关应当予以补偿。如行政规划行为的信赖利益保护，行政指导行为的信赖利益补偿，以及行政许可行为的信赖利益保护等。
特别负担补偿：特别负担补偿的内容比较复杂，与前两者以及无因管理补偿是基于合法行政行为或相对人行为所引起的补偿不同，特别负担补偿是基于结果责任的补偿，这是一个兜底性类型，它直接运用了特别牺牲原理，从个人利益的特别受损之结果出发，根据一定的逻辑因果关系，推导出行政补偿之需要。在这一类型之下，包括了财产权限制之特别牺牲补偿，公共设施致损之特别牺牲补偿，以及其他公益性特别牺牲补偿都可以纳入其中。其中，财产权限制之特别牺牲是指因公共利益需要对私人财产权进行限制，这种限制超出了私人应当承受的限度而达到特别牺牲之程度，从而应当予以补偿。如对自然保护区内森林采伐权的限制补偿；国家指定某处民宅为受保护古建筑，不得随意拆除、改建等。公共设施致损之特别牺牲补偿是指因政府营造之公共设施正常行使或运营之原因导致相对人权益遭受损失引起的补偿。如政府的垃圾处理站发出的恶臭，影响附近居民生活、商家经营及导致地产贬值，焚烧垃圾致使临近农民农作物遭受热气烟熏而枯萎等。
无因管理补偿：是指公民为政府行政事务提供管理遭受损失时，由政府给与补偿。如公民协助公务或见义勇为行为而遭受人身或财产等权益损失。公法上无因管理行为的行政补偿需要注意与行政奖励区分开来，如果仅有协助公务、见义勇为等无因管理行为，而没有遭受损失，则应适用行政奖励；如果遭受损失，尤其是损失比较严重时，则应适用行政补偿。
在对行政补偿予以类型化界定时，我们需要注意一些特殊的公权力行使行为，一是因违法但无责行政行为，如违反相邻关系保护原则发给建筑许可证，致使相邻人财产遭受损害的；二是因错误、失误行政行为，如因公务员失误，将已被否决的地铁规划图纸当作最终核准的规划图纸发布给新闻机构，导致相对人受到新闻误导而高价购买规划地铁沿线土地或房产，后政府机关宣布撤回已发布之方案，遂致价格暴跌；三是因行政不作为行为，如工商机关对符合法定条件的建筑公司开业申请人已超出法定期限，但迟迟不作出登记决定，导致申请人因建筑材料短期暴涨而遭受重大成本损失，对于诸如此类的情况如何处理?从我国目前立法来看，对于这种介于违法和合法之空档的情况基本上没有立法予以规制，实践中行政机关和司法机关也是置之不理。但事实上，从结果责任来分析，相对人的损失又确实与公权力之行使相关，对此，笔者建议将其纳入行政赔偿的范畴，在将来修改国家赔偿法时进行扩大解释，由国家负责对相对人予以赔偿。
三、行政补偿的构成要件问题
在行政管理实践中，无论是行政机关还是相对人，经常会面临一种困惑，即虽然相对人有一定的损失，但是这种损失可能是行政主体的合法公权力行为导致的，或者可能是公权力行为的附随效应，甚至可能是公共设施的运营间接导致的，因此，不知道是否应当给予补偿，为什么需要给予补偿，以及应该给予何种补偿，如果不需要给予，又为什么不需要。之所以会有这种困惑，原因就在于行政补偿的构成要件没有界定标准，因此，解决行政补偿的构成要件问题至关重要，它是一切立法工作的前提和基础。
行政补偿的构成要件是指国家承担补偿责任的必要条件，具体而言，是指国家应当在何种情况下给予受害人以补偿，相对人符合哪些条件才能取得国家补偿，行政和司法救济机关依据哪些条件才能裁定国家有责任对受害人予以补偿。经过对域外经验的考察，课题组认为，行政补偿的构成要件包括主体要件、行为要件、特别牺牲要件、因果关系要件，同时，对于特别负担补偿和无因管理补偿还具有不同于一般构成要件的特殊构成要件。
1、主体要件
行政补偿的主体要件是解决能够引起行政补偿之公法义务的主体问题。由于行政补偿的国家责任性质，因此，行政补偿义务主体只能是国家，但在具体义务承担人则应是作出具体行政行为的行政机关或各级政府，以及因合法军事行为给相对人造成损害的军事机关。同时，对于法律法规授权的组织，由于我国行政法理论承认其行政主体地位，因此，它也能成为实际补偿义务人。但是，对于受行政机关委托从事一定公权力行为的其他组织，则不能成为行政补偿实际义务人，而应由委托行政机关承担补偿责任。
2、行为要件
行政补偿区别于行政赔偿的界定标准就在于合法与违法的区别，行政补偿是合法行政行为所引起损失的补偿，这即为行政补偿的行为要件。从行政行为效力角度分析，合法行政行为应当具备主体、权限、内容、程序和形式五个方面。除此之外，在行政补偿要件中，有一个区别于其他行政行为的一个重要要件，即公共利益要件。因为行政补偿是针对相对人为了公共利益所作出的特别牺牲，因此，如果公权力的行使不是出于增益公共利益的需要，则不能引起行政补偿责任。如政府机关为了商业开发目的而征收土地之所以存在很大争议，关键问题就是对于征收行为的公共利益属性界定不清。
公共利益是一个随着时代演进而不断变化的抽象性概念，是主体对客体所做的价值判断，具有不确定性、抽象性和不明确性，很难从定义的角度对公共利益进行清楚的界定，各国对它的界定也各不相同，只能根据具体情况结合公告利益的几个标准进行具体判断，同时，可以通过正当的程序设计来弥补公共利益抽象性的特点。笔者认为，判断行政补偿之公共利益要件关键是看行政行为的公共目的性。
依各国法制，关于“公共目的”的界定有三种方式：一是一般概括性规定，仅以“公共利益”或“公共目的”表述，具体的认定由法院在案件审理中解决，如美国即是通过法院的判定来区分公共使用和私人使用。二是列举性规定，如日本《土地收用法》第3条将公共利益列举为51项，逐一加以规定。三是建材概括与列举两种方式，如台湾地区《土地法》第208条规定：“国家因左列公共利益之需要，得依本法之规定征收私有土地，但征收之范围，应以其事业所必需者为限：一、国防设备。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”同时，该法还规定了对为实施特殊经济政策所采取的征收手段。
在我国，宪法和一些单行法仅规定了“公共利益”要件，但缺少对其范围进行界定，亦缺少有权认定机关的规定，因此，我们在界定行政补偿的公共目的要件时，一方面要结合社会经济发展需要合理确定公共目的的范围；另一方面，要在行政补偿制度设计中引入科学的审核和认定机制，通过程序性约束，正确合理的认定公权力主体的合法侵害行为和非负有特定公务义务主体的行为是否真正具有公共利益目的属性，以正确确定行政补偿责任的承担。同时，对于因自然和社会实践造成的损害是否应当给 予补偿，是否适用于公共目的要件，也应当有一个合理的裁量机制。
3、特别牺牲要件
特别牺牲要件是指行政补偿必须基于相对人因公权力对公共利益之维护而自己承受特别的损失。虽然有为维护公共利益的公权力行为之作出，但是，如果没有给相对人造成损失，则显然不需启动行政补偿制度，因此，我们需要合理界定相对人的特别牺牲。特别牺牲要件的理解可以包括三个方面：一是承受损失的相对人不存在依法应尽的义务，如服兵役或纳税等；二是向对方没有违反有关法律规定，无需承担法律责任；三是相对人所承受之损失超过一定界限，如果是轻微的损害则一般不予补偿。
4、因果关系要件
由于行政补偿起因于行政主体的公权力行为，而公权力行为本质上是一种主权活动，因此，行为与损失之间必须存在一定的因果关系才能引起行政补偿的启动。由于导致相对人损失的公权力原因可以分为直接原因和间接原因，行为原因和事实原因，甚至包括作为原因和不作为原因，因此，因果关系理解的严格与否直接决定了行政补偿的适用范围。我国关于因果关系界定的学说很多，尤以民法中的理论最为发达，有条件说、原因说、相当说和必然说等。而我国实践中对行政补偿的因果关系界定都非常严格，一般仅适用于非常明显且有法律明确规定的领域，否则一般不予受理。笔者认为，一国对行政补偿因果关系的认识与适用是与该国一定时期的法制观念和价值取向等多种因素相关的，随着我国法律制度与法治文化的不断演进与发展，我们应当从适度宽泛的角度理解行政补偿之因果关系要件，尤其是对于一些公权力附随行为造成的间接损失也应当纳入行政补偿之因果关系中。
对于一般行政行为，如征收征用补偿等，只有同时满足以上四者要件才能给予补偿，但是，对于和信赖关系补偿、特别负担补偿和无因管理补偿三者来说，还具有特殊性。如：信赖关系补偿中，这里的公权力色彩并不一定表现的非常明显，如行政指导行为和行政合同行为，但是依然应当纳入行政补偿范畴；再如：特别负担补偿的主体要件不仅包括行政机关的公权力行为，而且还包括公共设施或公共物品之运营或管理给相对人造成损失的情形；再如：无因管理补偿则不要求有主体要件，只要相对人有无因管理行为即可，同时，在见义勇为行为中，可能只是有个别人受益，而不是明显表现为集体性或公共性受益，对于这种情况，就要坚持对公共利益要件从宽理解，而相应的因果关系要件则表现为私人行为与私人损害的因果关系。总之，对行政补偿构成要件的理解上，不仅要坚持一般构成要件理解，而且还要结合行政补偿发生的具体情况作特殊理解。
小结
行政补偿是现代行政法法律体系的重要组成部分，有利于平衡社会发展过程中公共利益与个人利益的矛盾，也有利于社会公正、安全价值和秩序的形成与维护，同时，在我们当前大力提倡建设和谐、普惠和重视民生的社会主义民主政治和科学发展观的时代，行政补偿制度的健全与完善具有非常重要的政治价值和现实意义。而由于我们当前行政补偿制度中存在大量的问题，不仅是在立法与运作上，而且是在理论基础上存在很多有待研究和思考的问题，使得我国行政补偿制度建设严重滞后于社会发展进程，为此，我们需要加强在概念、性质、理论基础、类型化与构成要件上面的研究，以求加快我国的行政补偿的法制进程，为社会主义法律体系的建设做出贡献。
责任编辑：谢 闽