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摘要：目前立法听证很大程度上还是“流于实践”，很难讲在一定意义上已经形成了制度，由于制度化方面存在問题导致 “听而不证”。因而我们应当结合立法听证中存在的问题，进一步完善我国的立法听证制度。
关键词：立法听证制度；问题；完善
一、立法听证的基本概念
按照听证内容的不同，立法机关的听证形式可以分为监督性听证、调查性听证及立法性听证。立法听证与立法机关的立法功能有最直接的相关性，用以审核特定的法案，即将推出的法例或修正案。[1]
有研究者认为：“立法听证制度，是指立法机关在立法过程中，就某项立法项目要不要制定，或者在立法草案起草和审议过程中就立法草案条款的内容，通过召开会议公开听取社会各方面意见，为审查立法项目或草案提供依据或者重要参考的法律制度。”[2]有学者认为，立法听证，“指的是立法机构（中央的和地方的）就某一个即将推出的新的法律法规草案或修正草案举行的听取证人证言的活动”。[3]也有学者认为，立法听证是立法主体在立法活动中，进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，立法主体听取意见的程序法律制度。[4]
我认为，立法听证作为一种重要的程序制度，其内核在于“听取利害相关人的意见”，而在我国当前的立法实践中，立法听证制度应当是全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大及其常委会在制定法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例的过程中，在进行涉及到公民、法人和其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，听取意见的程序法律制度。
二、我国立法听证制度存在的问题
目前立法中仍然存在一些欠缺，主要表现为：
第一，立法听证的范围问题。就目前来看，一方面，我国立法听证基本上都是由立法机关主动召集的，实践中少有群众主动要求召开立法听证会的。另一方面，《立法法》和地方立法听证规则中对立法范围的界定过于宽泛，一般是说，涉及本地“重大的，与公民、法人和其他组织的权益关系密切的”法律、法规需举行立法听证会，可实际操作中往往难于掌握，随意性较大。
第二，听证参加人确定问题。为保证听证的公正性和广泛性，在听证参加人的结构问题上，各地都强调要让有关利益主体代表和普通公民代表参与听证会。但在实际操作过程中，由于受部门利益倾向及立法者的主观期望等因素影响，听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证。
第三，立法听证会中立法机关的信息公开不充分。在立法听证会上，立法机关所提供的信息，特别是有关即将作出的立法所依据的信息，可以帮助公众了解立法机关作出决定的依据，从而公众可以提出有效地赞成或反对意见。但是，现在许多立法机关在听证会上所提供的信息，都是不完整的，片面的信息公开不充分，使公众无法充分、正确地表达意见，影响了听证会对作出科学、客观的立法所起的作用。
第四，听证结果的法律效力问题。地方立法听证一般都强调听证操作的公开透明、公正合理，而对立法听证结果的后续处理和实际应用则往往较为忽视。地方立法听证规则并未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。在实践中很多地方立法听证制度流于形式，目前立法听证中陈述人不是人大代表，他们没有法律赋予的立法权。立法听证不同于行政听证，听证不是立法的必经程序。如果把听证陈述人的意见等同于人大代表的立法意见，在法律上是根本错误的。立法听证制度流于形式大大挫伤了群众参与立法的热情，损害了立法的质量和权威，也影响了听证制度在地方立法中的地位。
三、我国立法听证制度的完善
第一，确立立法听证的范围。立法听证社会影响较大，程序要求比较严格，成本也比较高，所以必须对听证范围明确界定。一方面，听证范围的规定应具体详细，不应过于笼统。要明确界定应当听证事项的范围，选定的内容应当是与人民群众切身利益相关的；另一方面，我们要界定必须听证的范围，而可以听证的范围则无须规定，从而为公众直接参与立法提供一个平台。
第二，确立听证参加人的遴选原则和规则。听证参加人应该首先具有广泛代表性。立法是合理配置权利义务的一种国家活动，实质是各种利益关系的分配、界定和协调。听证人（地方立法机关）应该在进一步拓宽群众获知立法听证信息渠道的基础上，注意利益不大显现的群体，特别是弱势群体的要求，吸收他们的代表作为听证参加人参加听证会，使其意见能在听证会上得到体现和表达。同时可以确立比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合的代表产生方法，使立法听证机构能够获取更公正、客观的资料和信息。其次，为保障听证参加人的公平代表性，参加听证会代表的组成和人数比例也要反映利益结构，既要
达到表达意见的目的，又要防止平均主义。要平衡不同意见持有者的参加人数，这样可以防止强势利益集团操纵听证会。根据前述遴选原则，制定相应的规则。这主要通过听证参加人的产生方式和听证代表结构的把握来实现。
第三，确立立法听证的公开原则。公开原则是一般程序的基本原则，立法听证公开可以起到使立法过程更加合理、有效保护公民合法权益的目的。我国《行政处罚法》第42 条规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开进行。我国行政处罚中的听证是坚持公开原则的。但其他领域当中的听证是否公开进行，法律并未明确规定。立法听证可以借鉴行政处罚中的听证公开原则。在立法听证当中，除涉及国家秘密外，听证也应当公开进行。新闻单位可以旁听并报导听证会的内容，但涉及国家秘密的，经委员会办公会议决定，可以秘密举行或部分公开举行。
第四，听证结果的处理公开化、制度化。为了避免听证制度的形式化，对听证结果的效力作出明确的、有约束力的规定是必要的。为保证听证结果的效力，可以以法律法规的形式对听证结果处理的程序和方式以及相应的法律责任作出规定。建立决策机关的回应机制，即应对听证报告中的合理意见予以采纳，并付诸实施，同时对未采纳的意见给予书面答复，说明理由。立法听证陈述人也应继续关注听证会的善后工作。
【注释】
[1]彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度[M].北京：清华大学出版社，2004：101
[2]毛向阳.论我国地方立法听证制度的构建[D].吉林大学，2004
[3]杨雪冬，陈家刚.立法听证与地方治理改革[M].北京：中央编译出版社，2004 ：4
[4]汪全胜.立法听证初论[M].北京：北京大学出版社，2003：3
作者简介：焦媚（1987—），女，陕西韩城人，中央民族大学法学院宪法与行政法专业在读全日制硕士研究生（2013.9-2016.7）。
关键词：立法听证制度；问题；完善
一、立法听证的基本概念
按照听证内容的不同，立法机关的听证形式可以分为监督性听证、调查性听证及立法性听证。立法听证与立法机关的立法功能有最直接的相关性，用以审核特定的法案，即将推出的法例或修正案。[1]
有研究者认为：“立法听证制度，是指立法机关在立法过程中，就某项立法项目要不要制定，或者在立法草案起草和审议过程中就立法草案条款的内容，通过召开会议公开听取社会各方面意见，为审查立法项目或草案提供依据或者重要参考的法律制度。”[2]有学者认为，立法听证，“指的是立法机构（中央的和地方的）就某一个即将推出的新的法律法规草案或修正草案举行的听取证人证言的活动”。[3]也有学者认为，立法听证是立法主体在立法活动中，进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，立法主体听取意见的程序法律制度。[4]
我认为，立法听证作为一种重要的程序制度，其内核在于“听取利害相关人的意见”，而在我国当前的立法实践中，立法听证制度应当是全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大及其常委会在制定法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例的过程中，在进行涉及到公民、法人和其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，听取意见的程序法律制度。
二、我国立法听证制度存在的问题
目前立法中仍然存在一些欠缺，主要表现为：
第一，立法听证的范围问题。就目前来看，一方面，我国立法听证基本上都是由立法机关主动召集的，实践中少有群众主动要求召开立法听证会的。另一方面，《立法法》和地方立法听证规则中对立法范围的界定过于宽泛，一般是说，涉及本地“重大的，与公民、法人和其他组织的权益关系密切的”法律、法规需举行立法听证会，可实际操作中往往难于掌握，随意性较大。
第二，听证参加人确定问题。为保证听证的公正性和广泛性，在听证参加人的结构问题上，各地都强调要让有关利益主体代表和普通公民代表参与听证会。但在实际操作过程中，由于受部门利益倾向及立法者的主观期望等因素影响，听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证。
第三，立法听证会中立法机关的信息公开不充分。在立法听证会上，立法机关所提供的信息，特别是有关即将作出的立法所依据的信息，可以帮助公众了解立法机关作出决定的依据，从而公众可以提出有效地赞成或反对意见。但是，现在许多立法机关在听证会上所提供的信息，都是不完整的，片面的信息公开不充分，使公众无法充分、正确地表达意见，影响了听证会对作出科学、客观的立法所起的作用。
第四，听证结果的法律效力问题。地方立法听证一般都强调听证操作的公开透明、公正合理，而对立法听证结果的后续处理和实际应用则往往较为忽视。地方立法听证规则并未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。在实践中很多地方立法听证制度流于形式，目前立法听证中陈述人不是人大代表，他们没有法律赋予的立法权。立法听证不同于行政听证，听证不是立法的必经程序。如果把听证陈述人的意见等同于人大代表的立法意见，在法律上是根本错误的。立法听证制度流于形式大大挫伤了群众参与立法的热情，损害了立法的质量和权威，也影响了听证制度在地方立法中的地位。
三、我国立法听证制度的完善
第一，确立立法听证的范围。立法听证社会影响较大，程序要求比较严格，成本也比较高，所以必须对听证范围明确界定。一方面，听证范围的规定应具体详细，不应过于笼统。要明确界定应当听证事项的范围，选定的内容应当是与人民群众切身利益相关的；另一方面，我们要界定必须听证的范围，而可以听证的范围则无须规定，从而为公众直接参与立法提供一个平台。
第二，确立听证参加人的遴选原则和规则。听证参加人应该首先具有广泛代表性。立法是合理配置权利义务的一种国家活动，实质是各种利益关系的分配、界定和协调。听证人（地方立法机关）应该在进一步拓宽群众获知立法听证信息渠道的基础上，注意利益不大显现的群体，特别是弱势群体的要求，吸收他们的代表作为听证参加人参加听证会，使其意见能在听证会上得到体现和表达。同时可以确立比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合的代表产生方法，使立法听证机构能够获取更公正、客观的资料和信息。其次，为保障听证参加人的公平代表性，参加听证会代表的组成和人数比例也要反映利益结构，既要
达到表达意见的目的，又要防止平均主义。要平衡不同意见持有者的参加人数，这样可以防止强势利益集团操纵听证会。根据前述遴选原则，制定相应的规则。这主要通过听证参加人的产生方式和听证代表结构的把握来实现。
第三，确立立法听证的公开原则。公开原则是一般程序的基本原则，立法听证公开可以起到使立法过程更加合理、有效保护公民合法权益的目的。我国《行政处罚法》第42 条规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开进行。我国行政处罚中的听证是坚持公开原则的。但其他领域当中的听证是否公开进行，法律并未明确规定。立法听证可以借鉴行政处罚中的听证公开原则。在立法听证当中，除涉及国家秘密外，听证也应当公开进行。新闻单位可以旁听并报导听证会的内容，但涉及国家秘密的，经委员会办公会议决定，可以秘密举行或部分公开举行。
第四，听证结果的处理公开化、制度化。为了避免听证制度的形式化，对听证结果的效力作出明确的、有约束力的规定是必要的。为保证听证结果的效力，可以以法律法规的形式对听证结果处理的程序和方式以及相应的法律责任作出规定。建立决策机关的回应机制，即应对听证报告中的合理意见予以采纳，并付诸实施，同时对未采纳的意见给予书面答复，说明理由。立法听证陈述人也应继续关注听证会的善后工作。
【注释】
[1]彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度[M].北京：清华大学出版社，2004：101
[2]毛向阳.论我国地方立法听证制度的构建[D].吉林大学，2004
[3]杨雪冬，陈家刚.立法听证与地方治理改革[M].北京：中央编译出版社，2004 ：4
[4]汪全胜.立法听证初论[M].北京：北京大学出版社，2003：3
作者简介：焦媚（1987—），女，陕西韩城人，中央民族大学法学院宪法与行政法专业在读全日制硕士研究生（2013.9-2016.7）。