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摘 要 辽宁低效用地再开发面临着过度依赖政府，原土地使用权人自主改造积极性不足，政府主导再开发资金压力较大的问题。在新一轮东北振兴战略实施背景下，转变低效用地再开发思维，确认政府在低效工业用地再开发中管理者地位，以公共利益和产业结构优化升级为衡量标准，吸引社会主体的广泛参与，扩大再开发资金来源，通過政策激励提升原土地使用权人参与改造的积极性。
关键词 低效用地 再开发 政策激励
基金项目：辽宁省2017年社科规划基金青年项目《辽宁老工业基地新一轮振兴中地方土地利用规划法律问题研究》（批准号：L17CFX004）阶段性成果；辽宁省2017年省教育厅青年项目《土地供给侧改革视角下辽宁存量建设用地开发法律问题研究》（批准号：WQN201704）阶段性成果。
作者简介：郑萍，沈阳工程学院文法学院法律系，讲师，博士，研究方向：资源法；刘佳，沈阳市于洪区人民法院，研究方向：民事法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.081
辽宁低效用地形成的原因有多种，未改造的旧城区由于历史原因形成散乱的工业布局，产业结构优化升级的要求使部分产业面临被改造而停止生产，违法占用和开发也降低了土地利用的效率。
一、低效用地再开发面临的困境
（一）低效用地再开发过度依赖政府主导
辽宁低效用地改造模式主要是地方政府主导。《辽宁省城镇低效用地再开发工作方案》明确提出政府主导再开发的几种情况：第一，为城市基础设施和公共设施建设；第二，为实施城市规划进行旧城区改造。政府的操作模式主要是通过收回土地使用权，纳入政府的土地储备之中，并按相应的法律规定以招标拍卖挂牌的方式供应土地。如果完全由政府主导低效用地改造，那么地方政府在低效用地改造过程中承担过重的事务，需投入大量的人力、物力和资金，这对地方政府而言是一个巨大的负担。同时，再开发过程中涉及到多方主体的利益和诉求，完全的政府主导可能会使各利益主体的诉求不能得到很好的回应，影响低效用地再开发的效果。
（二）原土地使用权人自主改造积极性不足
一方面，当前低效用地再开发的利益分配机制没有充分考虑到原土地使用权人的诉求，原土地使用权人得到的征收补偿与土地改造后的增值收益相对较少，无法调动原土地使用权人自主改造的积极性。原土地使用权人对土地释放的意愿较低，给再开发工作带来阻碍。另一方面，多数原土地使用权人会利用手中的土地与其他市场主体产生债权债务关系，如抵押、租赁、投资入股、转让（因某种原因合同未履行完毕，土地未完成最终交付）、被采取司法强制措施等，致使附着土地上产权关系十分混乱。要将土地上的产权关系捋顺需要原土地使用权人的参与。
（三）政府主导再开发资金压力较大
辽宁低效用地开发集中在政府主导改造项目，对原有土地重新规划、转变用途等措施，与新增建设用地相比较，涉及的步骤更多，过程周期更长，建设投资较高，特别是所涉的改造项目所需资金数额巨大，主要集中在拆迁安置补偿、改造项目建设等方面，除前期开发的投入以外，项目建成以后的收益情况还要依赖当地的经济发展水平而决定。如果经济状况发展不良，可能存在着项目空置的情形，那么前期投入短期内又无法实现回收。政府作为开发主导者，面临着资金不足的窘境，难以推进征收的完成和项目的开展。
二、低效用地再开发困境的破解之道
（一）创新低效用地再开发模式
创新低效用地再开发模式应遵循以下规则：
第一，坚持政府主导与市场机制相结合的再开发理念。一方面，市场机制的引入确实会为低效用地的改造提供助力，但是很多涉及到城市公共利益的建设项目必须坚持由政府主导，如对涉及公益项目的地块的拆迁会影响公共设施的供给，如果由社会主体进行实施的话，可能会由于其逐利性而无法完全实现公益用途，由政府主导再开发就可以保证其公益性。另一方面，改造低效用地是为了提高土地的利用效率，促进产业发展规模化，因此，在社会主体介入到开发改造项目中时，还应由政府把控项目选择，使项目选择应符合辽宁当前经济发展的要求，如果是那些被淘汰的高污染、高耗能等不符合产业升级要求的行业项目，要坚决予以制止，并在开发改造过程中注意产业规模化发展。此外，项目改造开发都会有一定的市场风险，也需要由政府来掌控和化解这些市场风险以确保项目顺利进行。总而言之，政府在低效用地再开发中应处于管理者的角色，以公共利益和产业结构优化升级为衡量标准，在此基础上引入市场机制，吸引社会主体的广泛参与。
第二，坚持科学规划。科学合理的规划是城市发展的核心，改造低效用地政策实施重心在制定符合辽宁当前经济发展要求的规划。通过城乡规划和土地利用规划统筹安排，为区域产业确定合理的结构布局、发展规模和发展时序，并按规划内容适时适度供应土地，做到合理设计、合理建设，能够有效掌控经济发展与低效用地改造间的一致性。
第三，探索多种再开发模式。低效用地再开发应坚持以政府主导和市场机制相结合，引入市场化运作，打破政府对低效用地再开发的单一运作模式。鼓励原土地使用权人自主开发或者其他社会主体参与开发，政府要为社会主体提供必要的服务；允许低效用地通过多种方式利用，如置换、转让、出租、抵押、作价出资或者入股等，政府在要制度上为土地实现多种方式利用提供便利和支持，给予社会主体参与再开发以权利空间，使土地的资产价值、资源价值和资本价值进一步显化。在这一过程中，政府要对未达到约定的再开发项目进行严格监管，避免社会主体不严格执行开发约定而造成土地又一次闲置。
第四，推行租赁制，尝试工业用地的弹性供给。出让制一次性给予企业一定年限占有使用土地，如果企业经营状况不佳，土地就会由企业一直占有而未被利用或低效利用。租赁制正是在这种情况下提高土地利用效率的一种方式。由用地人和政府签订租赁合同，双方根据自身的要求选择租赁形式和租金标准。这样既可以免除企业因承担土地出让金而给经营带来的资金压力，选择适合自身发展的租赁方式，降低企业经营成本，又能促进土地的集约节约利用，政府根据整个产业布局要求和企业发展情况合理供给土地，促进土地资源的优化配置，也有效促进落后产业的退出，优化产业结构。 （二）调整利益分配和制度规则激发使用权人积极性
合理分配利益是激发社会主体参与低效用地改造积极性的关键。将低效用地改造所带来的土地增值收益在地方政府、原土地使用权人、项目开发企业等利益主体间合理分配，调动各方主体积极性，推动产业结构调整，优化产业布局，拉动投资和消费，促进产业转型，同时完善城镇基础设施建设，维护社会公共利益。
对原土地使用权人，鼓励其参与再开发改造项目，如果原土地使用权人无意自主改造，政府可以将低效用地改造后的增值收益按一定比例返还给土地原使用权人用于支持原土地使用权人自身发展，同时也能促进原土地使用权人配合释放土地，有利于低效用地改造的顺利进行。
对原土地使用权人以外的社会主体，政府可以允许其在土地权属性质相同的前提下，对相邻地块进行集中开发。可由社会主体对拟开发地块向政府提出申请，政府对拟开发地块进行相应的审查，包括土地權属关系、土地用途、土地出让年限、拟开发项目改造方案，对符合土地法律法规、土地用途管制和产业布局的改造方案，可允许其将地块成片开发，在不损害公共利益和有利于项目推进的前提下，可通过协议方式办理出让手续。通过这种方式，将分散的土地集中开发，有利于形成规模化效应，也利于土地集约使用。
除了合理共享低效用地改造带来的增值收益，还应加强社会主体的参与程度。关于公众参与的程序设置等可以参考国外存量土地开发经验，英国、美国等在处置存量土地过程中都不同程度的吸引社会主体参与。美国于1974年实施“社区开发计划”，其中一项重要的措施就是要增加城市改造过程中的公众参与。公众可以向政府提出有关“社区开发计划”各项疑问、意见和建议，可以要求政府提供与该计划有关的资金流向、项目进展情况等。在低效用地再开发决策过程中，可赋予低效用地改造涉及的利益主体参与的权利，包括项目进度问询、意见反馈和相关建议，并拓宽公众参与的途径，包括但不限于听证会、意见征询问卷、代表座谈等，充分与所涉利益主体进行沟通交流，增加公众对改造计划的了解，提升公众参与热情。
此外，在城市改造和产业升级过程中，对具有城市特色和历史价值的项目应予以保留。城市发展离不开历史和文化的发展，特别辽宁作为清王朝发源地和新中国工业摇篮，具有独特的历史文化，对具有城市特色和历史价值的低效用地项目应予以保留或适度改造。这依赖于政府规划和引导，可通过听证等方式听取公众对历史文化地块再开发的建议，如进行再开发或者适度改造，应对再开发或改造主体予以适当的政策支持，并对原土地使用权人给予适度补偿用于弥补其未进行完全改造的利益损失。
（三）鼓励社会资本参与低效用地再开发
低效用地再开发鼓励社会资本介入其核心就是拓宽改造的融资渠道，仅以政府投资并不能实现对低效用地改造的预期效果。坚持市场导向与政府主导相结合的模式是目前适应辽宁地区低效用地处置方式的最佳选择，这就要求政府要适度放权并向社会主体让利以吸引社会资本参与到改造之中。
一方面，政府主导建立多元化融资渠道。在金融政策允许的前提下，建立低效用地改造的融资平台。政府在融资平台构建过程中要发挥协调作用，通过对银行、非银行金融机构、民间借贷机构等进行政策协调，允许待改造土地在平台上进行融资，政府通过监管掌控市场风险，这样可以吸引社会资金参与到改造项目中，解决政府资金压力。
另一方面，政府出台相应的税费减免优惠政策。政府给予企业相关的税费政策优惠，以减轻企业在改造过程中的负担。如一次性交纳土地出让金存在困难的企业或者改造后项目，可以实行租赁制。课题组在前文对租赁制有相关论述，不再赘述。对拆迁安置量大，改造成本较高的破产企业、旧城区等改造，可以通过提高容积率的方式给予开发企业优惠，提升开发企业的积极性。
无论采取哪种方式增强开发企业融资能力，都需要建立在参与主体共享利益的基础上。因此，完善参与主体对改造以后土地增值利益的分配机制是核心问题。
参考文献：
[1]刘新平、严金明、王庆日.中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择.中国土地科学.2015（3）.
[2]唐世清、周振举、雷逢春.关于城镇低效用地再开发情况的调查与思考.中国土地.2018（8）.
关键词 低效用地 再开发 政策激励
基金项目：辽宁省2017年社科规划基金青年项目《辽宁老工业基地新一轮振兴中地方土地利用规划法律问题研究》（批准号：L17CFX004）阶段性成果；辽宁省2017年省教育厅青年项目《土地供给侧改革视角下辽宁存量建设用地开发法律问题研究》（批准号：WQN201704）阶段性成果。
作者简介：郑萍，沈阳工程学院文法学院法律系，讲师，博士，研究方向：资源法；刘佳，沈阳市于洪区人民法院，研究方向：民事法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.081
辽宁低效用地形成的原因有多种，未改造的旧城区由于历史原因形成散乱的工业布局，产业结构优化升级的要求使部分产业面临被改造而停止生产，违法占用和开发也降低了土地利用的效率。
一、低效用地再开发面临的困境
（一）低效用地再开发过度依赖政府主导
辽宁低效用地改造模式主要是地方政府主导。《辽宁省城镇低效用地再开发工作方案》明确提出政府主导再开发的几种情况：第一，为城市基础设施和公共设施建设；第二，为实施城市规划进行旧城区改造。政府的操作模式主要是通过收回土地使用权，纳入政府的土地储备之中，并按相应的法律规定以招标拍卖挂牌的方式供应土地。如果完全由政府主导低效用地改造，那么地方政府在低效用地改造过程中承担过重的事务，需投入大量的人力、物力和资金，这对地方政府而言是一个巨大的负担。同时，再开发过程中涉及到多方主体的利益和诉求，完全的政府主导可能会使各利益主体的诉求不能得到很好的回应，影响低效用地再开发的效果。
（二）原土地使用权人自主改造积极性不足
一方面，当前低效用地再开发的利益分配机制没有充分考虑到原土地使用权人的诉求，原土地使用权人得到的征收补偿与土地改造后的增值收益相对较少，无法调动原土地使用权人自主改造的积极性。原土地使用权人对土地释放的意愿较低，给再开发工作带来阻碍。另一方面，多数原土地使用权人会利用手中的土地与其他市场主体产生债权债务关系，如抵押、租赁、投资入股、转让（因某种原因合同未履行完毕，土地未完成最终交付）、被采取司法强制措施等，致使附着土地上产权关系十分混乱。要将土地上的产权关系捋顺需要原土地使用权人的参与。
（三）政府主导再开发资金压力较大
辽宁低效用地开发集中在政府主导改造项目，对原有土地重新规划、转变用途等措施，与新增建设用地相比较，涉及的步骤更多，过程周期更长，建设投资较高，特别是所涉的改造项目所需资金数额巨大，主要集中在拆迁安置补偿、改造项目建设等方面，除前期开发的投入以外，项目建成以后的收益情况还要依赖当地的经济发展水平而决定。如果经济状况发展不良，可能存在着项目空置的情形，那么前期投入短期内又无法实现回收。政府作为开发主导者，面临着资金不足的窘境，难以推进征收的完成和项目的开展。
二、低效用地再开发困境的破解之道
（一）创新低效用地再开发模式
创新低效用地再开发模式应遵循以下规则：
第一，坚持政府主导与市场机制相结合的再开发理念。一方面，市场机制的引入确实会为低效用地的改造提供助力，但是很多涉及到城市公共利益的建设项目必须坚持由政府主导，如对涉及公益项目的地块的拆迁会影响公共设施的供给，如果由社会主体进行实施的话，可能会由于其逐利性而无法完全实现公益用途，由政府主导再开发就可以保证其公益性。另一方面，改造低效用地是为了提高土地的利用效率，促进产业发展规模化，因此，在社会主体介入到开发改造项目中时，还应由政府把控项目选择，使项目选择应符合辽宁当前经济发展的要求，如果是那些被淘汰的高污染、高耗能等不符合产业升级要求的行业项目，要坚决予以制止，并在开发改造过程中注意产业规模化发展。此外，项目改造开发都会有一定的市场风险，也需要由政府来掌控和化解这些市场风险以确保项目顺利进行。总而言之，政府在低效用地再开发中应处于管理者的角色，以公共利益和产业结构优化升级为衡量标准，在此基础上引入市场机制，吸引社会主体的广泛参与。
第二，坚持科学规划。科学合理的规划是城市发展的核心，改造低效用地政策实施重心在制定符合辽宁当前经济发展要求的规划。通过城乡规划和土地利用规划统筹安排，为区域产业确定合理的结构布局、发展规模和发展时序，并按规划内容适时适度供应土地，做到合理设计、合理建设，能够有效掌控经济发展与低效用地改造间的一致性。
第三，探索多种再开发模式。低效用地再开发应坚持以政府主导和市场机制相结合，引入市场化运作，打破政府对低效用地再开发的单一运作模式。鼓励原土地使用权人自主开发或者其他社会主体参与开发，政府要为社会主体提供必要的服务；允许低效用地通过多种方式利用，如置换、转让、出租、抵押、作价出资或者入股等，政府在要制度上为土地实现多种方式利用提供便利和支持，给予社会主体参与再开发以权利空间，使土地的资产价值、资源价值和资本价值进一步显化。在这一过程中，政府要对未达到约定的再开发项目进行严格监管，避免社会主体不严格执行开发约定而造成土地又一次闲置。
第四，推行租赁制，尝试工业用地的弹性供给。出让制一次性给予企业一定年限占有使用土地，如果企业经营状况不佳，土地就会由企业一直占有而未被利用或低效利用。租赁制正是在这种情况下提高土地利用效率的一种方式。由用地人和政府签订租赁合同，双方根据自身的要求选择租赁形式和租金标准。这样既可以免除企业因承担土地出让金而给经营带来的资金压力，选择适合自身发展的租赁方式，降低企业经营成本，又能促进土地的集约节约利用，政府根据整个产业布局要求和企业发展情况合理供给土地，促进土地资源的优化配置，也有效促进落后产业的退出，优化产业结构。 （二）调整利益分配和制度规则激发使用权人积极性
合理分配利益是激发社会主体参与低效用地改造积极性的关键。将低效用地改造所带来的土地增值收益在地方政府、原土地使用权人、项目开发企业等利益主体间合理分配，调动各方主体积极性，推动产业结构调整，优化产业布局，拉动投资和消费，促进产业转型，同时完善城镇基础设施建设，维护社会公共利益。
对原土地使用权人，鼓励其参与再开发改造项目，如果原土地使用权人无意自主改造，政府可以将低效用地改造后的增值收益按一定比例返还给土地原使用权人用于支持原土地使用权人自身发展，同时也能促进原土地使用权人配合释放土地，有利于低效用地改造的顺利进行。
对原土地使用权人以外的社会主体，政府可以允许其在土地权属性质相同的前提下，对相邻地块进行集中开发。可由社会主体对拟开发地块向政府提出申请，政府对拟开发地块进行相应的审查，包括土地權属关系、土地用途、土地出让年限、拟开发项目改造方案，对符合土地法律法规、土地用途管制和产业布局的改造方案，可允许其将地块成片开发，在不损害公共利益和有利于项目推进的前提下，可通过协议方式办理出让手续。通过这种方式，将分散的土地集中开发，有利于形成规模化效应，也利于土地集约使用。
除了合理共享低效用地改造带来的增值收益，还应加强社会主体的参与程度。关于公众参与的程序设置等可以参考国外存量土地开发经验，英国、美国等在处置存量土地过程中都不同程度的吸引社会主体参与。美国于1974年实施“社区开发计划”，其中一项重要的措施就是要增加城市改造过程中的公众参与。公众可以向政府提出有关“社区开发计划”各项疑问、意见和建议，可以要求政府提供与该计划有关的资金流向、项目进展情况等。在低效用地再开发决策过程中，可赋予低效用地改造涉及的利益主体参与的权利，包括项目进度问询、意见反馈和相关建议，并拓宽公众参与的途径，包括但不限于听证会、意见征询问卷、代表座谈等，充分与所涉利益主体进行沟通交流，增加公众对改造计划的了解，提升公众参与热情。
此外，在城市改造和产业升级过程中，对具有城市特色和历史价值的项目应予以保留。城市发展离不开历史和文化的发展，特别辽宁作为清王朝发源地和新中国工业摇篮，具有独特的历史文化，对具有城市特色和历史价值的低效用地项目应予以保留或适度改造。这依赖于政府规划和引导，可通过听证等方式听取公众对历史文化地块再开发的建议，如进行再开发或者适度改造，应对再开发或改造主体予以适当的政策支持，并对原土地使用权人给予适度补偿用于弥补其未进行完全改造的利益损失。
（三）鼓励社会资本参与低效用地再开发
低效用地再开发鼓励社会资本介入其核心就是拓宽改造的融资渠道，仅以政府投资并不能实现对低效用地改造的预期效果。坚持市场导向与政府主导相结合的模式是目前适应辽宁地区低效用地处置方式的最佳选择，这就要求政府要适度放权并向社会主体让利以吸引社会资本参与到改造之中。
一方面，政府主导建立多元化融资渠道。在金融政策允许的前提下，建立低效用地改造的融资平台。政府在融资平台构建过程中要发挥协调作用，通过对银行、非银行金融机构、民间借贷机构等进行政策协调，允许待改造土地在平台上进行融资，政府通过监管掌控市场风险，这样可以吸引社会资金参与到改造项目中，解决政府资金压力。
另一方面，政府出台相应的税费减免优惠政策。政府给予企业相关的税费政策优惠，以减轻企业在改造过程中的负担。如一次性交纳土地出让金存在困难的企业或者改造后项目，可以实行租赁制。课题组在前文对租赁制有相关论述，不再赘述。对拆迁安置量大，改造成本较高的破产企业、旧城区等改造，可以通过提高容积率的方式给予开发企业优惠，提升开发企业的积极性。
无论采取哪种方式增强开发企业融资能力，都需要建立在参与主体共享利益的基础上。因此，完善参与主体对改造以后土地增值利益的分配机制是核心问题。
参考文献：
[1]刘新平、严金明、王庆日.中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择.中国土地科学.2015（3）.
[2]唐世清、周振举、雷逢春.关于城镇低效用地再开发情况的调查与思考.中国土地.2018（8）.