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摘 要：农村公共产品供给问题与国家整体发展，农村可持续发展休戚相关，可现实中，尤其是我国西部地区农村公共品供给严重不足且失衡。这些无不与上至中央政府，下至农民多方利益有关，本文意在从中央政府、乡镇政府、农民多元利益博弈出发，找出农村公共品供给不足的原因。
关键词：中央政府；乡镇政府；农民；博弈
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）01-173-02
农村公共产品供给问题直接关系到农民生产生活的各个方面，与农村的可持续发展休戚相关。但是，目前我们所看到的是农村公共产品供给数量及质量的不足和供给结构的失衡，在西部地区问题则更加严重。
农村公共产品的供给，主要是由中央政府，乡镇政府，农村民众三方利益博弈在推动。对一个拥有8亿农民13亿人口的大国来说，农民生活水平的提高，才是整个国民生活水平的真正提高。公共权力与公共产品相互依存、相互制约的“共生关系”决定了政府在公共产品供给的社会博弈中总是处于主导地位，再加上“由于公共物品的私人提供会普遍不足，政府必须插手提供公共产品”。［1］我国历来大多采用自上而下的公共产品供给制度，中央作为公共产品政策的制定者和资金的提供者，追求的是效用最大化、公共产品供给最大化，同时也希望成本最小化。中央政府在全国范围内实施农村公共产品供给政策主要是通过政权体系的层层代理来完成，其自身最多的是充当指挥者和最后检察官的角色。再说乡镇政府，作为沟通国家与联系乡村的桥梁，是乡村诸多问题的承载平台和交汇点，也是乡村公共产品难以替代的供给主体。［2］乡镇政府具有直面农村民众所需、为农村提供公共产品的信息优势，本应为农村整体发展提供更好的服务，但现实并不是这样。因其地位的敏感性，且按照经济学“理性经济人”的基本假设，乡镇政府追求自身利益明显，缺位，错位现象明显。广大农村民众呢，从古至今还存留着一定的小农思想，较为重视眼前的实际利益，“理想小农”更多的是希望获得政府等公共部门免费提供的公共产品。税费改革后，农村公共产品供给采取“一事一议”制度，但是农民多存在消极应对态度，而且他们之间的“搭便车”行为也导致合作的难进行。
农村公共产品供给，在中央政府、乡镇政府、农民三个利益主体博弈下出现了并非理论所预期的现实效果，我们有必要对西部农村公共品供给中多元利益驱动形成的博弈困境进行解读。
一、上级政府与乡镇基层政府的博弈
第一，从制度博弈上讲。历来公共品的供给是沿用自上而下的制度，中央政府控制了大部分的公共资源，投资规划和投资重点往往由上级政府确定，甚至对某些投资项目也直接确定。这种方式对中央利好的一面就是减少了决策制定过程中的信息成本，同时倾向通过检查、监督等方式使得成本最小化以达到公共品供给经济效益和效用的最大化。但上级的监督往往又是个变量，时紧时缓。如此，自上而下的供给方式和监督方式，乡镇政府与上级政府的博弈产生了：当上级政府制度约束强而乡镇政府官员行为极易被监督和举报的情况下，乡镇政府多是先满足上级下达的指标和任务，提供公共产品供给；当上级政府制度约束弱而乡镇政府官员行为监督成本高时，乡镇政府就首先满足机构正常运转的费用，比如办公费用，工资发放，最后才将剩余资金用于公共品投入。第二，从财政博弈方面讲。按照新制度经济学的观点，国家是一个利益组织，一方面国家应该通过扩大支出履行公共品供给职能来保障其机构正常运转及保持政治权威，另一方面也希望通过增加税收、减少公共支出来拥有经济上绝对控制权。［3］税费改革后，基层政府面临着巨大的财政压力，“上收财政”与“下放事权”让乡镇政府处于尴尬困境，而中央政府作为强博弈主体高高在上。许多学者研究和统计显示，中央政府在1994年税费改革后中央利益并没有受到损伤，中央将自身本应承担的全国性农村公共产品供给有很大一块推给了乡镇基层和农民，此轮博弈中中央政府作为强势博弈主体获胜。对于乡镇基层政府来说，当然不愿意因财政受困。基层政府以其“天高皇帝远”的地理优势，常常夸大公共产品供给的难度以求上级拨付足够多的公共资金，而且“会哭的孩子有奶吃”。可以说财政紧缺和需求的压力给地方基层干部谋求利益提供了条件和动机，在这一点上，乡镇政府在博弈中略胜。
从中央政府和乡镇政府的博弈中可以发现，博弈双方的理性行为常常导致集体的非理性。实质上来看，乡镇政府与中央政府两者之间的博弈是一种零和博弈，若再加上农民，则成了一种负和博弈，他们各自打着小算盘，最终受伤的却是农民。
二、乡镇政府与农民，农民与农民之间的博弈
要说乡镇政府与中央政府的博弈产生于自上而下供给体制和财政方式上，那么乡镇政府与农民的博弈就产生于“一事一议”的农村公共品供给的集资方式上。
按照经济学“理性经济人”的基本假设，任何行为主体在其行动过程中都会追求自身效用最大化。1994年我国开始的税制改革基本上是财权逐渐上升，而事权逐级下放，导致上级政府与下级政府的财权与事权不对称，本应该由上级政府提供的公共物品却强制下级政府提供。［4］乡镇政府财政收紧，其转身依靠自身权利控制的信息不对称优势来选择对己有利的与农民博弈的路径。“一事一议”是农村税费改革的配套政策，目的是为了解决农村公共品供给。但是在西部欠发达地区，这项政策要发挥预期作用难度很大。首先，在西部欠发达地区乡镇政府不比东部沿海基层政府，筹资较困难，而且像组织“一事一议”之类公共决策，乡镇政府免不了还得付出管理和协调费用。再者，不可否认国家拨付的一部分资金经过层层截留到基层也就所剩不多。这两方面现实的困境就决定了乡镇政府宁愿平稳过度也不愿选择“一事一议”。再来看农民，自古以来农民的需求层次偏低，重视眼前实际利益，对于不需要自己付出任何代价而来的公共品拍手称赞，但在公共品提供中若要“理性小农”支付一定资金就比较困难了。他们更愿意在不支付任何代价的情况下享受通过他人提供出的公共产品，即所谓的“搭便车”心理。所以从乡镇政府和农民的博弈中来看，最终他们选择“不提供—不提供”这一博弈矩阵，将不合作进行到底。如此之，西部欠发达地区农村公共品的供给将长期不足。
三、乡镇政府自身
从经济方面讲，新制度学派的国家理论和公共选择学派也分别将政府和政府内部工作人员看做是追求自身利益最大化的“经济人”。正如同样的人不可能仅仅因为从经济市场转入政治市场就由仔细求利的自利者变为大公无私的利他者一样，他们也有自己的动机、目的和愿望，在行动中也同样追求自身利益的最大化。因此，政府作为理性的“经济人”，在政治市场上同样追求自身利益的最大化。［5］作为“经济人”，基层政府以其作为国家政策具体的操作层的优势在某些专项公共服务资金中获得利好。试分析一下，越向上级宏观的把握在实际中都是偏大，政府提供的公共服务，其供给一般是以非价格为特征的，很难计算其成本，向下拨付时本就夸大了。但在基层不一样，实际购买中他就是微观操作，市场买卖按照的是渴望的市场最低价，从而有更大一部分资金被留存。简单的说，其他方面均付清的情况下，按市场最高价格，供应10个数量公共品本用100元即可，上面就拨付了150元。在基层，要完成上级交代的数量10，按照市场低价购买，就只用付80元，150-80=70元留存。当然，这里我们假设中间政府层是透明的。另一种情况，有的地方政府在申报重点工程，重点项目时隐瞒不利信息，夸大自利信息，以争取中央（或上级政府）立项并用“钓鱼工程”迫使预算约束软化，以争取中央或上级资金。［6］除这些之外，基层政府在行政层级上远离中央政府的控制，而且只要其政策和行为有利于所隶属区域的经济发展还可得到上一级政府的默许和保护，少了几分政治风险的担忧。这样一来，激活本辖区经济发展的同时也提升了基层政府官员的个人利益，因为基层政府官员的个人利益与地方经济发展的总体利益往往有着密切的联系。
当然，除过“经济人”，当然基层政府还是“政治人”，追求的是政绩最大化。一些基层政府追求的就是较为明显的短、平、快产业，而不是真正潜在的经济发展，当然这也在某种程度上源于不甚完善的政绩考核。此外，作为“政治人”的地方政府在公共物品的供给上倾向于看得见、摸得着的效果，于是出现不少所谓“面子工程”、“安抚工程”，而在有些急需必需的公共物品如教育、医疗等方面却重视不够。总体上，乡镇政府是不作为，作为和过度作为的结合体。
要提高农村公共品供给的有效性，加快整个社会的总体发展步伐，我们必须要重塑乡镇政府及三方主体利益博弈，给乡镇政府行为模式一个更优质的定位，达成从零和博弈到正合博弈的实现。简单的说，乡镇政府应树立威信，践行以人为本，对民负责的理念；其次，增加公共品供给的透明度，实行村务公开，政务公开，给予农民说话的权利，把农民的需求意愿及时上传，为各级政府合理的供给农村公共品提供依据。从其它因素讲，首先，应建立更优化的财政体制，中央应加大对基层的转移支付力度，减少内耗，使得使财权与事权相协调；其次，完善政绩考核制度，建立合理的干部政绩考核标准和惩戒机制，除去“效率”的经济考核目标，增添“回应性，责任心和公众满意”的社会考核标准。只要乡镇政府塑造好自身，以及社会各因子协调合作，在西部欠发达地区农村公共品供给问题上就能找出一条真正为民服务的道路，才能从不合作博弈到合作博弈，形成多赢利益增量的循环。
参考文献：
［1］保罗.B.萨缪尔森.经济学［M］.中国发展出版社，1992：82.
［2］杨金龙，王桂玲.乡镇政府治理范式转换的路径选择——给予新农村建设公共服务需求的视角［J］.长白学刊，2009，（1）.
［3］李琴.利益主体博弈与农村公共品供给的困境［J］.农业经济问题，2005，(4).
［4］雷玉琼，王坤宁.乡镇基层政府的公共服务供给能力问题探究［J］.乡镇经济，2009，（9）.
［5］胡宝珠，杜晓.农村公共产品供给不足的原因及对策［J］.云南社会科学 2004，(4).
［6］涂晓芳.政府利益论——从转轨时期地方政府的视角［M］.北京：北京大学出版社，2000：217.
关键词：中央政府；乡镇政府；农民；博弈
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）01-173-02
农村公共产品供给问题直接关系到农民生产生活的各个方面，与农村的可持续发展休戚相关。但是，目前我们所看到的是农村公共产品供给数量及质量的不足和供给结构的失衡，在西部地区问题则更加严重。
农村公共产品的供给，主要是由中央政府，乡镇政府，农村民众三方利益博弈在推动。对一个拥有8亿农民13亿人口的大国来说，农民生活水平的提高，才是整个国民生活水平的真正提高。公共权力与公共产品相互依存、相互制约的“共生关系”决定了政府在公共产品供给的社会博弈中总是处于主导地位，再加上“由于公共物品的私人提供会普遍不足，政府必须插手提供公共产品”。［1］我国历来大多采用自上而下的公共产品供给制度，中央作为公共产品政策的制定者和资金的提供者，追求的是效用最大化、公共产品供给最大化，同时也希望成本最小化。中央政府在全国范围内实施农村公共产品供给政策主要是通过政权体系的层层代理来完成，其自身最多的是充当指挥者和最后检察官的角色。再说乡镇政府，作为沟通国家与联系乡村的桥梁，是乡村诸多问题的承载平台和交汇点，也是乡村公共产品难以替代的供给主体。［2］乡镇政府具有直面农村民众所需、为农村提供公共产品的信息优势，本应为农村整体发展提供更好的服务，但现实并不是这样。因其地位的敏感性，且按照经济学“理性经济人”的基本假设，乡镇政府追求自身利益明显，缺位，错位现象明显。广大农村民众呢，从古至今还存留着一定的小农思想，较为重视眼前的实际利益，“理想小农”更多的是希望获得政府等公共部门免费提供的公共产品。税费改革后，农村公共产品供给采取“一事一议”制度，但是农民多存在消极应对态度，而且他们之间的“搭便车”行为也导致合作的难进行。
农村公共产品供给，在中央政府、乡镇政府、农民三个利益主体博弈下出现了并非理论所预期的现实效果，我们有必要对西部农村公共品供给中多元利益驱动形成的博弈困境进行解读。
一、上级政府与乡镇基层政府的博弈
第一，从制度博弈上讲。历来公共品的供给是沿用自上而下的制度，中央政府控制了大部分的公共资源，投资规划和投资重点往往由上级政府确定，甚至对某些投资项目也直接确定。这种方式对中央利好的一面就是减少了决策制定过程中的信息成本，同时倾向通过检查、监督等方式使得成本最小化以达到公共品供给经济效益和效用的最大化。但上级的监督往往又是个变量，时紧时缓。如此，自上而下的供给方式和监督方式，乡镇政府与上级政府的博弈产生了：当上级政府制度约束强而乡镇政府官员行为极易被监督和举报的情况下，乡镇政府多是先满足上级下达的指标和任务，提供公共产品供给；当上级政府制度约束弱而乡镇政府官员行为监督成本高时，乡镇政府就首先满足机构正常运转的费用，比如办公费用，工资发放，最后才将剩余资金用于公共品投入。第二，从财政博弈方面讲。按照新制度经济学的观点，国家是一个利益组织，一方面国家应该通过扩大支出履行公共品供给职能来保障其机构正常运转及保持政治权威，另一方面也希望通过增加税收、减少公共支出来拥有经济上绝对控制权。［3］税费改革后，基层政府面临着巨大的财政压力，“上收财政”与“下放事权”让乡镇政府处于尴尬困境，而中央政府作为强博弈主体高高在上。许多学者研究和统计显示，中央政府在1994年税费改革后中央利益并没有受到损伤，中央将自身本应承担的全国性农村公共产品供给有很大一块推给了乡镇基层和农民，此轮博弈中中央政府作为强势博弈主体获胜。对于乡镇基层政府来说，当然不愿意因财政受困。基层政府以其“天高皇帝远”的地理优势，常常夸大公共产品供给的难度以求上级拨付足够多的公共资金，而且“会哭的孩子有奶吃”。可以说财政紧缺和需求的压力给地方基层干部谋求利益提供了条件和动机，在这一点上，乡镇政府在博弈中略胜。
从中央政府和乡镇政府的博弈中可以发现，博弈双方的理性行为常常导致集体的非理性。实质上来看，乡镇政府与中央政府两者之间的博弈是一种零和博弈，若再加上农民，则成了一种负和博弈，他们各自打着小算盘，最终受伤的却是农民。
二、乡镇政府与农民，农民与农民之间的博弈
要说乡镇政府与中央政府的博弈产生于自上而下供给体制和财政方式上，那么乡镇政府与农民的博弈就产生于“一事一议”的农村公共品供给的集资方式上。
按照经济学“理性经济人”的基本假设，任何行为主体在其行动过程中都会追求自身效用最大化。1994年我国开始的税制改革基本上是财权逐渐上升，而事权逐级下放，导致上级政府与下级政府的财权与事权不对称，本应该由上级政府提供的公共物品却强制下级政府提供。［4］乡镇政府财政收紧，其转身依靠自身权利控制的信息不对称优势来选择对己有利的与农民博弈的路径。“一事一议”是农村税费改革的配套政策，目的是为了解决农村公共品供给。但是在西部欠发达地区，这项政策要发挥预期作用难度很大。首先，在西部欠发达地区乡镇政府不比东部沿海基层政府，筹资较困难，而且像组织“一事一议”之类公共决策，乡镇政府免不了还得付出管理和协调费用。再者，不可否认国家拨付的一部分资金经过层层截留到基层也就所剩不多。这两方面现实的困境就决定了乡镇政府宁愿平稳过度也不愿选择“一事一议”。再来看农民，自古以来农民的需求层次偏低，重视眼前实际利益，对于不需要自己付出任何代价而来的公共品拍手称赞，但在公共品提供中若要“理性小农”支付一定资金就比较困难了。他们更愿意在不支付任何代价的情况下享受通过他人提供出的公共产品，即所谓的“搭便车”心理。所以从乡镇政府和农民的博弈中来看，最终他们选择“不提供—不提供”这一博弈矩阵，将不合作进行到底。如此之，西部欠发达地区农村公共品的供给将长期不足。
三、乡镇政府自身
从经济方面讲，新制度学派的国家理论和公共选择学派也分别将政府和政府内部工作人员看做是追求自身利益最大化的“经济人”。正如同样的人不可能仅仅因为从经济市场转入政治市场就由仔细求利的自利者变为大公无私的利他者一样，他们也有自己的动机、目的和愿望，在行动中也同样追求自身利益的最大化。因此，政府作为理性的“经济人”，在政治市场上同样追求自身利益的最大化。［5］作为“经济人”，基层政府以其作为国家政策具体的操作层的优势在某些专项公共服务资金中获得利好。试分析一下，越向上级宏观的把握在实际中都是偏大，政府提供的公共服务，其供给一般是以非价格为特征的，很难计算其成本，向下拨付时本就夸大了。但在基层不一样，实际购买中他就是微观操作，市场买卖按照的是渴望的市场最低价，从而有更大一部分资金被留存。简单的说，其他方面均付清的情况下，按市场最高价格，供应10个数量公共品本用100元即可，上面就拨付了150元。在基层，要完成上级交代的数量10，按照市场低价购买，就只用付80元，150-80=70元留存。当然，这里我们假设中间政府层是透明的。另一种情况，有的地方政府在申报重点工程，重点项目时隐瞒不利信息，夸大自利信息，以争取中央（或上级政府）立项并用“钓鱼工程”迫使预算约束软化，以争取中央或上级资金。［6］除这些之外，基层政府在行政层级上远离中央政府的控制，而且只要其政策和行为有利于所隶属区域的经济发展还可得到上一级政府的默许和保护，少了几分政治风险的担忧。这样一来，激活本辖区经济发展的同时也提升了基层政府官员的个人利益，因为基层政府官员的个人利益与地方经济发展的总体利益往往有着密切的联系。
当然，除过“经济人”，当然基层政府还是“政治人”，追求的是政绩最大化。一些基层政府追求的就是较为明显的短、平、快产业，而不是真正潜在的经济发展，当然这也在某种程度上源于不甚完善的政绩考核。此外，作为“政治人”的地方政府在公共物品的供给上倾向于看得见、摸得着的效果，于是出现不少所谓“面子工程”、“安抚工程”，而在有些急需必需的公共物品如教育、医疗等方面却重视不够。总体上，乡镇政府是不作为，作为和过度作为的结合体。
要提高农村公共品供给的有效性，加快整个社会的总体发展步伐，我们必须要重塑乡镇政府及三方主体利益博弈，给乡镇政府行为模式一个更优质的定位，达成从零和博弈到正合博弈的实现。简单的说，乡镇政府应树立威信，践行以人为本，对民负责的理念；其次，增加公共品供给的透明度，实行村务公开，政务公开，给予农民说话的权利，把农民的需求意愿及时上传，为各级政府合理的供给农村公共品提供依据。从其它因素讲，首先，应建立更优化的财政体制，中央应加大对基层的转移支付力度，减少内耗，使得使财权与事权相协调；其次，完善政绩考核制度，建立合理的干部政绩考核标准和惩戒机制，除去“效率”的经济考核目标，增添“回应性，责任心和公众满意”的社会考核标准。只要乡镇政府塑造好自身，以及社会各因子协调合作，在西部欠发达地区农村公共品供给问题上就能找出一条真正为民服务的道路，才能从不合作博弈到合作博弈，形成多赢利益增量的循环。
参考文献：
［1］保罗.B.萨缪尔森.经济学［M］.中国发展出版社，1992：82.
［2］杨金龙，王桂玲.乡镇政府治理范式转换的路径选择——给予新农村建设公共服务需求的视角［J］.长白学刊，2009，（1）.
［3］李琴.利益主体博弈与农村公共品供给的困境［J］.农业经济问题，2005，(4).
［4］雷玉琼，王坤宁.乡镇基层政府的公共服务供给能力问题探究［J］.乡镇经济，2009，（9）.
［5］胡宝珠，杜晓.农村公共产品供给不足的原因及对策［J］.云南社会科学 2004，(4).
［6］涂晓芳.政府利益论——从转轨时期地方政府的视角［M］.北京：北京大学出版社，2000：217.