新时代催生新技术

　　第四次工业革命正在极大地改变我们的生活。网络购物来了，使我们怎样买东西、商家怎样卖东西的方式都与若干年前有了非常大的不同；网约车来了，我们外出打出租车不必再像过去那样在路边招手拦车了。但无论是网络购物还是网络约车，过去的法律法规都没有对这些行为进行规范。所以，后来才有中国社会热议的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台，让这种技术催生的新生事物，既不是任其“野蛮生长”，同时也不是“一棍子打死”不让其发展。现在的问题是，这类新技术导致的新的生产生活方式会越来越多，比如，对于自动驾驶汽车上路，中国的道路交通法就需要修订，然后像德国那样为自动驾驶汽车的运行制定法律。这样的事例还有很多，而且还有新的技术会不断产生，需要一个国家在整体上就怎样对新科技革命导致的各方面改变进行监管。
　　那么现在的问题是：国家该怎样对第四次工业革命带来的许许多多新技术及其产生的社会影响进行管理和规范呢？其中又有很多重要的问题需要研究。首先，面对新科技革命的兴起，国家制定法律时，是以促进创新、有利于社会生产力水平提高为目的，还是要以保护社会成员不受到新的技术影响过大为宗旨？其次，法律法规总是要滞后于新生事物，何时出台新的法律法规合适呢？再次，新科技革命无论是技术本身，还是其产生的社会影响，过去我们都没有经历过，国家该怎样制定相关的制度规范呢？英国政府就这方面在2019年年中出台了《第四次工业革命的监管政策白皮书》（以下简称《白皮书》），进行了很好的尝试，有不少先进的思想、理念和做法。

新技术带来社会变革

　　第四次工业革命给我们的社会带来了许多挑战，对此我们要有充分的认识。这不是一句口号式的话，而是非常迫切的实际需要。为什么这么说，因为很多人对于第四次工业革命主要是看新技术带来的进步，看到生产效率提高、生活便捷的神奇效果。一些国家、很多企业，当然还有很多从事研究的科学家和工程师，更多的是从怎样提高自身及相关方的竞争力的角度思考。但是，作为国家的政策制定者需要从更宏观、更长远的角度来审视。第四次工业革命不仅仅是技术的革命，更将对社会产生深刻的革命性影响，而这需要制定新的法律法规对新技术及其相关的影响进行规范和治理。最近，美国议会对Facebook公司将要发行的加密货币进行听证、法国议会通过的对大型互联网科技公司征收“数字税”，都是这种工作的体现。尽管这样的制度，可能在国内甚至国际上引发争论、甚至论战，但正像七国集团（G7）的一个工作组说的：Facebook的Libra等加密货币需要受到严格监管，否则它们可能会破坏全球经济的稳定。
　　其他技术也许不一定能够影响全球稳定，但是正如《白皮书》所指出的：第四次工业革命规模空前，发展速度、性质复杂，它将影响几乎每个国家的每个行业，但也将为个人、地方和企业创造新的机遇和挑战，我们必须对此有所作为。从目前看，即使像英国政府的监管也还不令人满意。目前，只有29%的企业认为英国政府的监管方法有助于创新产品和服务有效地进入市场。英国政府认为：若是监管机构未能在未来两到三年内跟上颠覆性变革的步伐，92%来自不同行业的企业认为这会产生负面影响。

先进理念的引领

　　应对第四次工业革命带来的挑战要有先进的理念。看看《白皮书》是怎么阐述的：“监管对创新产生了巨大影响，可以激发新想法，又能阻止其实施；它可以左右投资风险，并引导资金是否用于有价值的研发；它可以影响消费者的信心和需求，并决定企业进入或是退出市场。”国家应对科学和技术创新进行监管，但是监管对创新的影响巨大，怎样既不是让其“野蛮生长”又不“一棍子打死”需要斟酌。这意味着，监管也是需要创新的。第四次工业革命创新速度常常超过监管系统可以适应的速度。达沃斯论坛主席克劳斯·施瓦布（Klaus Schwab）说：第四次工业革命与前几次工业革命相比发展速度更快。第一次工业革命时一项新技术扩散到全球需要几十年的时间，而现在几年就会达到。这对国家的监管提出了更大的挑战！此外，创新越来越模糊各部门之间的界限，也跨越传统的监管界限。这将导致《白皮书》说的“企业可能在提出新命题时面临不必要的障碍，而公民则面对过时的保护措施。这样创新对人和经济的好处可能会丧失”。
　　因此，英国要在现代工业战略中，致力于开发一种新的、敏捷的监管方法，在支持創新的同时保护公民和环境。比如，英国在金融科技（FinTech）方面提出的“监管沙箱”，就是被全球很多国家广泛效仿的先进监管形式。所谓“监管沙箱”，就是通过提供一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境，在保障消费者权益的前提下，鼓励FinTech初创企业对创新的产品、服务、商业模式和交付机制进行大胆操作。采用“沙箱”测试，不仅能够让监管机构较为清晰地看待监管制度与创新的辩证关系，及时发现市场过度行为以及因限制创新而有损消费者长远利益的监管规定，并在第一时间进行调整，使得适度监管、包容监管等创新监管精神开花结果。所以，不仅仅FinTech需要“监管沙箱”，第四次工业革命中许许多多的技术，都需要采用这样类似“监管沙箱”的理念开展创新监管，做到“好的监管”。

必要的体制机制创新

　　对于第四次工业革命的监管要有合适的方法，或者说第四次工业革命的监管需要体制机制创新。所谓的体制机制创新就是要改变原来那种制定法律法规的方式，才能适应第四次工业革命的变化。
　　《白皮书》提出，建立一个“监管地平线委员会”，确定技术创新的影响和就支持其快速、安全引入所需的监管改革向政府提出建议。委员会将就整个经济体的创新向政府定期编写报告，并就监管改革的优先事项提出建议。监管地平线委员会将与更广泛的监管环境相契合，它与英国的相关机构，如“数据伦理与创新中心”等专家机构互补，就如何推进改革提出详细的专家建议。“监管地平线委员会”还将协助一系列支持政府如何设计和实施监管的机构，帮助其发挥作用。另外，“监管地平线委员会”也能协助“监管政策委员会”开展工作，考虑如何设计和实施监管。该委员会的职能是审查用于为监管提案提供信息的证据并分析质量。从监管地平线委员会，再到数据伦理与创新中心、更好监管执行体和监管政策委员会，可以看到英国为了做好监管在体制上做了多大的调整！体制变了，相应的工作机制一定要发生大的改变。 　　第四次工业革命的监管不仅仅是国家政府的工作，还必须要与社会形成共同治理的格局。这点非常重要。创新带来变革和不确定性，可能带来利益，也很有可能带来一定程度的风险和危害。因此，监管体系就是要将此风险控制在公众可接受的水平。要让公众接受创新的风险，在起草法律之前就要考虑利益相关者的意见，并清楚地阐明如何在立法中反映他们的观点。
　　《白皮书》承诺：“我们希望创新者和公众对英国的监管制度充满信心。我们将与社会和行业就如何监管技术创新建立对话。”英国将要求监管视野委员会确定更多公众参与创新监管的优先事项。例如，对于产生道德伦理问题的技术，让更多的公众参与形成适当监管框架。政府部门和监管机构将继续引导公众参与数据伦理与创新中心、更好监管执行体等专家机构合作。另外，英国将鼓励监管机构将公众对话纳入监管试验计划，以便在新产品、服务和商业模式试验时将公众意见考虑其中。

跨国合作与有效监督

　　不但在国家层面要建立与社会的对话机制，在国际层面不同国家之间如何就第四次工业革命的监管开展合作也非常重要。因为现在的技术应用和发展是跨国界的，技术的监管需要在国际上达成一致才能做到在世界范围内有效的监管。此外，先进国家的监管经验和模式对其他国家也会有很好的借鑒作用。《白皮书》在这方面也有专门计划，英国将与全球伙伴合作，减少创新产品和服务贸易的监管障碍，英国要成为第四次工业革命监管的全球领导者。
　　对于第四次工业革命的监管，《白皮书》不但给出新的理念、方法，对于每项工作也制定了具体的行动计划。《白皮书》明确说它“是进入第四次工业革命时保持英国世界领先监管环境的长期战略”，这个现代工业战略要使英国成为全球技术创新浪潮的顶峰，从而为企业和消费者带来诸多益处。
　　第一次工业革命发生在英国，这是为什么呢？一个重要原因是，英国当时建立的金融、公司和知识产权保护制度，非常有助于科技成果的推广。如今，第四次工业革命大潮正汹涌而来，而世界大势今非昔比。但正如诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯（Douglass C.North）说的：工业革命与其说是技术革命，不如说是制度革命。在这样一个大背景下，英国依靠建立良好的监管制度，能否在第四次工业革命中后来居上这需要观察，但其在监管方面的探索值得学习。
　　（摘自2019年10月17日《光明日报》。作者为中国发展战略学研究会副理事长、北京交通大学教授）