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实施创新驱动发展，要加强体制机制改革，营造有利于创新的生态环境，增强企业的创新动力
改革开放以来，中国经济经历了30年多年的高速发展，随着发展环境的变化，经济社会发展正步入新常态。新常态不仅是经济增长从高速转向中高速，其本质是发展环境的变化要求发展方式和动力转变。新形势下，规模速度型的粗放增长的发展方式不可持续，必须实现质量效率型的集约增长，发展动力从依靠低成本要素消耗转向依靠技术进步、劳动力素质提高和创新。党的十八大提出，实现创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。
创新驱动需要发挥市场和政府两方面的作用
创新的本质是通过发明创造和利用知识来创造财富。创新包括技术创新、商业模式创新和体制机制创新等，技术创新是将科技成果转化为生产力的过程。因此，创新是以市场为导向，以企业为主体，以利益驱动和制度保障。
实现创新驱动发展，既要有效发挥市场机制配置创新要素的作用，也要更好发挥政府的作用。发挥市场机制配置资源的决定性作用，不仅是要由市場定价，更重要的是放开市场准入，建立公平竞争、法治有序的市场环境，减少不必要的行政干预和限制，给企业更多自主选择的权利，让企业能够根据市场需求决定创新投入的方向，使企业创新能够在市场上获利。发挥市场机制的作用，不等于政府不能作为，关键是政府要找准定位，处理好政府与市场的关系。一方面，政府要营造公平竞争的市场环境，增强企业创新的内在动力。要改进政府支持创新的方式，减少政府直接选择企业和点对点资助，多制定普惠性政策，形成各类技术路线和企业公平竞争的环境，防止因点对点的资助政策导致不公平竞争，甚至出现腐败。另一方面，政府要尊重客观规律和创新规律，通过科学、合理的政策作用于市场机制，引导社会资源向创新集聚。
在技术发展的不同阶段，政府的作用不同。在技术跟踪和追赶阶段，技术路线和市场都比较确定，政府可以通过规划和计划，引导和支持引进技术消化和改进创新。但是，在前沿技术领域和突破创新阶段，市场和技术路线均不确定，政府不能再靠规划和计划来决定创新的方向，而应公平对待各种技术路线，由市场选择。但政府可以通过规制和政策调整利益机制，引导创新资源的配置。创新本身就是一个试错的过程，成功的创新是在众多失败的基础上产生的。政府应重点支持前期研究开发、试验示范和推广。创新政策环境不仅要有利于鼓励增加创新投入，更重要的是如何对待新生事物，对新产品、新技术、新模式要采取宽松的环境，为开拓新市场创造条件。
制定创新政策要尊重创新规律
首先，建立公平竞争、法治有序的市场环境，增强企业创新的动力。企业创新的动力是在市场竞争中获利。因此，要建立公平的市场准入规则，创造各种所有制企业公平竞争、平等获得创新资源的市场环境和机制。加快重要资源价格和税收改革，利用市场机制推动和引导企业创新。消除行政性垄断，对可竞争的行业放开准入，对自然垄断行业采取合理的规制，依法规范市场竞争秩序，限制垄断和不正当竞争。加强知识产权保护，提高侵权成本和降低维权成本推升知识产权的价值，保护创新者的权益。建立宽容失败的创新文化，在保障诚信的体系下，允许创业者失败后东山再起等。
第二，实施定向的普惠性政策，形成公平竞争的激励机制。企业创新以市场为导向，利益驱动，企业是否愿意创新在于创新是否能够为其带来收益。政府鼓励产业技术创新的正确方式是营造公平竞争的市场环境，使创新企业能够在市场上盈利，而不是直接挑选企业和研发项目。目前，中国采取自上而下的政府主导创新模式。政府支持创新的方式以直接选择企业的研发和建设项目实行点对点的资助为主。其结果容易造成企业间不公平竞争，可能扼杀一些更好的创新。例如，20世纪70年代，为了应对石油天然气短缺，美国政府对发展各种非常规能源的企业给予同等政策，在放松价格和税收减免的利益机制激励下，各种企业、不同的技术路线公平竞争。经过长期努力，最终页岩气技术脱颖而出，在较高的石油价格下形成竞争优势。因此，产业技术创新政策要减少政府直接选择企业和点对点资助，应通过定向的普惠性政策形成各类技术路线和企业公平竞争的环境，让市场机制引导创新要素的配置。
第三，增强政策稳定性和透明度，形成可预期的投资回报机制。创新需要长期投入，并且具有市场风险，必须有明确的、长期稳定的、可预期的政策，企业才舍得花钱投入、下大力气进行创新。目前，中国的产业政策很多以短期政策为主，经常依靠行政命令和红头文件，支持与限制交替，企业无法也不敢进行长期创新投入。如，在发展战略性新兴技术产业时，我们以规模为行业准入门槛，在统一规划和考核指标引导下，一些地方政府以零地价和减免项目税收等优惠政策鼓励大规模投资，导致一哄而上，产能过剩，紧接着又要“刹车”和砍项目。这种行政命令式的调控政策陷入“一放就乱、一管就死”的循环往复，造成企业投资损失。反观德国，德国政府在鼓励发展太阳能发电时，通过强制购电和递减的固定上网电价，太阳能发电的每一档上网电价固定20年，使光伏发电提供者能获得稳定的投资回报，又对其形成了不断改进技术、降低发电成本的压力，这样，就建立了优胜劣汰的竞争机制。因此，创新政策需要建立公开透明、长期稳定的激励机制，形成可预期的投资回报，鼓励投资者进行长期技术创新投入。
第四，通过制定标准，促进产业技术进步。安全、环境、质量和网络接入等各类标准是推动技术进步的重要措施。例如，欧盟各国通过定期提升汽车排放标准，每4年一个台阶，而且标准一旦公布实施，就严格执行，促进汽车企业持续进行技术创新投资，不断降低废气排放。同时，欧洲汽车排放标准的制定具有超前性，如2014年就开始确定2020年的标准，使企业能够提前做好准备，进行技术升级。而中国的标准往往滞后于产业发展，而且执法不严，使企业无章可循，甚至导致“劣币驱逐良币”。如，中国的汽车 “国4排放标准”（国家第四阶段机动车污染排放标准）出台的时间不确定，几次推迟出台，而且只能在有条件的地区实施。结果，有些汽车制造企业事先投入大量研发经费开发和改造汽车发动机电控燃油喷射系统，无法按时进入市场，导致投资难以取得应有的回报。因此，在外部性和网络性较强的领域，应充分发挥环境、安全、质量和网络等各类标准的作用，促进企业技术创新和推动新技术的应用。
第五，重视培育市场，促进新技术推广应用。市场是重要的创新要素，只有在市场上获得成功的创新才是有效的创新，因此，开拓市场是创新的重要环节。新兴产业的发展是一个长期的过程，政府需要制定系统的政策培育市场，给产业界和消费者一个明确的信号和方向。例如，美国联邦政府在推广数字电视时，通过法律确立数字电视标准和实施的时间表，优先在公共广播电视台进行示范，并制定配套政策为电视台、制造业、用户等各方面提供一个技术转换的准备时间。同时，加强相应的基础设施建设和构建公平竞争的市场机制。又如，欧洲在发展太阳能发电和风电时，也是先做规划和加强电网建设，然后再布局电站。中国的产业政策往往把重点放在供应侧，忽视了需求市场的培育。如，最初，中国发展太阳能光伏产业的重点放在太阳能光伏电池和组件的加工制造，因成本和电网等原因，国内太阳能用电市场发展缓慢。其结果是，中国的光伏电池和组件的生产规模居世界前列，产品以出口为主，将能耗和污染留在国内，清洁能源输送到国外，还不断受到欧美等国的反倾销和反补贴。因此，在推动新兴技术产业发展时，应从供给和需求两方面出发制定配套政策，重点支持核心技术研究开发和重大技术示范项目，培育早期市场等，给创新者一个比较明确的市场预期。
总之，实施创新驱动发展，要加强体制机制改革，营造有利于创新的生态环境，增强企业的创新动力。
（作者为全国人大代表、全国人大常委会委员、全国人大财经委员会委员、国务院发展研究中心技术经济研究部部长、研究员）
改革开放以来，中国经济经历了30年多年的高速发展，随着发展环境的变化，经济社会发展正步入新常态。新常态不仅是经济增长从高速转向中高速，其本质是发展环境的变化要求发展方式和动力转变。新形势下，规模速度型的粗放增长的发展方式不可持续，必须实现质量效率型的集约增长，发展动力从依靠低成本要素消耗转向依靠技术进步、劳动力素质提高和创新。党的十八大提出，实现创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。
创新驱动需要发挥市场和政府两方面的作用
创新的本质是通过发明创造和利用知识来创造财富。创新包括技术创新、商业模式创新和体制机制创新等，技术创新是将科技成果转化为生产力的过程。因此，创新是以市场为导向，以企业为主体，以利益驱动和制度保障。
实现创新驱动发展，既要有效发挥市场机制配置创新要素的作用，也要更好发挥政府的作用。发挥市场机制配置资源的决定性作用，不仅是要由市場定价，更重要的是放开市场准入，建立公平竞争、法治有序的市场环境，减少不必要的行政干预和限制，给企业更多自主选择的权利，让企业能够根据市场需求决定创新投入的方向，使企业创新能够在市场上获利。发挥市场机制的作用，不等于政府不能作为，关键是政府要找准定位，处理好政府与市场的关系。一方面，政府要营造公平竞争的市场环境，增强企业创新的内在动力。要改进政府支持创新的方式，减少政府直接选择企业和点对点资助，多制定普惠性政策，形成各类技术路线和企业公平竞争的环境，防止因点对点的资助政策导致不公平竞争，甚至出现腐败。另一方面，政府要尊重客观规律和创新规律，通过科学、合理的政策作用于市场机制，引导社会资源向创新集聚。
在技术发展的不同阶段，政府的作用不同。在技术跟踪和追赶阶段，技术路线和市场都比较确定，政府可以通过规划和计划，引导和支持引进技术消化和改进创新。但是，在前沿技术领域和突破创新阶段，市场和技术路线均不确定，政府不能再靠规划和计划来决定创新的方向，而应公平对待各种技术路线，由市场选择。但政府可以通过规制和政策调整利益机制，引导创新资源的配置。创新本身就是一个试错的过程，成功的创新是在众多失败的基础上产生的。政府应重点支持前期研究开发、试验示范和推广。创新政策环境不仅要有利于鼓励增加创新投入，更重要的是如何对待新生事物，对新产品、新技术、新模式要采取宽松的环境，为开拓新市场创造条件。
制定创新政策要尊重创新规律
首先，建立公平竞争、法治有序的市场环境，增强企业创新的动力。企业创新的动力是在市场竞争中获利。因此，要建立公平的市场准入规则，创造各种所有制企业公平竞争、平等获得创新资源的市场环境和机制。加快重要资源价格和税收改革，利用市场机制推动和引导企业创新。消除行政性垄断，对可竞争的行业放开准入，对自然垄断行业采取合理的规制，依法规范市场竞争秩序，限制垄断和不正当竞争。加强知识产权保护，提高侵权成本和降低维权成本推升知识产权的价值，保护创新者的权益。建立宽容失败的创新文化，在保障诚信的体系下，允许创业者失败后东山再起等。
第二，实施定向的普惠性政策，形成公平竞争的激励机制。企业创新以市场为导向，利益驱动，企业是否愿意创新在于创新是否能够为其带来收益。政府鼓励产业技术创新的正确方式是营造公平竞争的市场环境，使创新企业能够在市场上盈利，而不是直接挑选企业和研发项目。目前，中国采取自上而下的政府主导创新模式。政府支持创新的方式以直接选择企业的研发和建设项目实行点对点的资助为主。其结果容易造成企业间不公平竞争，可能扼杀一些更好的创新。例如，20世纪70年代，为了应对石油天然气短缺，美国政府对发展各种非常规能源的企业给予同等政策，在放松价格和税收减免的利益机制激励下，各种企业、不同的技术路线公平竞争。经过长期努力，最终页岩气技术脱颖而出，在较高的石油价格下形成竞争优势。因此，产业技术创新政策要减少政府直接选择企业和点对点资助，应通过定向的普惠性政策形成各类技术路线和企业公平竞争的环境，让市场机制引导创新要素的配置。
第三，增强政策稳定性和透明度，形成可预期的投资回报机制。创新需要长期投入，并且具有市场风险，必须有明确的、长期稳定的、可预期的政策，企业才舍得花钱投入、下大力气进行创新。目前，中国的产业政策很多以短期政策为主，经常依靠行政命令和红头文件，支持与限制交替，企业无法也不敢进行长期创新投入。如，在发展战略性新兴技术产业时，我们以规模为行业准入门槛，在统一规划和考核指标引导下，一些地方政府以零地价和减免项目税收等优惠政策鼓励大规模投资，导致一哄而上，产能过剩，紧接着又要“刹车”和砍项目。这种行政命令式的调控政策陷入“一放就乱、一管就死”的循环往复，造成企业投资损失。反观德国，德国政府在鼓励发展太阳能发电时，通过强制购电和递减的固定上网电价，太阳能发电的每一档上网电价固定20年，使光伏发电提供者能获得稳定的投资回报，又对其形成了不断改进技术、降低发电成本的压力，这样，就建立了优胜劣汰的竞争机制。因此，创新政策需要建立公开透明、长期稳定的激励机制，形成可预期的投资回报，鼓励投资者进行长期技术创新投入。
第四，通过制定标准，促进产业技术进步。安全、环境、质量和网络接入等各类标准是推动技术进步的重要措施。例如，欧盟各国通过定期提升汽车排放标准，每4年一个台阶，而且标准一旦公布实施，就严格执行，促进汽车企业持续进行技术创新投资，不断降低废气排放。同时，欧洲汽车排放标准的制定具有超前性，如2014年就开始确定2020年的标准，使企业能够提前做好准备，进行技术升级。而中国的标准往往滞后于产业发展，而且执法不严，使企业无章可循，甚至导致“劣币驱逐良币”。如，中国的汽车 “国4排放标准”（国家第四阶段机动车污染排放标准）出台的时间不确定，几次推迟出台，而且只能在有条件的地区实施。结果，有些汽车制造企业事先投入大量研发经费开发和改造汽车发动机电控燃油喷射系统，无法按时进入市场，导致投资难以取得应有的回报。因此，在外部性和网络性较强的领域，应充分发挥环境、安全、质量和网络等各类标准的作用，促进企业技术创新和推动新技术的应用。
第五，重视培育市场，促进新技术推广应用。市场是重要的创新要素，只有在市场上获得成功的创新才是有效的创新，因此，开拓市场是创新的重要环节。新兴产业的发展是一个长期的过程，政府需要制定系统的政策培育市场，给产业界和消费者一个明确的信号和方向。例如，美国联邦政府在推广数字电视时，通过法律确立数字电视标准和实施的时间表，优先在公共广播电视台进行示范，并制定配套政策为电视台、制造业、用户等各方面提供一个技术转换的准备时间。同时，加强相应的基础设施建设和构建公平竞争的市场机制。又如，欧洲在发展太阳能发电和风电时，也是先做规划和加强电网建设，然后再布局电站。中国的产业政策往往把重点放在供应侧，忽视了需求市场的培育。如，最初，中国发展太阳能光伏产业的重点放在太阳能光伏电池和组件的加工制造，因成本和电网等原因，国内太阳能用电市场发展缓慢。其结果是，中国的光伏电池和组件的生产规模居世界前列，产品以出口为主，将能耗和污染留在国内，清洁能源输送到国外，还不断受到欧美等国的反倾销和反补贴。因此，在推动新兴技术产业发展时，应从供给和需求两方面出发制定配套政策，重点支持核心技术研究开发和重大技术示范项目，培育早期市场等，给创新者一个比较明确的市场预期。
总之，实施创新驱动发展，要加强体制机制改革，营造有利于创新的生态环境，增强企业的创新动力。
（作者为全国人大代表、全国人大常委会委员、全国人大财经委员会委员、国务院发展研究中心技术经济研究部部长、研究员）