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摘 要：现阶段我国正处于社会经济变革的重要时期，同时也是城镇化建设的发展的关键时期。我们说新城镇化建设是保持新时期经济发展的动力，也是促进社会全面进步的要求。新城镇化建设是解决农村农业农民问题的一个方法，是城乡一体化的途径，然而在进行城镇化建设的过程中所要面对的就是土地的问题，这里的土地问题很大程度上都与农村有关。本文从城镇化背景中出现的土地问题角度来阐述农村土地改革的必要性。结合驿城区有关地方城镇化建设中出现的情况，分析土地改革的内容和策略，最后提出新时期土地改革的意义与必要性。
关键词：新城镇化；农村问题；土地问题；土地改革
一、改革的背景
1.城镇化建设的背景
伴随着工业化进程发展，我国的城镇化建设也也从低起点得到了快速提升。根据公布的数据表明：从1978年到2013年，我国城镇常住人口从原来的1.7亿人增加到了7.3亿人，全国城镇化率也从17.9%提升到了53.7%；城市数从原来的193个增加到658个，镇的数量到现在已有20113个。随着城镇化的快速发展过程，大量农村劳动力从原来的农田耕作转移到城市就业，提高了城乡生产要素配置，从而推动了国家经济持续快速发展，促进了社会结构深刻变革，也使城乡居民生活水平得到全面提升。
然而在进程中产生了“土地城镇化”快于“人口城镇化”，建设用地利用效果低的现象。有些地方对新型城镇化的内涵认识不到位，片面认为推进城镇化就是修路、盖楼，搞城市新区、开发区。1996至2012年，我国建设用地每年平均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2010到2012年，全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。从2000到2011年，城镇建成区面积增长76.4%，而城镇人口的增长速度只为50.5%。由于一些地方關注短期效应，习惯依赖通过出让土地换取资金进行城镇建设，浪费了大量耕地资源。
2.农村改革的背景
“三农”问题一直都受到国家的高度关注，也被党视为工作的重点之一。党的十六大以来，我国推进“三农”方面中的实践、理论、制度的创新，确立了“统筹城乡”等方针政策。从2004年开始，关于“三农”问题，中央都是以“一号文件”的形式作出规定。从而制定了工业反哺农业、城市支持农村、免征农业税、加强农村基础设施的政策。构建了农业的生产经营和支持保护、农村社会保障、城乡协调发展的制度框架。不但农业生产得到很大发展、而且农村面貌也得到很大改善。全面深化农村改革，促进农业发展增加农民收入，统筹城乡发展，“三农”问题每年都是我国的头等大事。但是不可否认，伴随工业化的发展、城镇化的推进，我国农业农村发展也在进入新的阶段，与此同时“三农”问题也出现了一些新的情况：农业综合生产成本上升、农业资源要素流失加快、农村发展相对滞后、城乡差距进一步扩大。党的十八大指出了全面深化农村改革的路径，提出把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。而要实现城乡发展一体化的目标就要完成数个关于农村相关的制度改革。
二、驿城区部分地区城镇化建设中出现的情况
驿城区隶属于河南省驻马店市，是驻马店市委、市政府所在地，是全市的政治、经济、文化中心，驿城区辖11个街道、5个镇、4个乡，1186平方公里，2014年年末全区总人口81.04万人。作为市政府所在地，近年来驿城区的城镇化在不断逐渐加快。2013年驿城区中心城区重点建设项目征地拆迁安置以及其他项目工程共成征地面7008.69亩，拆迁各类房屋42.62万平方米。按照“一区两基地三中心”的发展方式，着力加快新型城镇化进程，2014年末全区城镇化率达64.61%，较2013年提高1.92个百分点。驿城区2015年已经批准征收土地4169亩。
在新城镇化建设的背景下，全区城镇建设步伐加快，城镇化率远远高于全市的整体水平，但在近年来的建设发展过程中，部分地区也暴露出了与农村土地有关的问题，而这些农村土地问题也对城镇化建设产生重大影响。分析总结可以把问题概括为以下方面。
1.农民有效参与地位弱化
在我国现行法律中规定，农村土地所有权归集体所有，农民只能对农村土地享有承包经营权，没有交易权。所以实际情况中，当发生征地、拆迁的时候，参与其中的不仅仅是农民，而且还会有村集体。从而造成有些时候由于村集体的参与使农民在参与土地征收的地位弱化。当村集体作为权利人参与谈判的时候，村集体的权利往往由村委书记和主任等几个人代为行使权利。在调查时了解到，有一地方的村委负责人曾和他人达成协议将土地出租给对方，而村民对此却一无所知。同时还了解到，有一自然村的部分土地要被征收，而去开会谈协议的只有村长和几个村组的负责人，在此之前并没有同村民开会征询意见。当补偿出来之后，与行政区域的其他地方相比补偿不一致，导致村民对征地的不满。从而说明遇到征地时，很容易造成农民的自身意见得不到充分发表；当补偿的时候，又不能具体完全落实到农民身上，导致农民的权利和收益受到伤害与侵害。在我国征地行为一般都属于行政行为，当农民的利益发生损失时，就很难在通过其他渠道进行二次补偿，从而导致村民的不满，为以后村里的和谐团结造成不利的影响。
2.征收程序、监督措施不完善
农村土地的买卖须有地方政府的参与才能发生流转，为了国家和社会公共利益，可以征收农民土地。在一定程度上来讲政府在征地过程中具有国家强制性，一旦在征收过程中发生矛盾，农民相对于政府而言就具有弱势地位，发生权益纠纷后很难维护自己的权益。调查时了解到一些案例：①由于几家农户不满征收补偿协议，与乡政府有关工作人员在征收过程中发生争执，之后几个农民到上级有关部门反映情况，可是没过多久被当地公安机关以非法上访的理由予以拘留。②在吴楼村，两个老人不满房屋拆迁补偿，在村里大多数人家都搬迁后依然没住在村子里。就在有一天两个老人出去时，不明人员把其家里的东西搬到屋外，对房屋进行了强拆。而后两位老人只感无耐而不了了之。与此同时，征收前政府大多也缺乏与农民之间的交流，更没有中立的评价机构和举行必要的听证措施，在补偿过程中方法和标准单一，不能够随着被征用的土地价值的升值而提高对农民的补偿标准，在一定程度上间接地导致了救济方式与监督机制的不完善。 1.补偿标准的不统一
在2015年度第二批城市建设用地征收土地方案的公告中，刘阁街道办事处西高庄村0.6578公顷土地被征收，征收土地补偿和安置补助费的标准为每亩5万元；而东风街道办事处韩庄西组的4.3131公顷集体耕地、其他0.0899公顷农用地的补偿和安置补助费的标准为每亩每亩4.5万元。在关于驻马店市2014年度第一批城挂钩试点征地补偿安置方案的公告中，刘阁街道办事处高明楼组集体耕地、周店组集体耕地被征收，但其土地补偿和安置补助费标准分别为每亩4.3万元、4万元。通过对比上述征收土地的案例，发现不仅驿城区的两个街道办的补偿标准不统一，就连相同街道办的补偿标准也会出现不同的标准。地征用后，因为土地征用补偿款的发放而产生的矛盾日益增多，相关的法律对这一问题须进一步完善明确。虽然《中华人民共和国土地法》等法律法规中，规定了对土地被征用后的补偿项目、数额和归属等问题，但具体操作不强。
2.土地的违规利用
根据《中华人民共和国土地法》等有关法律法规的规定，农村村集体所有的土地承包给农户以后，一般可以保持30年不变。在这期间，农户对所承包土地享有占有使用、收益、转租等相应的权力。伴随着城镇化的推进，农村大量的土地被征收。农民为了能够从中获取到更多的补偿，就私自对土地违规滥用。其中有对农用耕地的滥用也有对宅基地的滥用。例如，有几个自然村属于驿城区的城郊村，从2010起，随着驿城区城镇化建设的发展，这些自然村中就不断出现农户将自己农用耕地改为宅基地的情况。据调查统计至今还有近十户住房属于这种情况。调查发现更多的是在农用耕地上私建简易房和乱种植树木。其中X自然村在2014年10月份前就有大概60亩土地被改建简易房。因为简易房的补偿问题在征收过程中还造成了矛盾出现。而种植树木的情况更为严重，X自然村从2010年起几乎全村近400亩农耕地被大量种植树苗，不再耕种农作物。随着X村土地被逐渐征收，附近几个自然村都效仿其做法。调查统计其他几个村现在种植树木的耕地有近600亩。从而造成大量农耕地被滥用。
土地法规定，农村村民每户只能有一处宅基地，宅基地的大小有地方有关部门规定，宅基地不能卖集体外人等。但在现实生活中规定还是不能在农村得到有效实施，更得不到有效的监管。随着城镇化的推进，关于宅基地拆迁补偿的情况时有发生。为了获得更多补偿，农村宅基地的使用情况更为复杂多样了。例如再调查中发现，有人利用相同名字在拆迁时占用他人荒废的宅基地；有人利用出卖房屋的名义将宅基地卖予外人开发建楼房，从而在拆迁中得到高额利益；还有村民在五保户去世后，占取其宅基地据为己有。再者还有村民为了能在拆迁中获取赔偿，随意侵占其房屋附近的集体土地。这些现象都是在随着城镇化建设过程中产生的。
四、土地制度改革的必要性
从以上案例情况可以分析出，问题主要是出现在农村土地产权制度、农村土地征用制度、和农村土地管理制度上。而正是这些在一定程度上影响着城镇化的进程。我国经济发展正处在转型期，再加上城镇化建设的推进，所以农村改革发展将面临更加复杂的环境，农村土地制度的改革也将面临着必要性。全面深化农村改革，首要是农村土地制度改革。2014年中央一号文件也指出：完善农村土地承包政策，坚持和完善最严格的耕地保护制度；完善农村宅基地管理制度；加快推进征地制度改革。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。从而提出了改革的内容和方向。
完善土地承包，使农民享受原有的权益基础上赋予经营权抵押、担保权能。增加農民权益的同时，提高土地的配置率，使土地得到充分使用和利用。保护耕地，严格管理耕地的用途、数量和质量。有效处理滥用耕地的行为。对于宅基地的管理，首先加强管理制度的建设，要严格的对农村宅基实行管理，对于一户多宅、面积多出的坚决不予确认登记，并予以取缔。再者加强集体对闲宅的收回。要不断强化和完善宅基使用的法律化统一登记制度。同时基层要严于监督。关于征地方面，现行制度在程序操作等方面还有漏洞，补偿制度不完善和统一。在缩小征地范围，进一步规范征地程序时，着力于建立完善多元保障机制。土地作为农民的重要收入途径，改革文件中指出：改革土地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。城镇化是解决三农的重要途径，而能不能解决好农村土地问题又将影响着我国城镇化建设和其他重要改革进程。在深化新型城镇化建设的背景下，农村土地制度改革有着紧要的必要性。
参考文献：
[1]王庆生.新型城镇化背景下土地利用问题探析[J].中国城市研究，2014，第（8）期.
[2]郭晓明.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011，第（4）期.
[3]童谨.新城镇化背景下的农村土地制度改革[J].宏观经济管理，2013年，第（3）期.
[4]国家新型城镇化规划（2014-2020年）.
[5]2014年第2期驻马店市人民政府公告.
[6]2014年驻马店驿城区人民政府工作报告.
作者简介：
关林（1991.02.25～），男，河南驻马店人，西南民族大学法学院2014级硕士研究生，法律硕士（非法学）。
基金项目：本项目得到西南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金支持，项目编号为：2015ZYXS41。
关键词：新城镇化；农村问题；土地问题；土地改革
一、改革的背景
1.城镇化建设的背景
伴随着工业化进程发展，我国的城镇化建设也也从低起点得到了快速提升。根据公布的数据表明：从1978年到2013年，我国城镇常住人口从原来的1.7亿人增加到了7.3亿人，全国城镇化率也从17.9%提升到了53.7%；城市数从原来的193个增加到658个，镇的数量到现在已有20113个。随着城镇化的快速发展过程，大量农村劳动力从原来的农田耕作转移到城市就业，提高了城乡生产要素配置，从而推动了国家经济持续快速发展，促进了社会结构深刻变革，也使城乡居民生活水平得到全面提升。
然而在进程中产生了“土地城镇化”快于“人口城镇化”，建设用地利用效果低的现象。有些地方对新型城镇化的内涵认识不到位，片面认为推进城镇化就是修路、盖楼，搞城市新区、开发区。1996至2012年，我国建设用地每年平均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2010到2012年，全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。从2000到2011年，城镇建成区面积增长76.4%，而城镇人口的增长速度只为50.5%。由于一些地方關注短期效应，习惯依赖通过出让土地换取资金进行城镇建设，浪费了大量耕地资源。
2.农村改革的背景
“三农”问题一直都受到国家的高度关注，也被党视为工作的重点之一。党的十六大以来，我国推进“三农”方面中的实践、理论、制度的创新，确立了“统筹城乡”等方针政策。从2004年开始，关于“三农”问题，中央都是以“一号文件”的形式作出规定。从而制定了工业反哺农业、城市支持农村、免征农业税、加强农村基础设施的政策。构建了农业的生产经营和支持保护、农村社会保障、城乡协调发展的制度框架。不但农业生产得到很大发展、而且农村面貌也得到很大改善。全面深化农村改革，促进农业发展增加农民收入，统筹城乡发展，“三农”问题每年都是我国的头等大事。但是不可否认，伴随工业化的发展、城镇化的推进，我国农业农村发展也在进入新的阶段，与此同时“三农”问题也出现了一些新的情况：农业综合生产成本上升、农业资源要素流失加快、农村发展相对滞后、城乡差距进一步扩大。党的十八大指出了全面深化农村改革的路径，提出把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。而要实现城乡发展一体化的目标就要完成数个关于农村相关的制度改革。
二、驿城区部分地区城镇化建设中出现的情况
驿城区隶属于河南省驻马店市，是驻马店市委、市政府所在地，是全市的政治、经济、文化中心，驿城区辖11个街道、5个镇、4个乡，1186平方公里，2014年年末全区总人口81.04万人。作为市政府所在地，近年来驿城区的城镇化在不断逐渐加快。2013年驿城区中心城区重点建设项目征地拆迁安置以及其他项目工程共成征地面7008.69亩，拆迁各类房屋42.62万平方米。按照“一区两基地三中心”的发展方式，着力加快新型城镇化进程，2014年末全区城镇化率达64.61%，较2013年提高1.92个百分点。驿城区2015年已经批准征收土地4169亩。
在新城镇化建设的背景下，全区城镇建设步伐加快，城镇化率远远高于全市的整体水平，但在近年来的建设发展过程中，部分地区也暴露出了与农村土地有关的问题，而这些农村土地问题也对城镇化建设产生重大影响。分析总结可以把问题概括为以下方面。
1.农民有效参与地位弱化
在我国现行法律中规定，农村土地所有权归集体所有，农民只能对农村土地享有承包经营权，没有交易权。所以实际情况中，当发生征地、拆迁的时候，参与其中的不仅仅是农民，而且还会有村集体。从而造成有些时候由于村集体的参与使农民在参与土地征收的地位弱化。当村集体作为权利人参与谈判的时候，村集体的权利往往由村委书记和主任等几个人代为行使权利。在调查时了解到，有一地方的村委负责人曾和他人达成协议将土地出租给对方，而村民对此却一无所知。同时还了解到，有一自然村的部分土地要被征收，而去开会谈协议的只有村长和几个村组的负责人，在此之前并没有同村民开会征询意见。当补偿出来之后，与行政区域的其他地方相比补偿不一致，导致村民对征地的不满。从而说明遇到征地时，很容易造成农民的自身意见得不到充分发表；当补偿的时候，又不能具体完全落实到农民身上，导致农民的权利和收益受到伤害与侵害。在我国征地行为一般都属于行政行为，当农民的利益发生损失时，就很难在通过其他渠道进行二次补偿，从而导致村民的不满，为以后村里的和谐团结造成不利的影响。
2.征收程序、监督措施不完善
农村土地的买卖须有地方政府的参与才能发生流转，为了国家和社会公共利益，可以征收农民土地。在一定程度上来讲政府在征地过程中具有国家强制性，一旦在征收过程中发生矛盾，农民相对于政府而言就具有弱势地位，发生权益纠纷后很难维护自己的权益。调查时了解到一些案例：①由于几家农户不满征收补偿协议，与乡政府有关工作人员在征收过程中发生争执，之后几个农民到上级有关部门反映情况，可是没过多久被当地公安机关以非法上访的理由予以拘留。②在吴楼村，两个老人不满房屋拆迁补偿，在村里大多数人家都搬迁后依然没住在村子里。就在有一天两个老人出去时，不明人员把其家里的东西搬到屋外，对房屋进行了强拆。而后两位老人只感无耐而不了了之。与此同时，征收前政府大多也缺乏与农民之间的交流，更没有中立的评价机构和举行必要的听证措施，在补偿过程中方法和标准单一，不能够随着被征用的土地价值的升值而提高对农民的补偿标准，在一定程度上间接地导致了救济方式与监督机制的不完善。 1.补偿标准的不统一
在2015年度第二批城市建设用地征收土地方案的公告中，刘阁街道办事处西高庄村0.6578公顷土地被征收，征收土地补偿和安置补助费的标准为每亩5万元；而东风街道办事处韩庄西组的4.3131公顷集体耕地、其他0.0899公顷农用地的补偿和安置补助费的标准为每亩每亩4.5万元。在关于驻马店市2014年度第一批城挂钩试点征地补偿安置方案的公告中，刘阁街道办事处高明楼组集体耕地、周店组集体耕地被征收，但其土地补偿和安置补助费标准分别为每亩4.3万元、4万元。通过对比上述征收土地的案例，发现不仅驿城区的两个街道办的补偿标准不统一，就连相同街道办的补偿标准也会出现不同的标准。地征用后，因为土地征用补偿款的发放而产生的矛盾日益增多，相关的法律对这一问题须进一步完善明确。虽然《中华人民共和国土地法》等法律法规中，规定了对土地被征用后的补偿项目、数额和归属等问题，但具体操作不强。
2.土地的违规利用
根据《中华人民共和国土地法》等有关法律法规的规定，农村村集体所有的土地承包给农户以后，一般可以保持30年不变。在这期间，农户对所承包土地享有占有使用、收益、转租等相应的权力。伴随着城镇化的推进，农村大量的土地被征收。农民为了能够从中获取到更多的补偿，就私自对土地违规滥用。其中有对农用耕地的滥用也有对宅基地的滥用。例如，有几个自然村属于驿城区的城郊村，从2010起，随着驿城区城镇化建设的发展，这些自然村中就不断出现农户将自己农用耕地改为宅基地的情况。据调查统计至今还有近十户住房属于这种情况。调查发现更多的是在农用耕地上私建简易房和乱种植树木。其中X自然村在2014年10月份前就有大概60亩土地被改建简易房。因为简易房的补偿问题在征收过程中还造成了矛盾出现。而种植树木的情况更为严重，X自然村从2010年起几乎全村近400亩农耕地被大量种植树苗，不再耕种农作物。随着X村土地被逐渐征收，附近几个自然村都效仿其做法。调查统计其他几个村现在种植树木的耕地有近600亩。从而造成大量农耕地被滥用。
土地法规定，农村村民每户只能有一处宅基地，宅基地的大小有地方有关部门规定，宅基地不能卖集体外人等。但在现实生活中规定还是不能在农村得到有效实施，更得不到有效的监管。随着城镇化的推进，关于宅基地拆迁补偿的情况时有发生。为了获得更多补偿，农村宅基地的使用情况更为复杂多样了。例如再调查中发现，有人利用相同名字在拆迁时占用他人荒废的宅基地；有人利用出卖房屋的名义将宅基地卖予外人开发建楼房，从而在拆迁中得到高额利益；还有村民在五保户去世后，占取其宅基地据为己有。再者还有村民为了能在拆迁中获取赔偿，随意侵占其房屋附近的集体土地。这些现象都是在随着城镇化建设过程中产生的。
四、土地制度改革的必要性
从以上案例情况可以分析出，问题主要是出现在农村土地产权制度、农村土地征用制度、和农村土地管理制度上。而正是这些在一定程度上影响着城镇化的进程。我国经济发展正处在转型期，再加上城镇化建设的推进，所以农村改革发展将面临更加复杂的环境，农村土地制度的改革也将面临着必要性。全面深化农村改革，首要是农村土地制度改革。2014年中央一号文件也指出：完善农村土地承包政策，坚持和完善最严格的耕地保护制度；完善农村宅基地管理制度；加快推进征地制度改革。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。从而提出了改革的内容和方向。
完善土地承包，使农民享受原有的权益基础上赋予经营权抵押、担保权能。增加農民权益的同时，提高土地的配置率，使土地得到充分使用和利用。保护耕地，严格管理耕地的用途、数量和质量。有效处理滥用耕地的行为。对于宅基地的管理，首先加强管理制度的建设，要严格的对农村宅基实行管理，对于一户多宅、面积多出的坚决不予确认登记，并予以取缔。再者加强集体对闲宅的收回。要不断强化和完善宅基使用的法律化统一登记制度。同时基层要严于监督。关于征地方面，现行制度在程序操作等方面还有漏洞，补偿制度不完善和统一。在缩小征地范围，进一步规范征地程序时，着力于建立完善多元保障机制。土地作为农民的重要收入途径，改革文件中指出：改革土地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。城镇化是解决三农的重要途径，而能不能解决好农村土地问题又将影响着我国城镇化建设和其他重要改革进程。在深化新型城镇化建设的背景下，农村土地制度改革有着紧要的必要性。
参考文献：
[1]王庆生.新型城镇化背景下土地利用问题探析[J].中国城市研究，2014，第（8）期.
[2]郭晓明.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011，第（4）期.
[3]童谨.新城镇化背景下的农村土地制度改革[J].宏观经济管理，2013年，第（3）期.
[4]国家新型城镇化规划（2014-2020年）.
[5]2014年第2期驻马店市人民政府公告.
[6]2014年驻马店驿城区人民政府工作报告.
作者简介：
关林（1991.02.25～），男，河南驻马店人，西南民族大学法学院2014级硕士研究生，法律硕士（非法学）。
基金项目：本项目得到西南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金支持，项目编号为：2015ZYXS41。