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四、工业化超前与城市化滞后的后果
结构转型过程中工业化超前与城市化滞后的经济和社会积症。中国自20世纪50年代末和60年代初,由于大干快上,超英赶美,50年代后期进入城市人口太多,加上对农业的计划统购和价格剪刀差政策,导致农村生产的粮食不够对城市中过多人口的供应,于是从那时起,采取了严厉的农村和城市隔离的户籍制度。而改革开放以后,对于农民进城和推进城市化,也是半推半阻。结果与人均GDP3 200美元左右的发展水平国家和地区相比,我们的城市水平滞后了15～20个百分点。从流程,或者经络上讲,就是在这个发展水平上,应当从农村向城市流动迁移的2亿人口,没有迁移到城市里,而还淤积在农村中;并且,目前从农村转移到城市中的大约1亿多人口,由于居住成本太高,属于临时居住,属于居住不确定性人口,没有从根本上居留下来。
在人均GDP3 200美元左右的发展水平上,从农村向城市迁移人口的流程不畅,从因果分析看,导致了这样一些症结:(1)从经济学的分析看,人口向城市的集中,是服务业发展的一个必要条件,城市化滞后必然使服务业滞后,而服务业比率低使劳动力就业的领域狭小,国民经济总体上发生就业困难。(2)工业化超前,经济结构中,工业偏重,服务业比率低,每万元GDP的资源消耗量较大,并且污染和炭排放量也居高不下,而且在农村人口增长和分散居住的情况下,人类生活和发展,对土地浪费利用,对生态环境的破坏压力,许多方面的问题比人口集中到城市严重得多,还有由于工厂和居民点规模太小不经济和较为分散使治理污染的成本太高,且很难治理。(3)从数据比较看,城市化水平高的地区城乡差距小,城市化水平低的地区城乡差距大,说明当农业生产总值在GDP中比率下降,而农业中劳动力向外转移慢时,较多的劳动力在规模较小的土地上生产,而且分配比重日益减少的GDP,实际是城乡收入差距拉大的一个深层次的最重要的原因。这种深层次的原因导致的城乡贫富差距,其实与传统思维中的“公与私”、“计划与市场”等,根本就没有什么直接的因果关系。(4)在从农村社会向城市社会的转变过程中,农村人口只有转移进入城市,才能提高他们的收入,才能改变他们的消费方式,才能使消费服务业的发展有市场容量,因此,城市化是发展中国家创造和持续扩大消费需求的重要机制和过程;而狭义的工业化,则形成创造产品的工业体系,是创造供给的重要机制和过程。只有城市化与工业化同步进行,才能使一个国家的总供给与总需求相平衡。如果城市化滞后,工业化超前,不依赖于出口加以平衡,其必然的结果,就是生产过剩。实际上,2009年我们国民经济国内消费不足、出口受阻、生产过剩的病症,深层次看,就是结构转型过程中,城市化滞后和工业化超前流程不畅的一次大暴发。
五、土地和住宅体制潜在的巨大风险
目前土地和居住体制对人口流动和城市化景观的不利影响,及其潜在的巨大社会风险。经济发展中城市化的过程,总是与人们的土地、居住、流动密切相关。人们从农村向城市流动和迁移,是不是从居住上离开故土,原来的土地和院落怎么办?到城市后是暂时租住,还是长久居留?在整个城市过程中,土地资源如何调整和在城市与乡村之间进行再分配?等等。本书第7章用了近6万字的篇幅讨论城市化过程中的土地和住房问题。
阻碍农民进城的最大障碍,是在城市固定居住的支付能力和成本高低。实际上,从经济学角度分析,人口的城市化过程,有一批次人口从农村退出和向城市进入的过程,其退出和进入,必然地涉及财产、置换、交易等制度和行为,并且,退出的成本收益和进入居住的能力与成本,是人口最终能不能完全城市化的关键因素。大部分学者以为户籍制度和就业体制是农民进城的障碍。我觉得值得探讨。实际上,自从就业取消劳务证和对农民工就业的繁多收费,加上企业招工是一种市场行为,已经不存在体制上的进入障碍;而临时居住证制度的实行,许多农民工可以在城市长久合法居住,居留也不存在法律上严厉的障碍。影响农民永久迁移进城的,实际是退出农村的损失较大,以及进入城市长久居住的支付能力低和成本高。
中国的土地制度问题较多,综合起来看,主要是:(1)农民承包土地与集体所有土地之间产权和利益不清;(2)政府征用城郊和农村集体土地为国有土地,没有按照不同所有制之间等价交换的原则,因此,给集体和农民的补偿太低;(3)农村土地曾经承包期的时间较短,以及不确定性,加上城市出让期限的较短,不利于土地产权的稳定性,并且,住宅等其土地使用期到期后,其是否再需出让并交一次出让金,成为土地所有者与土地使用者之间的一道难题;(4)由于农民无权自行处置级差地租较高的承包土地,包括宅基地,而大片农田和山区边远地区的宅地,退出复垦,国家也无补偿,无法变现换取城市住宅,他向城市流动的退出损失太大,实际上形成了城市化中农村人口的退出障碍;(5)农村建设用地、宅基地、耕地,都不能进行抵押贷款,也不能入股,交易也受到限制,因此,土地不能作为资产来为农民获得利益,使中国农民与韩国和中国台湾地区农民相比,少了一个重要的能增加收入和能致富的渠道;(6)土地资源分配和管理方面,由于从县到中央,国家太大,层级太多,土地按照市场机制进行资源配置,与土地的集中中央管理和分配之间,存在着较多的矛盾;而城乡规划由住房与城乡建设部系统进行,土地利用规划又由国土资源部系统来管理,实际上就是一种相互矛盾的管理体制。结果,管理成本高,管理难度大,管理的效果也不理想。
我们看到,农民没有得到城市化和工业化在土地重新分配中带来的利益。在不合理的集体土地被国有征用的体制下,农村和城郊的土地财富转化为了城市化和工业化中的电站、供城市淡水的水库、高速公路、城市住宅、办公楼和培训中心、商业金融大厦、工厂等等巨额的实体财富,政府和开发商也在土地的征用和开发中赚得了暴利,村民世世代代守着其赖以生存的土地,在被征用后,却形成了数千万之规模的失地、失业和失保农民;绝大部分当事农民没有因征地而致富,却因建设征地而致贫。有人戏言,但切中要害:“这样的土地产权和征用制度,将中国许多城市建成了欧洲,而使农村凋敝落魄成了非洲。”
将农民受损的话题先放在一边,我们来看居住成本的日益快速升高,对中国城市化的严重影响和其给未来社会稳定积累的巨大风险。2008年,国城镇居民平均房价收入比为7.4,2009年上升到8.3,而全国进城农民夫妻二人房价收入比,2007年平均为16.52,农民三口人房价收入比为25.53,2009年估计分别上升到了22.08和29.44。从国外许多国家看,居民房价收入比一般在3～6,超过7就被认为较高了,而且他们居民收入之间的差距较小。我们从城市居民7等分收入看,实际上60%的居民已经无力购买住房,加上进城有购买住房意愿但实际无支付能力的农民,85%以上需要住房的居民没有购买能力。这实际上会形成和积累非常严重的社会问题。
在城市中形成15以下%靠出租房屋不劳食利和85%以上辛勤劳动而将收入的一部分交租的两个阶层,而且由于人口多、土地少,房租水平会持续上升,普通工薪阶层收入中越来越多的部分要用来交租给食利阶层。这种格局,必定会造成城市化过程中巨大的贫富差别。中国特色的社会主义,按照邓小平同志的设想,在市场经济体制下,很重要的一条就是追求共同富裕,避免两极分化。如果我们在城市住宅建设、供给和分配方面处理不当,固定15%以下的人将住宅购买后租给85%以上的人住的格局,这本身就说明,我们向中国特色社会主义的努力是不成功的。
由于体制的原因,农民难以割舍农村的宅基地和承包地,而进入城市的成本门槛又很高,于是形成这样的中国特色的城市化:进城务工农民工棚式居住、城郊农民家中简陋式居住、集体宿舍特别拥挤式居住,是中国进城农民的居住方式;人口在城乡之间钟摆式剧烈流动;夫妻分离、上下代分离,家庭不能团圆;青壮年到城市贡献,老年回农村,农村老龄化速度要远比城市快。而且,还有上面所述,城市中形成有房食利和租赁交租的两个阶层,形成两极分化。是家庭团圆的社会稳定,还是妻离子散、单身在外的社会稳定?是人口在一地稳定居住的社会稳定,还是人口在城乡之间、区域之间剧烈流动的社会稳定?是老年人口均匀地分布在城乡,与下一代离得较近的社会稳定,还是老人和下一代人天各一方的社会稳定?是城市中大家都有房的社会稳定,还是一少部分人有房资产出租不劳食利,而大部分人(下转8页)(上接6页)工作交租,形成社会巨大心理反差和失衡的社会稳定?这是需要我们深思。我们就是不考虑意识形态方面姓“社”姓“资”的形式问题,从务实的角度看,财富差距这样大,大部分人交租给少部分人,会形成巨大的心理反差,是引发未来社会动荡和失稳的巨大隐患。
中国人多地少,想搞美国和拉美那样的大规模经营的现代农业,几乎没有可能。但是,农业增加值在整个国家GDP中比率下降是一个世界性的趋势,你要是不将土地上过多的农民转移出来,土地适当集中经营,提高土地的劳动生产率,农民收入增长比城市居民收入增长就慢,城乡居民收入差距就会永远也解决不了,而且会越拉越大。反而,因种地不赚钱,土地的投入会减少,技术进步因规模太小而不合算,耕地撂荒率会上升,导致粮食生产和供应的不安全。
从上面的这些问题和风险看,其产生原因在于我们土地管理战略、体制和政策的不顺。(1)城市化不仅是人口从农村向城市流动迁移的过程,相适应的也是一个重新调整和分配土地资源的过程。按照城市化人口对重新居住地的需要,土地既要考虑粮食的安全,也要较为充足地分配城市住宅建设的需要。如果重点考虑粮食生产对土地保有的需要,而对于城市住宅建设土地供应不足,住宅价格势必上涨。(2)从体制上看,虽然可能是无意识的,我们其实形成了持续推高房价的制度和机制,现行的土地供给政府一家高度寡头垄断和房地产需求商充分竞争的市场,加上招拍挂供应方式;地方政府一年内将几十年土地收入收支的卖地财政,包括地方政府在房地产方面繁杂的税费;还有对房产不开征房产税,无法抑制房屋投资和投机需求。总体上看,为了我们共同富裕的社会主义原则,更是为了我们未来社会的安宁,我们的土地和房屋制度,已经到非改革不可的地步了。
需要特别指出的是,收入和财产分布的不均,是共同富裕的障碍。在多种所有制经济制度下,每个家庭财富的积累能力不同,在改革三十年中由于制度和法律的不完善,也有过去讨论“原罪”性质和“灰色”性质的资产积累,我们不可能再用暴力革命的方式,再来一次“打土豪、分田地”,也不能被动地等社会动荡,以极端的破坏性的方式来解决问题。怎样在市场经济和多种所有制条件下实现社会主义?我认为,应当用房产税等这样的财产税来温和地进行调节财产的分布结构,以和平和社会和谐的方式来实现社会主义共同富裕。(未完待续)
(作者单位:中共中央党校)
结构转型过程中工业化超前与城市化滞后的经济和社会积症。中国自20世纪50年代末和60年代初,由于大干快上,超英赶美,50年代后期进入城市人口太多,加上对农业的计划统购和价格剪刀差政策,导致农村生产的粮食不够对城市中过多人口的供应,于是从那时起,采取了严厉的农村和城市隔离的户籍制度。而改革开放以后,对于农民进城和推进城市化,也是半推半阻。结果与人均GDP3 200美元左右的发展水平国家和地区相比,我们的城市水平滞后了15～20个百分点。从流程,或者经络上讲,就是在这个发展水平上,应当从农村向城市流动迁移的2亿人口,没有迁移到城市里,而还淤积在农村中;并且,目前从农村转移到城市中的大约1亿多人口,由于居住成本太高,属于临时居住,属于居住不确定性人口,没有从根本上居留下来。
在人均GDP3 200美元左右的发展水平上,从农村向城市迁移人口的流程不畅,从因果分析看,导致了这样一些症结:(1)从经济学的分析看,人口向城市的集中,是服务业发展的一个必要条件,城市化滞后必然使服务业滞后,而服务业比率低使劳动力就业的领域狭小,国民经济总体上发生就业困难。(2)工业化超前,经济结构中,工业偏重,服务业比率低,每万元GDP的资源消耗量较大,并且污染和炭排放量也居高不下,而且在农村人口增长和分散居住的情况下,人类生活和发展,对土地浪费利用,对生态环境的破坏压力,许多方面的问题比人口集中到城市严重得多,还有由于工厂和居民点规模太小不经济和较为分散使治理污染的成本太高,且很难治理。(3)从数据比较看,城市化水平高的地区城乡差距小,城市化水平低的地区城乡差距大,说明当农业生产总值在GDP中比率下降,而农业中劳动力向外转移慢时,较多的劳动力在规模较小的土地上生产,而且分配比重日益减少的GDP,实际是城乡收入差距拉大的一个深层次的最重要的原因。这种深层次的原因导致的城乡贫富差距,其实与传统思维中的“公与私”、“计划与市场”等,根本就没有什么直接的因果关系。(4)在从农村社会向城市社会的转变过程中,农村人口只有转移进入城市,才能提高他们的收入,才能改变他们的消费方式,才能使消费服务业的发展有市场容量,因此,城市化是发展中国家创造和持续扩大消费需求的重要机制和过程;而狭义的工业化,则形成创造产品的工业体系,是创造供给的重要机制和过程。只有城市化与工业化同步进行,才能使一个国家的总供给与总需求相平衡。如果城市化滞后,工业化超前,不依赖于出口加以平衡,其必然的结果,就是生产过剩。实际上,2009年我们国民经济国内消费不足、出口受阻、生产过剩的病症,深层次看,就是结构转型过程中,城市化滞后和工业化超前流程不畅的一次大暴发。
五、土地和住宅体制潜在的巨大风险
目前土地和居住体制对人口流动和城市化景观的不利影响,及其潜在的巨大社会风险。经济发展中城市化的过程,总是与人们的土地、居住、流动密切相关。人们从农村向城市流动和迁移,是不是从居住上离开故土,原来的土地和院落怎么办?到城市后是暂时租住,还是长久居留?在整个城市过程中,土地资源如何调整和在城市与乡村之间进行再分配?等等。本书第7章用了近6万字的篇幅讨论城市化过程中的土地和住房问题。
阻碍农民进城的最大障碍,是在城市固定居住的支付能力和成本高低。实际上,从经济学角度分析,人口的城市化过程,有一批次人口从农村退出和向城市进入的过程,其退出和进入,必然地涉及财产、置换、交易等制度和行为,并且,退出的成本收益和进入居住的能力与成本,是人口最终能不能完全城市化的关键因素。大部分学者以为户籍制度和就业体制是农民进城的障碍。我觉得值得探讨。实际上,自从就业取消劳务证和对农民工就业的繁多收费,加上企业招工是一种市场行为,已经不存在体制上的进入障碍;而临时居住证制度的实行,许多农民工可以在城市长久合法居住,居留也不存在法律上严厉的障碍。影响农民永久迁移进城的,实际是退出农村的损失较大,以及进入城市长久居住的支付能力低和成本高。
中国的土地制度问题较多,综合起来看,主要是:(1)农民承包土地与集体所有土地之间产权和利益不清;(2)政府征用城郊和农村集体土地为国有土地,没有按照不同所有制之间等价交换的原则,因此,给集体和农民的补偿太低;(3)农村土地曾经承包期的时间较短,以及不确定性,加上城市出让期限的较短,不利于土地产权的稳定性,并且,住宅等其土地使用期到期后,其是否再需出让并交一次出让金,成为土地所有者与土地使用者之间的一道难题;(4)由于农民无权自行处置级差地租较高的承包土地,包括宅基地,而大片农田和山区边远地区的宅地,退出复垦,国家也无补偿,无法变现换取城市住宅,他向城市流动的退出损失太大,实际上形成了城市化中农村人口的退出障碍;(5)农村建设用地、宅基地、耕地,都不能进行抵押贷款,也不能入股,交易也受到限制,因此,土地不能作为资产来为农民获得利益,使中国农民与韩国和中国台湾地区农民相比,少了一个重要的能增加收入和能致富的渠道;(6)土地资源分配和管理方面,由于从县到中央,国家太大,层级太多,土地按照市场机制进行资源配置,与土地的集中中央管理和分配之间,存在着较多的矛盾;而城乡规划由住房与城乡建设部系统进行,土地利用规划又由国土资源部系统来管理,实际上就是一种相互矛盾的管理体制。结果,管理成本高,管理难度大,管理的效果也不理想。
我们看到,农民没有得到城市化和工业化在土地重新分配中带来的利益。在不合理的集体土地被国有征用的体制下,农村和城郊的土地财富转化为了城市化和工业化中的电站、供城市淡水的水库、高速公路、城市住宅、办公楼和培训中心、商业金融大厦、工厂等等巨额的实体财富,政府和开发商也在土地的征用和开发中赚得了暴利,村民世世代代守着其赖以生存的土地,在被征用后,却形成了数千万之规模的失地、失业和失保农民;绝大部分当事农民没有因征地而致富,却因建设征地而致贫。有人戏言,但切中要害:“这样的土地产权和征用制度,将中国许多城市建成了欧洲,而使农村凋敝落魄成了非洲。”
将农民受损的话题先放在一边,我们来看居住成本的日益快速升高,对中国城市化的严重影响和其给未来社会稳定积累的巨大风险。2008年,国城镇居民平均房价收入比为7.4,2009年上升到8.3,而全国进城农民夫妻二人房价收入比,2007年平均为16.52,农民三口人房价收入比为25.53,2009年估计分别上升到了22.08和29.44。从国外许多国家看,居民房价收入比一般在3～6,超过7就被认为较高了,而且他们居民收入之间的差距较小。我们从城市居民7等分收入看,实际上60%的居民已经无力购买住房,加上进城有购买住房意愿但实际无支付能力的农民,85%以上需要住房的居民没有购买能力。这实际上会形成和积累非常严重的社会问题。
在城市中形成15以下%靠出租房屋不劳食利和85%以上辛勤劳动而将收入的一部分交租的两个阶层,而且由于人口多、土地少,房租水平会持续上升,普通工薪阶层收入中越来越多的部分要用来交租给食利阶层。这种格局,必定会造成城市化过程中巨大的贫富差别。中国特色的社会主义,按照邓小平同志的设想,在市场经济体制下,很重要的一条就是追求共同富裕,避免两极分化。如果我们在城市住宅建设、供给和分配方面处理不当,固定15%以下的人将住宅购买后租给85%以上的人住的格局,这本身就说明,我们向中国特色社会主义的努力是不成功的。
由于体制的原因,农民难以割舍农村的宅基地和承包地,而进入城市的成本门槛又很高,于是形成这样的中国特色的城市化:进城务工农民工棚式居住、城郊农民家中简陋式居住、集体宿舍特别拥挤式居住,是中国进城农民的居住方式;人口在城乡之间钟摆式剧烈流动;夫妻分离、上下代分离,家庭不能团圆;青壮年到城市贡献,老年回农村,农村老龄化速度要远比城市快。而且,还有上面所述,城市中形成有房食利和租赁交租的两个阶层,形成两极分化。是家庭团圆的社会稳定,还是妻离子散、单身在外的社会稳定?是人口在一地稳定居住的社会稳定,还是人口在城乡之间、区域之间剧烈流动的社会稳定?是老年人口均匀地分布在城乡,与下一代离得较近的社会稳定,还是老人和下一代人天各一方的社会稳定?是城市中大家都有房的社会稳定,还是一少部分人有房资产出租不劳食利,而大部分人(下转8页)(上接6页)工作交租,形成社会巨大心理反差和失衡的社会稳定?这是需要我们深思。我们就是不考虑意识形态方面姓“社”姓“资”的形式问题,从务实的角度看,财富差距这样大,大部分人交租给少部分人,会形成巨大的心理反差,是引发未来社会动荡和失稳的巨大隐患。
中国人多地少,想搞美国和拉美那样的大规模经营的现代农业,几乎没有可能。但是,农业增加值在整个国家GDP中比率下降是一个世界性的趋势,你要是不将土地上过多的农民转移出来,土地适当集中经营,提高土地的劳动生产率,农民收入增长比城市居民收入增长就慢,城乡居民收入差距就会永远也解决不了,而且会越拉越大。反而,因种地不赚钱,土地的投入会减少,技术进步因规模太小而不合算,耕地撂荒率会上升,导致粮食生产和供应的不安全。
从上面的这些问题和风险看,其产生原因在于我们土地管理战略、体制和政策的不顺。(1)城市化不仅是人口从农村向城市流动迁移的过程,相适应的也是一个重新调整和分配土地资源的过程。按照城市化人口对重新居住地的需要,土地既要考虑粮食的安全,也要较为充足地分配城市住宅建设的需要。如果重点考虑粮食生产对土地保有的需要,而对于城市住宅建设土地供应不足,住宅价格势必上涨。(2)从体制上看,虽然可能是无意识的,我们其实形成了持续推高房价的制度和机制,现行的土地供给政府一家高度寡头垄断和房地产需求商充分竞争的市场,加上招拍挂供应方式;地方政府一年内将几十年土地收入收支的卖地财政,包括地方政府在房地产方面繁杂的税费;还有对房产不开征房产税,无法抑制房屋投资和投机需求。总体上看,为了我们共同富裕的社会主义原则,更是为了我们未来社会的安宁,我们的土地和房屋制度,已经到非改革不可的地步了。
需要特别指出的是,收入和财产分布的不均,是共同富裕的障碍。在多种所有制经济制度下,每个家庭财富的积累能力不同,在改革三十年中由于制度和法律的不完善,也有过去讨论“原罪”性质和“灰色”性质的资产积累,我们不可能再用暴力革命的方式,再来一次“打土豪、分田地”,也不能被动地等社会动荡,以极端的破坏性的方式来解决问题。怎样在市场经济和多种所有制条件下实现社会主义?我认为,应当用房产税等这样的财产税来温和地进行调节财产的分布结构,以和平和社会和谐的方式来实现社会主义共同富裕。(未完待续)
(作者单位:中共中央党校)