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在黑龙江省龙江县、富裕县、克东县的小城镇规划中，笔者发现目前的城市规划运作机制，特别是在小城镇规划中存在一些机制上的矛盾与认识上的误区，影响小城镇健康有序发展，以下做简要的分析。
一、小城镇发展的政策导向与相关法律控制方式的矛盾
大力发展小城镇与乡镇企业，鼓励农民进镇居住、务工、经商，加快农业产业化步伐与小城镇发展的规模化与现代化，这在党中央、国务院的有关文件中早已明确，党和国家领导人曾多次强调小城镇发展的重要性，小城鎮户籍制度的改革也是引导小城镇规模化发展的重要政策。这些都为有知识、技术的农民离乡进城，改善生活水平，同时减轻农村耕地短缺压力，并以小城镇发展带动农村地区集约化发展提供了有力的政治与政策保障。
二、对城市规划区的理解以及城市规划与规划建设用地、行政辖区的关系问题
《中华入民共和国城市规划法》第一章第三条指出“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”，第四章第二十九条指出：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”。这表明城市规划区不仅是“控制”区，更是“管理”区，城市规划行政主管部门的管理区域应是城市规划区而非城市规划建设用地范围。在目前的基层规划管理中，存在着将“城市规划建议用地”范围作为“规划区”来管理，而将“城市规划区”作为“规划控制与协调区”来对待的状况，这种人为缩小规划执法范围的做法，与城市规划法的规定是相违背的。城市规划区既是管理区又是控制区，就必须做到在区内管理与建设的统一，目前存在的一个普遍现象是对于已纳入城市规划区但未进入建设用地范围的村镇，城市规划管理部门只收费控制不投资建设，这是一种有悖于城市规，长久下去，将会损害城市规划的地位。
三、土地利用规划与小城镇建设规划的一致性问题
目前的土地利用规划至少在三个方面与城镇规划直接发生关系：1、土地供给量与城镇规模的关系；2、土地供给年度计划与城镇扩张速度的关系；3、土地利用的空间形态与城镇发展的合理形态与结构问题。在小城镇中，除了已广泛存在的土地供给总量与小城镇的合理规模要求不相符合、制约小城镇的集约化发展和对农村的吸纳与辐射能力外，土地供给的年度计划与小城镇发展可能达到或应该达到的速度要求也不相符。更为直观的矛盾在于土地利用规划图中表达出来的城镇规划建设用地的形态与结构和小城镇建设规划不相符合，也有悖于小城镇发展的内在规律与要求，为小城镇形成合理的空间结构与形态埋下了隐患。突出表现在土地利用规划中过于迁就现有格局，规划用地基本沿现状用地适当外延，前者造成小城镇建设中四面开花且城镇功能结构得不到优化，后者造成小城镇与过境交通的严重干扰与穿插。因此，尽快协调土地利用规划与城市规划的关系，在土地利用规划中充分研究城镇发展特点与规律、充分尊重城市规划意图，以实现“两规”的合理衔接至关重要。
四、小城镇建设与开发方式
我国小城镇发展初期，考虑到农民居住习惯与“小农意识”的影响，仅提出“统一规划、集中建设”的方针，这样既杜绝了农居散乱布局的问题，做到有序开发，同时也与农民习惯于独门独院、自我投资的习惯相适应。农民联户建成的住宅区与街道扩展速度很快，对于迅速形成集镇新面貌与规模起了很大作用，然而这种开发与建设方式的弊端也逐渐显霹出来。
五、农民固有意识与国家规范的矛盾
由于农业生产有它的固定性，即春天播种、夏天耕作、秋天收获、冬天备春的特点，长期的农业生产给农民养成了一定的惯性。这个惯性主要表现为不求大福大贵，只求吃喝不累。在农闲时你看不到为发展农业生产而拼搏的任何景象。农民建房的习惯也是独门独院，根据想建成什么样就什么样，这就导致住宅千奇百怪，宅基地的面积尽可能的大，每户的基地面积均大于国家规范规定的350平方米，有的甚至达到3000平方米以上。
党中央发出改善农民的生活条件，建设社会主义新农村的指示，各地政府也都在积极响应。但在实际工作中就有科学的规划与农村现实的矛盾，农民固有的意识与国家规范之间的矛盾。2005年龙江县太平村遭受洪水袭击，笔者在灾后重建的规划中所设计的宅基地在具体实施中被700平方米的基宅地取代，原因是350平方米根本不符合当地农民的实际，执行不了。在对碾子山区的中心村规划中，农民看后说规划不错，但实施不了。为什么呢？主要是三个方面的原因：一是土地受限，二是缺少资金，三是与农民生活习惯不符。所以要想让农民过上社会主义新农村的生活，对农民的意识改造我认为十分重要，如果农民不是从心理上去配合我们的农村建设，那么以任何一种新农村，想保持其先进的面貌是不可能的。哈拉新村就是一个实例。98年大洪水过后，哈拉新村作为受灾严重的少数民族村得到了国家的援建，建成后各项基础都很齐全。但几年之后，自来水冻坏了，沼气罐一直废置没用，环境依然脏、乱、差。当然这和管理分不开，同时也是农民的意识还没有得到根本转变。
以上五方面的矛盾与问属，都是在规划运行实践中暴露出来的，并不具有多少理论上的障碍难以跨越，只要澄清认识，端正态度，必能找到合理有效的解决办法，希望能通过共同努力，尽量解决上述问题，为小城镇规划的运行和城镇本身的合理发展创造一个良好的环境。
（作者单位：王利军，齐齐哈尔市城市规划设计研究院；程宇，齐齐哈尔市龙江县规划管理局）
一、小城镇发展的政策导向与相关法律控制方式的矛盾
大力发展小城镇与乡镇企业，鼓励农民进镇居住、务工、经商，加快农业产业化步伐与小城镇发展的规模化与现代化，这在党中央、国务院的有关文件中早已明确，党和国家领导人曾多次强调小城镇发展的重要性，小城鎮户籍制度的改革也是引导小城镇规模化发展的重要政策。这些都为有知识、技术的农民离乡进城，改善生活水平，同时减轻农村耕地短缺压力，并以小城镇发展带动农村地区集约化发展提供了有力的政治与政策保障。
二、对城市规划区的理解以及城市规划与规划建设用地、行政辖区的关系问题
《中华入民共和国城市规划法》第一章第三条指出“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”，第四章第二十九条指出：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”。这表明城市规划区不仅是“控制”区，更是“管理”区，城市规划行政主管部门的管理区域应是城市规划区而非城市规划建设用地范围。在目前的基层规划管理中，存在着将“城市规划建议用地”范围作为“规划区”来管理，而将“城市规划区”作为“规划控制与协调区”来对待的状况，这种人为缩小规划执法范围的做法，与城市规划法的规定是相违背的。城市规划区既是管理区又是控制区，就必须做到在区内管理与建设的统一，目前存在的一个普遍现象是对于已纳入城市规划区但未进入建设用地范围的村镇，城市规划管理部门只收费控制不投资建设，这是一种有悖于城市规，长久下去，将会损害城市规划的地位。
三、土地利用规划与小城镇建设规划的一致性问题
目前的土地利用规划至少在三个方面与城镇规划直接发生关系：1、土地供给量与城镇规模的关系；2、土地供给年度计划与城镇扩张速度的关系；3、土地利用的空间形态与城镇发展的合理形态与结构问题。在小城镇中，除了已广泛存在的土地供给总量与小城镇的合理规模要求不相符合、制约小城镇的集约化发展和对农村的吸纳与辐射能力外，土地供给的年度计划与小城镇发展可能达到或应该达到的速度要求也不相符。更为直观的矛盾在于土地利用规划图中表达出来的城镇规划建设用地的形态与结构和小城镇建设规划不相符合，也有悖于小城镇发展的内在规律与要求，为小城镇形成合理的空间结构与形态埋下了隐患。突出表现在土地利用规划中过于迁就现有格局，规划用地基本沿现状用地适当外延，前者造成小城镇建设中四面开花且城镇功能结构得不到优化，后者造成小城镇与过境交通的严重干扰与穿插。因此，尽快协调土地利用规划与城市规划的关系，在土地利用规划中充分研究城镇发展特点与规律、充分尊重城市规划意图，以实现“两规”的合理衔接至关重要。
四、小城镇建设与开发方式
我国小城镇发展初期，考虑到农民居住习惯与“小农意识”的影响，仅提出“统一规划、集中建设”的方针，这样既杜绝了农居散乱布局的问题，做到有序开发，同时也与农民习惯于独门独院、自我投资的习惯相适应。农民联户建成的住宅区与街道扩展速度很快，对于迅速形成集镇新面貌与规模起了很大作用，然而这种开发与建设方式的弊端也逐渐显霹出来。
五、农民固有意识与国家规范的矛盾
由于农业生产有它的固定性，即春天播种、夏天耕作、秋天收获、冬天备春的特点，长期的农业生产给农民养成了一定的惯性。这个惯性主要表现为不求大福大贵，只求吃喝不累。在农闲时你看不到为发展农业生产而拼搏的任何景象。农民建房的习惯也是独门独院，根据想建成什么样就什么样，这就导致住宅千奇百怪，宅基地的面积尽可能的大，每户的基地面积均大于国家规范规定的350平方米，有的甚至达到3000平方米以上。
党中央发出改善农民的生活条件，建设社会主义新农村的指示，各地政府也都在积极响应。但在实际工作中就有科学的规划与农村现实的矛盾，农民固有的意识与国家规范之间的矛盾。2005年龙江县太平村遭受洪水袭击，笔者在灾后重建的规划中所设计的宅基地在具体实施中被700平方米的基宅地取代，原因是350平方米根本不符合当地农民的实际，执行不了。在对碾子山区的中心村规划中，农民看后说规划不错，但实施不了。为什么呢？主要是三个方面的原因：一是土地受限，二是缺少资金，三是与农民生活习惯不符。所以要想让农民过上社会主义新农村的生活，对农民的意识改造我认为十分重要，如果农民不是从心理上去配合我们的农村建设，那么以任何一种新农村，想保持其先进的面貌是不可能的。哈拉新村就是一个实例。98年大洪水过后，哈拉新村作为受灾严重的少数民族村得到了国家的援建，建成后各项基础都很齐全。但几年之后，自来水冻坏了，沼气罐一直废置没用，环境依然脏、乱、差。当然这和管理分不开，同时也是农民的意识还没有得到根本转变。
以上五方面的矛盾与问属，都是在规划运行实践中暴露出来的，并不具有多少理论上的障碍难以跨越，只要澄清认识，端正态度，必能找到合理有效的解决办法，希望能通过共同努力，尽量解决上述问题，为小城镇规划的运行和城镇本身的合理发展创造一个良好的环境。
（作者单位：王利军，齐齐哈尔市城市规划设计研究院；程宇，齐齐哈尔市龙江县规划管理局）